新形勢下鄉鎮財政資金監管的問題及對策

袁超 浙江省杭州市富陽區胥口鎮人民政府

一、鄉鎮財政資金監管概述

為調動各鄉鎮當家理財、增收節支的積極性，切實壯大鄉鎮財政實力，規范財政收支管理，按照“劃分收入，核定支出，保證重點，規范管理”的鄉鎮財政管理改革的總體原則，以加強財源建設、增加地方財政收入為中心，規范鄉鎮財政收支行為，最大限度地激勵鄉鎮積極籌劃收入，嚴格按照“保工資、?；具\轉、保法定支出”的順序安排支出，切實保障鄉鎮組織正常運轉，控制新增不良債務，促進經濟社會又好又快發展。

鄉鎮財政資金監管需要遵循以下五個原則。一是全面性原則，鄉鎮內部控制管理充分運用于各項工作環節，覆蓋面較廣。二是重要性原則，鄉鎮在開展各項工作時，面臨風險與挑戰，鄉鎮內控管理能較為精準地規避財務風險。三是制衡性原則，依據時代發展及市場變化，及時調整鄉鎮的相關決策，切實維護鄉鎮利益。內控管理制度要時刻與鄉鎮各項工作開展狀況相適應。四是適應性原則，鄉鎮工作的各項機制體系較多，內部存在較大的依存性，在財務管理結構及權責分配等方面需要提高控制能力，建立內部監督制約機制，提高工作效率。五是成本效益原則，鄉鎮要注重工作開展成本，內部控制要以工作開展成本為工作準則，綜合平衡各方成本需求，實現綜合效益。

鄉鎮財政資金監管包括以下五個構成要素。一是內部環境。這是制定鄉鎮管理制度的基礎依據，包括部門職責分配、監管核算、績效考核及人才管理等。二是風險評估。在涉及重大資金使用時，要系統分析業務開展過程中的挑戰與風險，與專業評估機構合作，及時制定應對風險的策略。三是控制活動。針對業務工作的風險評估結果，采取有針對性的監管控制措施，將風險控制在合理范圍之內。四是信息溝通。準確、及時地了解鄉鎮內部管理信息，做好信息共享、信息傳遞相關工作，確保鄉鎮管理相關信息可以在鄉鎮內部進行合理、有效的溝通。五是內部監督。鄉鎮管理要對鄉鎮業務工作進行全過程跟蹤督導檢查，確保監管控制發揮作用，及時改進監管控制系統與鄉鎮業務工作不相適應的地方。

鄉鎮財政資金監管包括以下三個步驟。一是事前防范。按照相關政策要求及規定，合理設置鄉鎮不同部門的工作崗位，建立制度性的財務管理流程，通過授權審批的方式，精簡財政開支。對于鄉鎮業務工作，要預先劃定財政資金使用范圍，做到賬目明確。二是事中控制。表現在對財政資金使用的安全控制上，包括財政資金使用安全、合規合法、完整高效，也包括內部資金撥付、收款支出票據等，做到賬目清晰可查、賬實盤點準確。三是事后追溯。有效、規范地監督財務管理，審核鄉鎮經濟業務進展情況，資金支出是否有明確用途，嚴查私自挪用資金等違法違規情況，做到財政資金的使用與年度預算相符合，人、財、物使用情況合法合規，保障資金管理使用的科學合理。

二、新形勢下鄉鎮財政資金監管存在的問題

（一）財政資金分配監管受制約

鄉鎮財政資金監督管理不到位、鄉鎮財政預算管理制度不規范、缺乏有效的管理和制度約束、轉移支付存在監管漏洞等問題都會嚴重影響鄉鎮財政資金的合理分配。目前，我國鄉鎮不僅面臨著外部競爭環境，而且需要處理很多內部經濟問題，使鄉鎮面臨非常嚴峻的風險考驗。我國部分鄉鎮的風險防范意識不夠強烈，監管形式并不科學，其工作重心向財務管理環節傾斜。鄉鎮財政資金分配監管較差，缺乏有效的監督評估及長效的追蹤問責，在開展監管工作中，受到多方牽制，嚴重制約監管工作的開展。例如，鄉鎮財政監管流程不規范，多方利益牽制，監管工作的獨立性得不到充分發揮；各部門信息隔閡，共享信息困難，監管資料的查詢、審核受到阻礙。另外，單一的監管流程極易受到突發狀況的影響，降低鄉鎮監管工作的效率，制約監管效能。

（二）資金監控力量較薄弱

鄉鎮基層人員搭配不合理，財政人員的分工不科學，其業務水平參差不齊；結合我國鄉鎮基層內部控制結構相關調查，鄉鎮內部控制機構尚未健全，崗位職責互有牽扯，缺少復合型的監管專業技術人才；鄉鎮經濟責任監管項目較多，但經濟監管人員有限，經濟監管任務較重。

（三）項目資金監管不科學

財務風險管理體系制約著鄉鎮財務管理工作，鄉鎮內部控制直接影響了鄉鎮的發展。目前，鄉鎮偏重于財務管理內部控制流程，忽視了對風險性財務項目的關注。鄉鎮財務部門認為僅按照財務管理規定辦理相關業務，就可以規避財務管理漏洞。但是在新形勢下，內部環境和外部環境帶來的挑戰逐漸加大，在行使財務職能時，鄉鎮面臨著各種風險與挑戰，亟需制定完善的財務風險管理體系以強化內部控制的作用[1]。

（四）財政監督制度不健全

缺乏完善的財務內部監管制度，內部監管部門發揮獨立監督檢查的作用不明顯。從鄉鎮目前的情況看，缺乏獨立的財務內部監管部門，內部監管部門崗位設置與財務管理崗位相重合，監管有漏洞，多數為事后監督，缺乏全過程監管。鄉鎮財政管理與內部監督缺乏獨立性，內部控制無法發揮應有的效能，內部控制人員的綜合素質與專業水平不高，制約著內部控制的專業化發展。

（五）財政資金使用過程中動態績效評價缺位，監管缺失

缺乏合理、有效的動態績效評價運行機制，鄉鎮的內部財務管控結構不完善，導致鄉鎮財務管理或內控流程存在漏洞，無法保障鄉鎮的內部財務管控工作的順利進行，甚至由于不健全的組織結構而無法履行鄉鎮內部控制和風險管理的相關流程，無法發揮其使用價值和應用效果。缺少有效的財務風險管控機制，導致鄉鎮面臨決策管理的制度缺陷、資金短缺等各種風險。

（六）財政預算管理不到位

預算編制不全面，一是各地預算編制標準不統一，目前以上一年度結算可用資金作為當年度預算基期不是很合理；二是項目預算編制不精準，項目籠統，內容繁雜，可預見性支出未納入預算編制范疇；三是政府采購預算編制不明確，未能按規定細化到具體類目，部分應納入采購范圍的未編制采購預算且未按程序實施政府采購。預算執行力不足，隨意性較大，存在支出超預算或者有預算無支出的情況，預算與實際出入較大，預算編制缺乏前瞻性以及項目績效評價滯后影響了預算執行的嚴肅性，難以發揮管理效果[2]。

三、新形勢下鄉鎮財政資金監管問題的解決辦法

（一）推進基層財務管理體系規范化建設

一是貫徹落實鄉鎮財政資金監管的實施方案，邊治理、邊規范、邊完善，構建科學合理、層次清晰、崗位責任明確及覆蓋全面的內部控制財務管理體系，建立完善的基層財務管理長效機制。重點完善鄉鎮運轉經費的使用流程、財務收支審批和資產管理等各項財務管理制度。深化鄉鎮財政預算改革，鄉鎮財政要將稅收收入、非稅收入及上年結余資金等所有收入全部納入預算管理，實行綜合預算。嚴格執行“收支兩條線”的規定，不得截留、坐支、挪用和私設“小金庫”，做好預算執行工作，加快預算支出進度，促進資金及時足額撥付。

二是構建科學的鄉鎮財政資金監管控制機制，嚴格把控鄉鎮專項資金審核，按照財務規定審批流程及相關手續，辦理財政專項資金的申報、分配及撥付，提高資金項目的安全性，防止數據不實，虛假立項，騙取套取，擠占、挪用財政資金等行為，確保財政資金各項程序真實、可靠、合法、正當。健全鄉村財務管理，鄉鎮財政既要尊重村級組織資金安排使用的自主權，也要加強對村級組織財務的管理，積極探索村賬鎮代管等管理方式。

（二）建立健全鄉鎮財政資金監管制度

一是完善鄉鎮財政資金安全管理及運行監督機制。嚴格鄉鎮財政賬戶體系管理，嚴格收付方式和收付程序，嚴格內控管理，優化鄉鎮財政資金監管流程。鄉鎮財政資金監管制度要根據鄉鎮的管理制度體系和實際操作流程，在征求有關責任部門意見的基礎上研究制定，目的是明確部門執行者的職責，嚴格遵守內控規范，使每項工作都得到正確的處理，這樣既提高了其工作效率，又保障了鄉鎮目標的順利實現。

二是成立以鄉鎮主要領導為組長的資金監管工作領導小組。根據文件精神整理有關財政資金監管文件，建立專項資金管理制度，定期開展資金抽查、巡查，并公示資金收支、撥付等情況。為使管理職責更加清晰、資金監管體系更加完備，要建立和完善各項制度，規范行政權力運行，完善各項資金的管理和使用制度。

三是建立健全會計核算制度。鄉鎮要以實際發生的經濟業務或事項為依據，將鄉鎮的各項收入和支出全部納入會計核算。依法設置會計賬簿，準確使用會計科目，按規定設置輔助核算，規范編制財務會計報告，確保會計核算的真實性、準確性和完整性。嚴格按照國家相關文件要求，建立健全支票和印鑒管理、資產管理、財務檔案管理等制度。

四是嚴肅財經紀律。鄉鎮要嚴格按照相關要求自查、自糾，對發現的各種違規違紀問題，按照“從嚴從實從速”的原則，邊查邊改，確保整改到位。對出現的問題要按照問題性質，明確時間節點，制訂整改方案，限期整改到位。對違反財經紀律的單位和個人，要依據《財政違法行為處罰處分條例》，嚴肅追究相關人員責任，并按規定給予黨紀行政處分，對涉嫌犯罪的要移交司法機關處理。

（三）完善全過程監督管理機制

一是完善鄉鎮財政資金監督管理設計，全面優化鄉鎮財政資金的管理模式，建立鄉鎮內部信息交流機制，完善對接管理系統平臺，對較為重要的鄉鎮業務工作，適當采取工作輪換的方式。

二是要加強對鄉鎮財政資金工作的監督和管理。推行“村財鎮管村用”制度改革。鄉鎮政府要建立完善的鄉村債務動態監控制度，及時準確地對鄉村財務、債務狀況進行合理、有效的監督調查。健全的內部控制監督系統是確保財務內部控制高效的關鍵，鄉鎮財政資金風險控制應充分結合鄉鎮的內部組織和管理現狀，建立合理的內部風險控制考核評價體系，通過外部風險監管和內部風險評價體系的建設，加強對鄉鎮的風險評價和監督管理。在鄉鎮財政資金風險控制與監督工作的具體推行過程中，將鄉鎮財政資金風險監管工作作為內部風險控制與監督工作的重要手段。

三是在鄉鎮內部建立財政資金監管機構，擴大內部監管的覆蓋范圍，加強對鄉鎮的財務資料、項目檔案管理、績效考核評價等相關監管工作，完善監管工作制度流程，對財政資金投入的工程項目及時進行內審和績效評價，使財政資金真正在“陽光”下作業，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。加強部門間的聯系，積極會同上級財政部門、鄉鎮紀委、鄉鎮“三資”管理服務中心，開展各類財政資金監督檢查、抽查巡查，理順鄉鎮財政資金監管工作。強化清廉村社，做好村級審計工作，通過化解村級債務、在建工程梳理、固定資產折舊等工作，有效解決部分村級遺留問題，摸索出系列工作方案，理順村級財務；結合巡查及“三資”規范化管理“大比武”活動，強化村級財務規范化管理和村級“三資”管理工作，有效助推清廉村社工作的開展。

（四）提高鄉鎮財務人員的專業水平，加強隊伍建設

建設鄉鎮財政機構隊伍，明確鄉鎮不同崗位的會計職責，提高財務部門對財政專項資金的管理水平，開展提升鄉鎮財務人員專業水平的相關培訓活動，通過教育培訓、案例講解及掛職鍛煉等多種方式，引導財務人員拓展思維、開闊視野，提高其專業化水平和財務能力。嚴格落實鄉鎮責任人員的主體責任，制定鄉鎮財政資金工作開展的相關配套政策，全面建立廉政風險防控機制。加強鄉鎮財務人員和村級“三資”財務人員隊伍建設，加強鄉鎮財政資金監督管理的組織領導，開展聯席會議，完善鄉鎮監管工作機制，加強計劃管理、整合監管資源、提高監管質量、實現信息共享，研究、制定聯合會商、聯合回訪、問責追究等制度辦法，推動工作提質增效。同時，從全局出發，增強鄉鎮管理層及其他工作人員的財經法律意識，加強財務知識普及，重視財務支付流程，全面提升鄉鎮基層人員的綜合素質。

四、結語

鄉鎮財政資金監管管理工作關系到黨的民生政策的貫徹落實和廣大人民群眾的切身利益，意義重大。文章從新時期鄉鎮財政資金的實際情況出發，指明鄉鎮財政資金管理的問題，對完善鄉鎮財政資金管理提出意見和建議，促進鄉鎮財政資金管理水平的提升，確保鄉鎮實現經濟社會綜合效益。