非常態時期回應型政策范式轉向及其發展困境
——以支持企業復工復產的“組合式”政策為例

□付 舒

（廣州市社會科學院 廣東 廣州 510400）

運用“組合式”政策進行靈活、適當的逆周期調節越來越體現國家在非常態時期的治理能力和治理水平。本文試圖檢視非常態時期，政府支持企業復工復產出臺的“組合式”政策范式轉向，并在政策系統中測量環境系統對主、客體系統不同程度的影響，并根據客體系統對“組合式”政策制定的評價，探討具有回應型政策范式特征的“組合式”政策在執行中可能面臨的短期偏差，并進一步提出政策優化的重點方向，為恢復實體經濟發展、平復經濟社會波動提供決策參考。

一、由維護到回應：非常態時期“組合式”政策范式轉向

由于常態社會下符合既定社會環境的政策規則被迫中斷，非常態時期我們必須打破傳統常態社會下維護型政策范式[1]所采取的“議題—議程—采納—執行”的政策制定過程，取而代之的是采用回應性的非常規化危機管理方式[2]。在非常態時期，黨和政府對政策設計的潛在假設、政策問題的價值排序、政策議程的觸發機制、政策資源的征集與調配、政策組織與動員等方面均做出有序調整，并努力在遏制疫情與維護經濟社會秩序之間尋求平衡，體現出由維護型政策范式向回應型政策范式轉向的特征。

（一）預防為主思維：前瞻性地做出政策研判

非常態事件的發生最大限度地考驗著政府政策響應的及時性、問題回應的精準性及工具選擇的有效性。從新冠肺炎疫情暴發的時間軸看，人社部門率先于2020年1月24日出臺《關于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》，對企業停工停產期間可能引發的勞動用工糾紛、職工工資支付等情況提前做出政策指導。隨后，財政部和稅務總局兩部門在春節休假期間先后發布《關于支持金融強化服務做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《新冠肺炎疫情防控稅收優惠政策指引》等稅費、貨幣金融政策，引導企業正向預期，穩定企業面對營收減少而產生的恐慌情緒。可見，通過前瞻性地判斷疫情對經濟社會影響的走勢，以“事前處理”的預防思維采取行動，省去了“問題界定—問題詳述—問題感知”的循環論證過程，回應型政策范式極大地壓縮了政策出臺的時間成本和社會成本。

（二）問題導向思維：以降低成本為目標推動政策制定

支持企業復工復產的“組合式”政策具有高度一致的問題指向性。這其中最重要的政策目標之一就是切實幫助企業降低經營成本，緩解企業復工復產后的經營困難。例如，在降低人工成本方面，由人社部門牽頭出臺放寬一次性補繳或定期繳納保費期限、階段性減免職工養老、醫療、失業、工傷單位繳費，調整住房公積金繳納制度等政策；在降低經營性成本方面，財政部門牽頭出臺政策包括允許貸款展期、貸款貼息、降低擔保和再擔保費率；稅務總局出臺稅收優惠政策，延長申報納稅期限及繳納稅款期限，對特定行業免征增值稅、部分行政事業性收費和政府性基金，用于疫情捐贈的現金和物品免征企業所得稅等；國家發展改革委倡議階段性降低企業用氣、用電成本等；在降低行政成本方面，推行不見面服務，采取“一網通辦”“全程電子化”等線上服務方式，縮減登記注冊環節、時間和成本。銀行業金融機構啟動快速審批通道，鼓勵金融市場實施全流程、全鏈條線上操作，簡化業務流程。通過多維度綜合施策，最大限度地提升了“組合式”政策幫助企業降低經營成本的既定目標。

（三）精準施策思維：分級分類地采取政策措施

新冠肺炎疫情對不同地區、不同行業、不同規模企業均產生了不同程度的影響。根據國家統計局發布的2020年1—2月宏觀經濟數據顯示，工業生產、消費、投資、出口等經濟指標出現明顯回落。對此，“組合式”政策有針對性地對受疫情沖擊嚴重的行業企業予以傾斜扶持。從政策重點扶持的對象上看，主要包括以下四類：一類是側重疫情防控的重點地區和重點保障物資生產企業；二類是側重于困難行業企業，包括交通運輸、餐飲、住宿、旅游四大類；三類是側重于涉及公共交通運輸服務、生活物資、快遞收派服務等與民生服務相關的企業；四類是加強制造業、小微企業、民營企業、個體工商戶等重點領域的支持。同時，對生產重要生活物資的骨干企業實行名單制管理，確保政策有效落實。

（四）協商共治思維：黨集中統一領導形成政策共同體

政策問題不是孤立存在的，企業復工復產的恢復是一個系統性工程，涉及產業鏈、供應鏈、資金鏈、物流鏈等多個環節。為加強集中統一領導，黨中央成立應對新冠肺炎疫情工作領導小組，國務院啟動聯防聯控機制，統籌各職能部門有效聯動，建立起跨部門發布政策的共同體。本次出臺政策的部門合作關系十分緊密，各司其職，并且發揮不同作用。如主要牽頭部門包括人力資源社會保障部門、財政部和稅務總局，這些部門是確定減免規則的主責部門；合作的強關系圈層[3]包括國家發展改革委、工業和信息化部、商務部、教育部、財政部、交通運輸部、國家衛生健康委等19個職能部門，這些部門配合主責部門使各項政策有效落地；合作的弱關系圈層包括中華全國總工會、中國企業聯合會、中國企業家協會、中華全國工商業聯合會等，通過發揮行業協會間的互助作用，擴大政策影響力及協同性。

二、政策系統“環境—主體—客體”間的影響測量與評價

為考察政策系統內部“環境—主體—客體”間的相互作用及影響深度，課題組于2020年2月9日至2月12日在廣州開展企業復工復產狀況網絡調查。調查采取重點抽樣和滾雪球抽樣相結合的方式，最終回收720家企業的有效問卷。樣本中，小微型企業和個體戶221家，中型企業363家，大型企業136家；第一產業24家，第二產業335家，第三產業361家；國有企業73家，民營企業479家，其他企業168家。

在非常態時期，由環境系統、主體系統和客體系統共同構成的政策系統的平衡關系被打破，三者相互作用的張力不斷增強。一方面環境系統的突變必須要求主體系統迅速做出調適性反應，另一方面主體系統的調整施加于客體系統上，并進一步改造客體系統行為。對此，本文采取政策系統的分析框架，應用單因素方差分析：以變量為企業特征，包括產業類型、企業規模和營收預期；以因變量為政策評價，包括社保政策、貨幣政策、稅費政策和轉向政策。

（一）影響深度：環境系統對客體系統造成的沖擊表現

調查顯示，小微型企業的兩周復工率預期為68.3%，低于中型企業的87.1%和大型企業的95.6%。第三產業兩周復工率預期（77%）也因客流受限等因素影響兩周復工率預期低于第一、二產業（88.9%）11.9%。從預期損失看，第三產業不僅在第一季度的營收損失要高于第一、二產業，而且第三產業對營收下滑的預期也要高于第一、二產業。調查中，企業第一季度營收占全年30%以上的第三產業占比為31.3%，第一、二產業為22.8%；營收預期下滑50%以上的第三產業占比35.5%，第一、二產業占比21.7%，特別是住宿餐飲業（79.2%）、居民服務業（68.4%）、租賃商業服務（66.7%）等服務性行業的營收預期最為悲觀。

從資金抗壓能力看，營收減少、流動資金緊張是企業普遍面臨的問題，大型企業日損失量雖高于小微企業，但中小微企業資金的支撐力度更薄弱。大型企業日損失區間主要在10—100萬（42.6%），中型企業的日損失區間主要在1—10萬元（47.7%），小微型企業的日損失區間主要在1萬元以下（53.4%）。但是，小微型企業賬面資金能維持一個月之內的比例（47.5%）要高于中型企業（36.4%）和大型企業（19.1%）。總體來看，本次疫情對企業造成的沖擊在企業內部呈現非均衡分布，那些具有人群集聚特征的消費性服務業，特別是酒店餐飲、交通旅游、休閑娛樂、教育培訓等第三產業受到的沖擊最為直接。此外，小微型企業和個體戶由于規模小、抗風險能力弱，受疫情影響也非常大。

（二）政策制定：主體系統對環境系統變化的能動回應

本課題組以調查所在地廣州出臺的暖企政策為基礎，將主體系統對環境系統變化的能動反應分為社保政策、貨幣政策、稅費政策、專項政策4個維度，共15項具體政策（見表1）。

表1 15項支持企業復工復產政策列表

（三）政策評價：客體系統對主體系統施加影響的反饋

表2對15項政策評價的樣本量、最小值、最大值、均值和標準差進行了描述性分析?？傮w來看，15項政策評價的總平均分為3.17分，表明企業對“組合式”政策的評價較為積極，處于一般和較好之間。其中，“緩繳社會保險費”（3.37分）、“延長社會保險業務辦理期限”（3.35分）和“加大對中小微企業的專項資金支持”（3.27分）的政策評價最高，表明企業對具有較高普惠性、易得性、實用性的政策認可度更高。“降低商戶上線運營費用標準和物流成本”（3.02分）、“對金融機構和各類企業給予財政獎勵”（3分）和“下調企業擔保費率”（2.98分）三項政策的評價排在后三位。

表2 企業對15項政策評價的描述性分析

續表

從分類來看，各類政策評價的排序依次為社保政策（3.32分）>專項政策（3.13分）＞稅費政策（3.128分）＞貨幣政策（3.105分）。各類別細項中，社保政策中的“緩繳社會保險費”評價最高，為3.37分；專項政策中的“加大對中小微企業的專項資金支持”評價最高，為3.27分；稅費政策中“優先加快辦理增值稅留抵退稅”評價最高，為3.21分；貨幣政策中“降低貸款利率水平”評價最高，為3.17分。

1.不同產業類型企業對“組合式”政策的評價

本次調查將企業按產業類型劃分為第一、二、三產業。通過單因素方差分析發現，不同產業類型的企業對政策2（“緩繳社會保險費”）、政策3（“延長社會保險業務辦理期限”）、政策11（“減免企業房產稅等稅收”）、政策12（“優先加快辦理增值稅留抵退稅”）的評價具有顯著性差異（P＜0.05），具體涉及兩項社保政策和兩項稅收政策。經比較發現（見表3），第二產業對政策2和政策12的評價均比第一產業和第三產業高。其中，對政策2的評價比第一、第三產業分別高0.77分和0.331分，對政策12的評價比第一、第三產業分別高0.846分和0.305分。此外，第二產業對政策3和政策11的評價比第三產業分別高0.301分和0.299分?？傮w來說，第二產業對部分社保類和稅收類政策的評價要顯著高于第一和第三產業。

表3 不同產業政策評價存在顯著性差異的事后比較（雪費法）

2.不同規模企業對“組合式”政策的評價

單因素方差分析結果表明，不同規模的企業對政策1—7，11—14的評價存在顯著性差異（P＜0.05），涉及全部四類政策。通過事后比較發現（見表4），大中型企業對社會保險三項政策的評價均顯著高于小微企業和個體戶，規模越大的企業對社保政策評價越高。在貨幣政策中，中型企業對四項政策的評價均顯著高于小微型企業和個體戶。其中，對政策4的評價比小微型企業和個體戶高0.328分，對政策5的評價比小微型企業和個體戶高0.386分，對政策6的評價比小微型企業和個體戶高0.349分，對政策7的評價比小微型企業和個體戶高0.384分。

表4 不同規模企業政策評價存在顯著性差異的事后比較（雪費法）

在稅費政策中，大中型企業對政策11和政策12的評價均顯著高于小微型企業和個體戶，規模越大的企業對稅費政策評價越高。在專項政策中，中型企業對政策13的評價比小微型企業和個體戶高0.32分，大中型企業對政策14的評價比小微型企業和個體戶分別高0.489分和0.376分?？傮w而言，大型企業對各項政策效果評價的積極態度更為明顯。

3.不同營收預期企業對“組合式”政策的評價

本次調查將企業對第一季度企業營收損失劃分為預期下滑30%以內、30%—50%、50%以上三個等級，用以表示疫情對未來營收預期影響的小中大程度。通過單因素分析發現，企業對政策4、6、10—14的評價存在顯著性差異（P＜0.05），具體分布在貨幣政策、稅收政策和專項政策三類（見表5）。

表5 不同營收預期企業存在顯著性差異的事后比較（雪費法）

在貨幣政策中，營收損失小的企業對政策4和政策6的評價顯著高于營收預期損失大的企業，分別高0.4分和0.402分；在稅收政策中，營收損失小的企業對政策10、11、12的評價比營收損失大的企業分別高0.530分、0.414分和0.433分；在專項政策中，營收損失小的企業對政策13的評價比營收損失大的企業高0.353分，營收損失中小的企業對政策14的政策評價比營收損失大的企業分別高0.47分和0.554分。總體而言，營收預期損失越小的企業對政策效果評價越高，但這也反襯出營收預期損失較大的企業有著較為濃重的悲觀情緒，需要更大力度的政策支持。

4.小結

上述結果在一定程度上表明，社保政策、貨幣政策、稅費政策及專項政策能夠較為有效地針對非常態時期的經濟社會風險進行降維處理，“組合式”政策有針對性地回應了非常態時期企業所面臨的特殊困境。更為重要的是，“組合式”政策通過自我實現預言的機制使客體系統產生政策期望，并改變客體系統的悲觀預期，從而對企業提振復工復產的信心起到十分積極的作用?？梢?，非常態時期的政府強干預手段介入是熨平危機的重要方式之一。但是，相關政策從出臺到具體化，再到有效落地轉換是一個極其復雜的過程，這一方面需要考慮環境系統對客體系統施加的影響在范圍、深度及作用機制上的差異，同時還涉及政策在執行過程會因傳導而出現效果衰減，進而影響客體系統對主體系統的主觀評價。

客體系統對政策的評價會受到政策工具選擇的適當性、政策環境的復雜程度，以及政策傳遞的暢通性等諸多外部因素影響，但總體來看，第二產業、規模以上企業，以及對未來營收預期較為樂觀的企業對“組合式”政策評價更高，第一、三產業、規模以下企業，以及對未來營收預期較為悲觀的企業對“組合式”政策的評價較為保守，使得政策效果具有一定的“精英俘獲”傾向。所謂“精英俘獲”，是指在公共福利資源分配過程中，非政策目標群體（非貧困群體）可以利用經濟優勢、政治優勢、資本優勢等從資源分配者手中攫取更多的利益。面對非常態時期的經濟社會風險，沒有企業能夠幸免損失，但是在非常態社會下仍然也會存在適應市場經濟風險“能力”水平較為突出的部分“精英”行業企業，它們可能疊加政策資源，進而在疫后得到快速恢復。

三、“漸進主義”：對回應型政策范式“精英俘獲”困境的解釋

在非常態時期，基于不對稱的信息條件進行有限理性下的政策制定，依然有極大可能潛含強大的漸進主義傾向。堅持漸進主義，讓政策制定沿用傳統的模式，這是對逆境做出的一種主要反應或不反應。[4]64許多政策制定都是以漸進主義為原則，以維護現存制度為目的，致力于改變一些較次要的社會特征，保持社會的根本特征。[4]110漸進主義與有限理性有著密切關系。有限理性模型的開創者赫伯特·西蒙認為，政策制定者在考慮和權衡所有備選方案時不會試圖做到全面理性，雖然選擇是理性的，但是由于決策和所處的現實條件，該理性是有限的。[5]雖然“組合式”政策具有普惠特性，但在環境系統急劇變化的情況下，新的政策系統如不能改變原有政策的動員能力和分配規則，“精英”企業仍然能夠在個體層面利用自身優勢追加利益。[6]

（一）回應型政策范式無法在短期內提升原有政策的動員能力

所謂政策動員能力，即政策的普及程度及落實程度。原有政策的動員能力影響著非常態時期回應型政策范式調節的力度和效果。例如，本次調查企業對社保政策評價最高，這是因為按照目前五險一金的單位繳費比例計算，企業所承擔的社保繳費成本接近人工成本的30%，如果在特殊時期適度發揮社會保險的逆周期作用，勢必可以為企業減輕經營負擔。

長期以來，我國社會保險的征繳采用“費”制而非“稅”制，因此社會保險強制征收力度不足?！吨袊髽I社保白皮書2020》顯示，社?；鶖岛弦幤髽I的占比僅為31%。本次受損較大的第三產業服務業、小微企業和個體戶不僅吸納靈活就業者的數量要遠大于第二產業、規模以上企業，而且社會保險參保率和繳費基數也要普遍低于第二產業和規模以上企業。由于政策動員能力在不同行業、不同規模企業之間存在差異，通過社保政策調節企業用工成本的預期在一定程度上也隨之受到影響。

（二）回應型政策范式未能在短期內改變政策分配規則

第一，政策工具選擇偏好影響客體系統的覆蓋范圍。比如，在調查中第二產業比第一、三產業對“減免房產稅”和“增值稅留抵退稅”的評價更高，這與此兩種稅收的課稅對象性質有關?！罢魇掌髽I房產稅”的對象是向產權所有人征收的一種財產稅，而“增值稅留抵退稅”覆蓋面較窄，且主要集中在制造業、建筑業等第二產業中，小規模納稅人無法享受。因此，減稅政策的稅種選擇將直接影響到企業經營成本能否降低的實際效果。

第二，政策門檻效應對弱勢企業準入形成阻力。本次調查暴露出長期以來小微型企業和個體戶在享受各類稅收減免、金融支持，以及專項支持政策中所處的弱勢地位。在稅收政策中，民營企業、小微型企業和個體戶享受稅收優惠的條件、力度與稅負結構方面存在諸多限定性約束，許多苛刻的條件使小微型企業徘徊在稅收優惠政策的門外。在信貸政策中，小微型企業和個體戶與銀行等金融機構之間存在較為嚴重的信息不對稱。小微型企業和個體戶不僅在獲取融資信息和融資渠道方面存在劣勢，而且由于抵押物不足、征信不足、擔保能力弱、風險評估難度大等問題使其在申請貸款時更加困難。為規避貸款風險，金融機構設置了較高的貸款擔保門檻，甚至要采取利率上浮的方式才能為小微型企業發放貸款，這也在一定程度上加大了小微型企業和個體戶進入政策的難度。

（三）政策轉化落地有賴于企業社會資本強弱

調查中，“降低物業房租成本”和“降低專業市場商鋪租金”在不同類型企業間的評價不存在顯著差異，這是因為停工停產期間所導致的鋪租空轉對所有企業來說都是一筆不小的開支。但是，不同企業能否真正享受到租金減免政策卻存在較大差異。一些受訪企業表示，只有承租國有物業的企業可以享受租金減免所帶來的政策紅利。但是對于更多承租私人物業、集體物業的中小企業來說，租金減免政策落實存在較大困難，而這一部分企業恰恰也是社會資本較弱的企業。

綜上所述，風險抗逆力強的第二產業、規模以上的“精英”企業可以進一步利用其經濟資源、信息資源、社會資本等優勢轉化為政策獲取優勢。但從根源上看，回應型政策范式所延續的漸進主義思路未能打破常態時期的政策動員能力和政策分配規則，不能從根本上破除企業利用自身優勢與政策壁壘相耦合而獲利的狀況，進而導致短期政策的目標錨定偏差。

四、支持企業復工復產的“組合式”政策的優化策略

非常態時期回應型政策范式也使政策執行過程中長期面臨的體制機制障礙外顯化，應以此為契機對政策系統進行優化。

（一）以中長期政策制定為重點，平行推進“經濟—社會”領域

一是將產業升級與就業扶貧平行推進。就業是民生之基，可以產業升級帶動就業崗位體制擴容，同時將產業扶貧與就業安排相聯系，形成“產業—就業”間的良性循環。二是將內需消費與居民增收平行推進。引導短期內的消費回補轉向中長期對大宗消費品和耐用消費品的消費，同時將居民持續增收作為消費的持續動力來源，在發揮社會保障政策兜底線、保貧困的基本作用的同時，持續擴大農民和中等收入群體的收入，形成“消費—增收”良性循環。三是將有效投資與民生改善平行推進。將社區微改造、城鄉環境綜合整治、公共服務設施建設作為增加有效投資的新領域，在努力提高居民幸福感、獲得感的同時，形成“投資—民生改善”的良性循環。

（二）將部分非常態政策轉化為常態化政策

一是可以將非常態時期社會保險費率靈活調整的條件、權限、細則（免、減、緩、延、返等措施）等進一步細化，既充分保證了政策調整有章可循，規范化運行，又避免了社會保險基金面臨收不抵支的重大風險；二是可以在總結企業復工復產精簡申報資料、壓縮申報、審核及退稅、補貼等過程的經驗基礎上，對辦理流程的各環節、時限等提出規制性要求，以提高政府服務效率；三是可以將“數字政府”建設作為重要戰略，以5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設為契機，出臺政策推進各級政府及職能部門的信息共享和服務流程優化，營造有利于企業穩定發展的營商環境。

（三）發揮政府、市場、社會合力，提高政策產出價值

適時調整政府財政資金向企業投入的“輸血”模式，逐漸從“直接投入”向“鼓勵引導”+“包容審慎”型轉向。針對市場領域，“鼓勵引導”互聯網行業，包括互聯網教育、互聯網健康、互聯網生活服務等，為“夜經濟”“宅經濟”“平臺經濟”等新產業、新業態、新模式提供政策配套；針對社會領域，鼓勵發展社會服務新業態，社會組織、基層社區、公益慈善等新興領域，引導人力資源去相關領域就業，并建立“培訓—就業—再培訓”的終身學習支持體系，以適應社會崗位發展需要。采取“包容審慎”的監管策略，特別是對受外部環境影響較為嚴重的中小企業適當提高行政處罰的容忍度，建立金融領域、消費領域、新業態領域風險預警機制，發揮出政府—市場—社會有效串聯后的政策帶動乘數效應。

（四）以政策創新改革掣肘企業發展的機制障礙

一是創新融資風險化解機制，在充分發揮政府兜底作用基礎上，引入市場機制和社會力量建立“保險機構+政府補貼”“保險機構+行業協會+政府補貼”等多種方式的風險化解機制，分散金融機構的貸款風險。二是加快建立企業擔保、信用公開等信息共享機制。建立全國統一的動產擔保登記平臺，實現全國范圍內的動產擔保信息的共享。同時，推廣基于多維度大數據分析的新型征信模式，建立起“低風險、中風險、高風險”的信貸風險預警機制。三是可借鑒國際成熟的經驗，根據中國的實際情況，設立針對中小企業服務的政策性銀行、商業型銀行及民間借貸市場，為中小微企業發展提供具有穩定性、連續性和長效性的融資支持。