政策網絡視域下的老齡政策體系研究

○范娟娟

《中華人民共和國老年人權益保障法》將老年人界定為60周歲以上的公民。第七次全國人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口為2.64億人，占全國人口的18.70%，其中65歲及以上人口為1.91億人，占比13.50%。與第六次普查相比，60歲及以上人口的比重上升5.44%，65歲及以上人口的比重上升4.63%。中國人口老齡化進程明顯加快，老齡化趨勢不可逆轉。積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。黨中央、國務院高度重視老齡工作，積極推進老齡事業發展，各地政府和相關組織也積極落實相關政策，老齡事業和產業取得了長足的發展和進步。

20世紀70年代以來，政策網絡逐漸成為西方政治學和政策分析領域的主流話語和研究范式，廣泛應用于政治科學和公共政策等領域。政策網絡研究的代表人物R.A.Rhodes將政策網絡界定為“國家與社會行動者在政策過程互動中緣于資源依賴而結成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴的結構不同”。政策網絡包含政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡五種類型。這五種類型依據關系的緊密性形成一個譜系，關系緊密的政策社群和關系松散的議題網絡分別處于譜系的兩端，兩者之間存在眾多其他的網絡類型。文章基于政策網絡的相關理論對老齡政策體系進行分析。

一、老齡政策網絡

（一）數據來源

文章以關鍵詞“老年”“老齡”在“北大法寶法律法規數據庫”中精確搜索相關文章，截至2021年12月22日，共查詢到與老年群體相關的政策4413篇，其中包含中央法規351篇、地方法規3823篇、立法資料34篇、法律動態197篇、澳門法規2篇、臺灣地區法規3篇、中外條約3篇。

在政策數據信息采集時，我們對法律法規的發布部門、發布日期、實施日期、時效性、效力級別、法規類別等信息進行了統計。

表1 數據庫統計結果

（二）政策網絡分析

1.政策社群。政策社群成員主要是由掌握一定政治資源的政府及各職能部門中工作的人員構成。全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院各機構及其他機構作為中央法規的發布部門，在政策制定過程中具有高度權威性，在政策執行中發揮著主導作用。

351篇有關老年人的中央法規共涉及63個發布部門（其中9個部門已經撤銷）。發文數量最多的三個部門分別為全國老齡工作委員會、民政部、國家衛生健康委員會。全國老齡工作委員會作為主管全國老齡工作的部門，其發布的老齡政策數量最多，共計188篇。民政部貫徹落實黨中央關于民政工作的方針政策和決策部署，發布的政策數量共計67篇。國家衛生健康委員會貫徹落實黨中央關于衛生健康工作的方針政策和決策部署，發布的政策數量共計42篇。

圖1 中央法規的發布部門

2.府際網絡。府際網絡在政策網絡系統中具有承上啟下的作用。地方政府及相關部門根據中央政策，結合地方實際情況，進一步明晰老齡政策內容，推進老齡政策落地。地方法規中有關老年人的法規規章共計3823篇，發布省份涉及31個省、自治區、市（如圖2）。

圖2 地方法規的發布省份

中國四大經濟區域中，東部地區省份發布的老齡政策總量明顯多于中部、東北地區和西部地區。東部地區中，山東省、福建省、江蘇省發布的政策數量最多。西部地區中，四川省、廣西壯族自治區、陜西省發布的政策數量較多。東北地區的遼寧發布的政策數量最多。中部地區的湖北省、山西省、安徽省發布的政策數量較多。

3.效力級別。每一部規范性法律文本在法律體系中都有不同的縱向等級。在我國，按照憲法和立法法律法規規定的立法體制，法律效力位階共分六級，依次為根本法、基本法、普通法、行政法規、地方性法規和行政規章。

表2 法規效力級別

法律是由全國人民代表大會及其常務委員會發布的規范性法律文件。統計數據顯示，發布的中央法規中共有7篇法律，這7篇都是圍繞《中華人民共和國老年人權益保障法》展開的。老年人權益保障法于1996年公布，后歷經3次修正及1次修訂（2009年修正、2012修訂、2015修正、2018修正）。另外2篇是全國人民代表大會常務委員會發布的關于修改法律的決定。

行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的規定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。有關老年群體的行政法規共發布了19篇，涉及老年群體生活的各個方面，如《國務院辦公廳印發關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》（2020.11.15發布）、《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》（2017.06.06發布）、《國務院辦公廳關于印發老年教育發展規劃（2016-2020年）的通知》（2016.10.05發布）、《國務院關于成立全國老齡工作委員會的通知》（1999.10.20發布）、《國務院辦公廳轉發民政部關于開展國際老年人年活動意見的通知》（1998.09.07發布）、《國務院辦公廳轉發國家體育運動委員會關于成立中國老年人體育協會的報告的通知》（1983.06.28發布）等。

地方性法規是指法定的地方國家權力機關依照法定的權限在憲法、法律和行政法規不相抵觸的前提下制定和頒布的在本行政區域范圍內實施的規范性文件。與老年群體相關的地方性法規共計125篇，其中數量最多的是各地制定和頒布的本行政區域范圍內的《中華人民共和國老年人權益保障法》實施辦法。

二、分析與討論

（一）發布年份

從年份統計圖中可以看出，隨著我國老年人口數量的不斷增加和老齡化程度的不斷加深，國家及地方政府出臺的應對政策也不斷增加。從中央法規和地方法規的漲幅曲線可以看出，兩者的漲幅曲線基本一致。中央法規發布數量最多的是2021年，共計35篇。其次為2018年和2015年，分別發布31篇和30篇。中央法規頒布之后，地方法規會緊隨其后制定適合當地的地方性政策法規。

圖3 中央法規、地方法規的發布年份統計

地方法規頒布數量總體趨勢也呈現遞增狀態。圖中的第一個峰值是2008年，共發布208篇。2008年，全國老齡委辦公室、國家發展和改革委員會、教育部、民政部、勞動保障部、財政部、建設部、衛生部人口計生委、國家稅務總局聯合發布了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。各地政府及相關部門積極落實，加強老年人優待工作，引發了老齡政策頒布的第一個高潮。2012年為第二個峰值，共發布283篇。2011年，國務院發布《中國老齡事業發展“十二五”規劃》；隨后，各地相繼出臺本地的“十二五”規劃及其他相關政策，老齡政策發布達到了第二個峰值。2017年發布數量不斷攀升，多達289篇。2018年達到第三個峰值，共發布344篇。2016年，國務院辦公廳發布了《老年教育發展規劃（2016—2020年）》；2017年，國務院辦公廳發布了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》。各地政府積極貫徹執行，制定適應本地的實施辦法，這也引發了后續政策發布的高潮。

（二）涉及領域

按照《國民經濟行業分類》標準，我國的全部經濟活動共包含20個門類。老齡政策涉及到其中的8個行業，分別為建筑業，交通運輸和郵政業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，商務服務業，金融業，教育，衛生和社會工作，文化、體育和娛樂業。這些都是與老年群體生活密切相關的行業。

《住房和城鄉建設部、民政部、中國殘聯、全國老齡辦關于加強村鎮無障礙環境建設的指導意見》（2015.02.04發布）、《住房和城鄉建設部、國土資源部、民政部、全國老齡工作委員會辦公室等部門關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》（2014.01.28發布）、《民政部、國家發展改革委、財政部等關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》（2020.07.10發布）等政策的發布，體現了我國在無障礙環境建設、養老服務設施規劃建設、居家適老化改造等方面所做的工作。

《交通運輸部辦公廳關于印發2021年便利老年人打車出行等5件更貼近民生實事工作方案的通知》（2021.03.19發布）、《國家郵政局關于〈國際老年人日〉紀念郵票圖稿的批復》（2018.08.14發布）反映了交通運輸和郵政業老齡政策的制定。

《工業和信息化部關于切實解決老年人運用智能技術困難便利老年人使用智能化產品和服務的通知》（2021.02.10發布）、《全國老齡辦關于開展加強老年人防范電信網絡詐騙宣傳教育活動的通知》（2017.01.13發布）為信息傳輸、軟件和信息技術服務業所涉及的政策。

《司法部、民政部關于保障老年人合法權益做好老年人法律援助工作的通知》（1996.10.23發布）、《國家稅務總局關于關心關愛老年人和殘疾人等特殊人員做好納稅繳費服務工作的通知》（2021.12.09發布）、《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（2000.11.24發布）等政策，屬于商務服務業中的法律服務及稅務服務。

金融業方面的政策多體現在保險方面，如《全國老齡辦、民政部、財政部、中國保監會關于開展老年人意外傷害保險工作的指導意見》（2016.04.14發布）、《中國保監會關于印發〈老年人住房反向抵押養老保險試點統計制度〉的通知》（2015.01.04發布）等。

《中組部、文化部、教育部、民政部、全國老齡工作委員會辦公室關于做好老年教育工作的通知》（2001.06.22發布）、《民政部辦公廳關于印發〈養老院院長培訓大綱（試行）〉和〈老年社會工作者培訓大綱（試行）〉的通知》（2020.10.23發布）、《教育部辦公廳關于召開老年教育工作座談會的通知》（2016.12.12發布）等為教育行業的相關政策。

《國家衛生健康委辦公廳關于實施進一步便利老年人就醫舉措的通知》（2021.06.15發布）、《國家衛生健康委辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室關于加強老年人居家醫療服務工作的通知》（2020.12.17發布）、《國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制綜合組關于做好新冠肺炎疫情防控一線醫務人員老年親屬關愛服務工作的通知》（2020.02.21發布）等為衛生和社會工作方面的老齡政策。

《文化部辦公廳關于舉辦“永遠的輝煌”——第十二屆中國老年合唱節有關事項的通知》（2010.07.09發布）、《全國老齡辦關于舉辦紀念改革開放40周年全國老年人書法繪畫攝影大賽的通知》（2018.08.03發布）、《國家新聞出版廣電總局辦公廳、全國老齡工作委員會辦公室綜合部關于公布2017年向全國老年人推薦優秀出版物的通知》（2017.10.25發布）等為文化、體育和娛樂業的老齡政策。

（三）熱點分析

北大法寶數據庫搜集了各大報刊、新聞網站中關于老年群體的時政要聞、立法動態等內容。這類內容反映了社會所關注的熱點話題。通過分析關鍵詞發現，社會民生、法制建設、勞動與社會保障、交通運輸、行政法律、互聯網、醫藥衛生、疫情防控等詞匯都是熱議話題。

老齡社會、養老等問題是擺在我們面前的社會現實，“中度老齡化”“老齡工作”“老齡化”“老齡化危機”“老齡社會”“老齡事業”“人口老齡化”，這些因人口結構變化而引發的現實問題需要引起我們足夠的關注和重視。“養老產業”“養老服務”“養老體系”“老有所依”“養老機構”“養老機構管理辦法”“老年公寓”“老年餐桌”“入獄養老”“家庭養老床位”“養老護理員”“住房反向抵押金融服務”“商業養老保險”，養老話題成為社會各界共同關注的熱點內容。

圖4 法律動態關鍵詞分析

特殊老年群體、醫療、科技、法律、交通出行、教育、服務業等話題受到了社會的廣泛關注。“空巢老人”、“農村籍”老人、“貧困老年家庭”、“特困老年人”、“外地老人”、“重度失能”、“80 歲以上老人”等，這些特殊群體受到了社會的關注。隨著人口老齡化程度不斷加深，“老年健康服務”“醫養結合”“老年人醫療保障服務”“老年醫療護理”“老年醫學科”“老年醫院”“老年護理標準”“病房建設”等醫療需求不斷擴大。“健康碼”“移動支付”“網約車”成為“智能時代”擺在老年人面前的一道“數字鴻溝”，急需“網絡適老化”等方面的改造。“老齡法制建設”“新老年法”等為老年人提供“法律服務”，提高老年人“防范意識”，保障老年人的權益。“全國老年大學”“老年教育”“社區教育”等繼續教育，豐富老年群體的生活，使得老有所學、老有所樂。隨著“老年消費者”數量的增加，“老年消費市場”逐漸引起社會關注，“老年用品產業”不斷發展。

三、思考與建議

依據老齡化社會的劃分標準，65歲及以上老齡人口占比超過7%、低于14%，屬于輕度老齡化；占比超過14%、低于20%，屬于中度老齡化；占比超過20%、低于40%，屬于重度老齡化。第七次人口普查結果顯示，我國65歲及以上人口占比13.50%，仍處于輕度老齡化。但相比于其他國家而言，我國老齡化情況更為復雜，呈現出老年人口規模龐大、老齡化進程明顯加快、老齡化水平城鄉差異明顯、地區差異較大等特點。

我國老齡人口規模龐大。據國家衛健委老齡健康司2021年發布的《2020年度國家老齡事業發展公報》，全國各省份中，16個省份的65周歲及以上老年人口超過了500萬人，其中有6個省份的65周歲及以上老年人口超過了1000萬人。我國人口老齡化進程明顯加快。自2000年步入老齡化社會以來的20多年間，老年人口比例增長了8.4個百分點，其中，從2010年“六人普”到2020年第七次全國人口普查的10年間升高了5.4個百分點，后一個10年明顯超過前一個10年。老齡化水平城鄉差異明顯。鄉村的老齡化水平明顯高于城鎮。鄉村60周歲及以上、65周歲及以上老年人口占鄉村總人口的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮60周歲及以上、65周歲及以上老年人口占城鎮總人口的比重分別高出7.99個百分點、6.61個百分點。我國不同省份的老齡化程度差異較大。第七次人口普查中，遼寧（17.42%）、重慶（17.08%）、四川（16.93%）、上海（16.28%）、江蘇（16.2%）等12個省份中，65歲及以上老年人口比重已超過14%，達到了中度老齡化程度。西藏（5.67%）、新疆（7.76%）、廣東（8.58%）、青海（8.68%）、寧夏（9.62%）等省份的老齡化比重均不到10%。

我國老齡政策網絡雖基本建立，但仍存在一些問題。

（一）政策變化協調不同步

老齡化程度不斷加深，隨之而來的社會問題也不斷凸顯。面臨日益嚴峻的人口老齡化問題，不同地區、不同部門的政策變化的速度和程度并不一致。從不同主體所發布的政策可以看出，經濟發達的東部地區發布的老齡政策更多，而中部地區和西部地區則相對較少。同一經濟分區中不同省份的發布數量也存在較大差異。法制建設、勞動與社會保障、醫療衛生、保險、公共交通等相關部門的政策變化較為及時，而其他部門的政策變化并不同步。政策發布地區、政策發布部門的不同步，在一定程度上反映出我國老齡政策網絡體系的系統性、協調性仍有待增強。

（二）政策網絡多元主體

目前，我國老齡政策網絡基本建立，但政策網絡主體仍以政府及各職能部門為主的政策社群、以地方政府及相關部門為主的府際網絡為主，政策網絡主體還需要多元化發展。積極開展應對人口老齡化行動，推動老齡事業全面協調可持續發展，仍需要政府部門、社會各界的共同努力。

專業網絡的主體包含不同領域中深耕老齡化相關研究的專家學者、社會組織、科研機構及高等院校。這些專業網絡主體具有豐富的專業知識、深厚的研究功底、高效的團隊合作，可從各自擅長的領域對老齡政策的制定和實施提供決策和建議。生產者網絡主要以資源提供者為主，成員包括老齡產品的制造商、老齡服務的提供者等。生產者網絡直接為老年人提供產品和服務，直接關系到老年消費市場的多樣性和品質化。另外，社會公眾、新聞媒體工作者及其他各種關心老齡化問題的社會團體也可以廣泛參與到老齡政策的制定和實施推廣的過程中來，推進政策制定的科學化，監督政策執行效果。

（三）政策網絡合作機制

為應對人口老齡化問題，以全國老齡工作委員會、民政部、國家衛生健康委員會、住房和城鄉建設部、教育部、司法部等為主的政策社群，地方政府及相關部門組成的政府網絡，專家學者、社會組織、科研機構及高等院校組成的專業網絡，老齡產品的制造商、老齡服務的提供者等組成的生產者網絡以及其他社會主體共同參與，構成復雜的政策網絡，通過規則聯絡各類主體，以網絡形式進行主體互動，共同應對人口老齡化問題。

1.政府導航。政府在政策制定和實施過程中，承擔的主要職責是“導航”，松開具體事務，更專注于戰略目標規劃與構建相應的政策網絡。通過構建、調節和激活網絡，可以最大限度地鼓勵資源的相互交換。政府應高度重視，加快建立健全相關政策體系和制度框架，明確權責分工，推動制度落實與監督，推進優質資源共享，鼓勵多元主體積極參與。

2.網絡主體聯合互動。政策社群、政府網絡、專業網絡、生產者網絡及其他政策網絡主體圍繞共同的政策目標，積極應對人口老齡化。政策網絡的多元主體之間并不是傳統意義上的權力支配關系，而是協調互動關系。網絡參與主體按照一種能力互補性的原則進行合作，發揮各自所長。政策社群發揮財政和資源動員優勢，政府網絡執行和推廣，專業網絡及志愿組織、媒體、公眾等主體建言獻策，生產者網絡提供服務，以此形成政策網絡多元主體共同參與機制，為老齡群體提供互補型資源與服務的格局。