我國地方政府債務的區域差異比較及影響因素分析

朱文蔚，陳蕾蘭

（1.湖南科技學院經濟與管理學院，湖南永州425199；2.桂林理工大學商學院，廣西桂林541004）

一、引言

截至2020年末，我國政府性債務共計46.55萬億元，其中地方政府債務余額25.66萬億元，中央政府債務20.89 萬億元，政府債務余額占GDP 的比重為45.8%①數據來源于《財政部：截至2020年末全國政府債務余額與GDP比重為45.8%，低于國際普遍認同的60%警戒線，風險總體可控》，http://finance.eastmoney.com/a/202104071875093254.html.，遠低于60%的國際警戒線。但是，從2014年全國政府性債務審計及2015—2019年公布的政府性債務數據來看，各省市地方政府負債規模和債務指標存在很大差異。比如，2013年，貴州省的負債率曾高達79%，重慶、云南和青海的負債率也在50%以上，接近國際警戒線。2019年，青海的負債率上升到了70.88%，重慶和云南的負債率已分別降至23.74%、34.91%，貴州的負債率雖有所下降，為57.68%，但仍在國際警戒線附近②上述債務數據僅僅是官方披露的顯性債務，不含隱性債務，若包含隱性債務，上述列舉的省市負債率會更高。另外，文中所有各省市和全國的政府債務性數據由財政部對外發布的2015—2019年《地方政府一般債務余額情況表》《地方政府專項債務余額情況表》《地方政府專項債務余額決算表》整理得到，GDP、人口數、財政預算收入和預算支出等指標來源于歷年的《中國統計年鑒》，相關指標如負債率就是根據當年相關省市的政府性債務除以該省市當年GDP得到。。這些數據表明，雖然我國總體債務水平不高，債務風險總體可控，但是我們仍不能忽視個別省市的地方政府債務風險。

長期以來，我國地方政府債務風險受到社會各界的關注，中央政府也非常重視對地方政府債務風險的防范，出臺了一系列制度文件以約束地方政府的舉債，或通過各種會議傳達中央政府控制債務風險的決心。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》明確要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。2016年11月，國務院辦公廳發布了《地方政府性債務風險應急處置預案》。2017年4月，財政部又發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》。2017年7月，地方政府債務被中財辦明確列為中國經濟發展中需要警惕的五頭“灰犀牛”之一。黨的十九大報告將防范化解重大風險列為三大攻堅任務之首。2018年12月，中央經濟工作會議又強調“要穩妥處理地方政府債務風險”。2019年12月召開的全國財政工作會議上，財政部提出要規范地方政府舉債融資行為，防范化解地方政府隱性債務風險。2020年10月，財政部再次強調要“完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制”。這一系列政策信號凸顯了中央高層對地方政府債務風險的高度警惕。

與此同時，區域發展不平衡已成為長期制約我國國民經濟持續健康發展的重要因素，黨的十九大報告明確將“發展不平衡”列為當前我國社會的主要矛盾。隨著國際經濟環境的日趨復雜與嚴峻，尤其是新冠肺炎疫情在全世界的蔓延，全球經濟形勢復雜多變，我國國內經濟發展也面臨多重挑戰和困難。由于不同地區處于不同的經濟發展階段，地方政府債務形成的歷史背景、舉債原因、累計的債務存量壓力以及償債能力等方面也可能存在差異，從而導致不同地區在“穩增長”與“防風險”目標上有著不同的政策選擇偏好。在這一背景下，為了推動區域經濟平衡發展，守住“穩增長”與“防風險”的政策底線，我們必須從區域差異的視角來比較與分析地方政府性債務的空間分布及演化特征，客觀理性地審視不同地區的政府債務風險，從而從宏觀層面把控地方政府債券的發行、債務資金的調配和使用，因地制宜地制定地方政府債務風險防范與化解的應對政策。

二、區域劃分及區域經濟發展比較

我國的“十一五”規劃提出了“西部大開發、振興東北、中部崛起、東部率先發展的區域發展總體戰略”，繼而從國家層面將我國劃分為東部地區、東北地區、中部地區和西部地區四大經濟區域①東北地區：遼寧、吉林、黑龍江；東部地區：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。。這一劃分方法影響深遠，國家區域政策的出臺以及很多重大戰略的謀劃，幾乎都以此為依據。換言之，處于不同區域的省（區、市），其社會經濟的發展可能會得益于或受制于不同的區域發展政策或國家戰略，對于地方政府的舉債需求或監管可能也會如此。因此，本文也以此劃分為依據，來比較與分析我國地方政府債務的區域差異。

區域經濟發展的差異，其外在特征主要表現為經濟發達程度和人民生活水平之間的差異，而反映這一差異的主要經濟指標通常采用的是人均GDP 或人均收入。考慮到統計口徑的一致性，我們基于《中國統計年鑒2020》，采集了全國31個省（區、市）2019年GDP數據、當年的人口數和按區域全國居民人均可支配收入等數據，并計算四大經濟區域2019年省域GDP均值和省域人均GDP均值，得到表1。

從表1數據可以看出，四大區域經濟發展差距仍然比較明顯。東部地區是四大區域經濟最發達的地區，東北地區是經濟最落后的地區。從2019年省域GDP 均值來看，東部10 省市2019年GDP 均值達到51116.12 億元，東北地區3 省GDP 均值為16749.65 億元，不及東部地區的三分之一；從2019年省域人均GDP均值來看，東部地區為101485.44元，東北地區人均GDP均值仍是最小，只有45701.83元，不及東部地區的一半；但是從2019年居民人均可支配收入來看，東北地區位居第二，為27370.6元，而東部地區達到39438.9元，仍遙遙領先其他三大地區。另外，我們比較中部地區、西部地區和東北地區，可以看到，中部地區省域GDP（36456.30 億元）和人均GDP（58014.74 元）都高出西部地區和東北地區許多，但是居民人均可支配收入相差不大。西部地區省域GDP 均值（17098.77 億元）和人均GDP（53363.33元）略高于東北地區，但是東北地區的居民人均可支配收入比西部地區高，這說明東北地區經濟發展下滑比較明顯。

表1 四大區域經濟發展比較

三、我國地方政府債務的區域差異比較

對于政府債務風險，一般是通過構建債務指標來測度，其中反映債務風險最重要、最核心的一個指標就是負債率。Rogoff 和Reinhart(2010；2011；2012)[1][2][3]在這方面作出了開拓性貢獻，他們以負債率是否超過債務閾值來判斷是否存在政府債務風險。在他們的一系列論文中，一致認為政府債務閾值為90%，不過他們的這一結論也曾受到Andrea Pescatori（2014）[4]、Egert(2015)[5]等人的挑戰。國內相關研究主要通過構建可以量化的指標體系來評估地方政府債務風險。雖然構建的視角（或維度）不一樣，指標賦權的方法各不相同（賈曉俊、顧瑩博，2017；夏詩園，2019；高華、張璇，2020；等等）[6][7][8]，但所有的政府債務風險評估幾乎都離不開兩個重要內容：一是債務規模，二是償債能力。對于債務規模大的地區或省市，若其償債能力強，一般也不會爆發債務危機。而那種債務規模小的地區或省市，若償債能力很糟糕的話，也可能產生債務違約等風險。當然，風險最大的應該是債務規模大且償還能力又差的地區或省市，其引爆債務危機的可能性最大。此外，財政壓力往往是地方政府產生債務需求的直接誘因，是導致政府債務風險的重要因素。基于此，本文著重從債務規模、償債能力和財政壓力三方面來比較和分析我國地方政府債務的區域差異及特征。

（一）債務規模區域比較

由于我國各地區人口規模和經濟體量的區域差異較大，對于地方政府債務絕對規模的比較沒有多大的實際意義，但通過相對規模的比較，則可以間接地反映地方政府的負債壓力，而反映地方政府債務相對規模比較好的指標是人均債務（又稱之為債務的承載力）和負債率（債務余額占GDP 的比重）。為此，本文從這兩個指標進行比較分析。

1.人均債務比較。依次采集了2016—2019年31個省（區、市）的一般債務和專項債務，并對其進行加總，從而得到每個省（區、市）當年的政府債務總額，然后除以該省（區、市）當年的人口總數，得到每個省（區、市）當年的人均債務余額，最后再計算我國四大經濟區域當年人均債務余額均值，結果如下圖1所示。

從圖1 可見，在2016—2019年間，同年度東部地區人均債務余額均值最大，西部地區略低于東部地區，東北地區又比西部地區略低，而中部地區則明顯比其他三個地區的人均債務均值低很多。以2019年為例，人均債務最高的東部地區為19408.84 元，而人均債務最低的中部地區只有11638.44 元，兩者相差7770.41 元。但從同一地區的不同年度來看，無論哪個地區，人均債務均值的年度變化特征都呈現逐年增加趨勢，說明債務規模擴張具有普遍性特征。

圖1 人均債務區域比較

然后，我們對處于同一地區的省（區、市）進行區域內比較，并篩選出2016—2019年期間各地區人均債務最高和最低的省（區、市），得到表2。

基于表2 數據，我們可以得出以下結論：四大區域人均債務差異最大的是西部地區，全國人均債務余額最高和最低的省份也在西部，其中青海的人均債務是全國最高的，而西藏的人均債務則是全國最低的，人均債務差異最小的是中部地區。

表2 人均債務區域內比較（單位：元）

2.負債率比較。我們將每個省（區、市）當年的政府債務余額除以該省（區、市）當年的GDP，得到每個省（區、市）當年的負債率，然后再計算各區域內省（區、市）的當年負債率均值，結果如圖2所示。

從圖2 可以看出，2016—2018年期間，同年度東部地區負債率均值在四大經濟區域中是最低的，不到19%，2019年中部地區則稍低于東部地區。西部地區在2016—2019年明顯是最高的，均超過了32%，差不多是東部地區的兩倍。東北地區的負債率逐漸接近西部地區，在2019年與西部地區相差不足一個百分點。東部地區和中部地區的負債率均值是比較接近的，負債率均值每年相差不到一個百分點。從不同年度來看，無論哪個地區，負債率均值的年度變化特征都呈現逐年微幅增加趨勢，這一特征和人均債務余額均值的變化是一致的。

根據前面的分析，若以人均GDP來衡量地區經濟的發達程度，經濟最發達的是東部地區，其次是中部地區和西部地區，東北地區則是最不發達的。而圖2反映出來的負債率的區域特征與區域經濟的發達程度呈現比較明顯的負相關，換言之，經濟越發達的地區，負債率越低，從圖2所得出的結論與前者一致。然后，我們對相同地區的省（區、市）進行區域內比較。篩選出以2016—2019年各地區負債率最高和最低的省（區、市），結果如表3。

從表3 中數據可以看出，在不同年度，東北地區負債率最高和最低的省發生改變，吉林由負債率最低變為負債率最高，西部地區負債率最高的省由貴州變為青海。具體以2019年為例，東北地區負債率最高的是吉林，其負債率為37.05%，負債率最低的是黑龍江，其負債率為34.88%，兩者相差2.17%；東部地區負債率最高的是海南，其負債率為42.02%，最低的是廣東，其負債率為11.10%，兩者相差30.92%；中部地區負債率最高的是湖南，其負債率為25.60%，最低的是河南，其負債率為14.58%，兩者相差11.02%；西部地區負債率最高的是青海，其負債率為70.88%，最低的是西藏，其負債率為14.81%，兩者相差56.07%。

表3 負債率區域內比較

基于以上數據，可以得出以下結論：四大區域負債率差異最大的是西部地區，其中青海的負債率是全國最高的，差異最小的是東北地區。對負債率進行區域內比較，其結果和人均債務區域內比較的結果略有不同（人均債務差異最小的是中部地區）。此外，對于反映政府債務相對規模的兩個指標，通過區域間比較，我們發現其結果略有不同，人均債務最高的是東部地區，而負債率最高的是西部地區。不過，仔細推敲，實際上這一結果并不矛盾，因為西部地區人均債務接近東部地區，東部地區人均GDP 最大，西部地區人均GDP 最小，而負債率是債務余額與GDP 的比，分子接近，分母太小，故西部地區的負債率就遠高于東部地區了，而東部地區盡管人均債務最大，但負債率卻成了最低。另外，基于2016—2019年的債務數據（圖1和圖2）顯示，四大區域無論是人均債務還是負債率，都有逐年上升的特點，這也就意味著我國地方政府債務規模呈現普遍上升趨勢。

圖2 負債率區域比較

（二）償債能力區域比較

地方政府債務的償還，依賴于地方的財政收入，而財政收入最終又離不開地方經濟的增長。因此，理論上來說，只有地方經濟增長的速度或財政收入增長的速度快于地方政府債務規模增長的速度，其政府債務償還才有保障。由于新預算法從2015年才實施，考慮到地方政府債務數據的發布時間、統計口徑和數據的可比性等因素，我們依然以2016至2019年的數據來剖析償債能力方面的區域差異。

下面我們分別以債務余額、GDP 和財政預算等指標的2019年數據減2016年數據，最后除以2016年數據得到各省（區、市）2016—2019年相應指標的增幅，并計算各區域省（區、市）均值，得到表4。

表4 2016-2019年各省（區、市）債務余額、GDP和財政預算收入增幅

2016—2019年，從債務余額的增幅來看，增長最快的是西部地區，其增幅均值達到66.24%，東北地區增幅最低，其增幅均值為35.47%；從GDP 的增幅來看，增長最快的是中部地區，其增幅均值為36.12%，西部地區（30.08%）高于東部地區（23.80%），GDP 出現負增長的是東北地區，其增幅均值為-6.73%；從財政預算收入增幅來看，增長最快的也是中部地區，其增幅均值為22.39%，東北地區增幅最低，其增幅均值為6.29%。整體來看，四大經濟區域債務余額增長幅度均快于GDP 增長幅度和財政預算收入增長幅度，說明整體上我國地方政府債務償還能力有下滑風險。

然后，我們進行區域內省際比較。從債務余額增幅來看，西部地區省際差異是最大的，西藏債務余額增幅在西部地區是最高的，在全國也是最高的，達到334.48%，而貴州增幅只有11.06%，不過全國債務余額增幅最低是東北地區的遼寧。從GDP增幅來看，東部地區省際差異是最明顯的，增幅最大是福建，為47.15%，最小是天津，為-21.14%，是全國GDP降幅最大的省級地區。

理論上，我們可以用債務余額增幅和GDP增幅的比值來衡量地方政府債務的償還能力（地方政府債務的償還最終依賴于地方經濟的增長），那么意味著該比值越低，其償還能力就越有保障。為此，我們計算了各省（區、市）和四大區域債務余額增幅與GDP 增幅的比值，并按照該比值從小到大進行排序（由于吉林、天津、黑龍江、內蒙古該值為負數，放置于省份中最后位置）得到表5。

從表5 中數據可以看出，中部地區債務余額增幅與GDP 增幅的比值最小，為1.33，說明其償債能力是最強的，東北地區該比值為-5.27，這是由于其GDP 增長幅度為負值，說明其償債能力最差。而從省域層面來看，由于吉林、天津、黑龍江、內蒙古GDP 增長幅度為負值，導致該比值也為負值，說明這幾個省（區、市）的償還能力是比較弱的，償債能力表現較好的是貴州和遼寧，其比值都很低。

表5 各省（區、市）和四大區域債務余額增幅與GDP增幅的比值

（三）財政壓力區域比較

地方政府之所以舉債，其直接原因是地方財政收入滿足不了地方的財政支出。反映地方政府財政壓力的一個最核心的指標是財政赤字率，該指標值越大，財政壓力越大。我們依次采集了2016—2019年31 個省（區、市）的財政預算收入和財政預算支出，分別計算其當年財政赤字率（財政預算支出-預算收入）/GDP，然后計算區域內省（區、市）均值，結果如圖3所示。

從圖3 中數據可以看出，全國各區域預算的財政支出都要比財政收入高，財政赤字現象非常突出。財政壓力地區分布特征由小到大依次是東部地區、中部地區、東北地區和西部地區。東部地區財政壓力最小，財政赤字率的均值在6%左右，西部地區財政壓力最大，2016—2019年該值都在30%以上。除東北地區2019年財政赤字率增幅較為明顯之外，各地區財政壓力年度變化特征不明顯，年度差異不到一個百分點。也就是說，財政壓力與經濟發達程度呈現比較明顯的負相關。經濟越發達的地區，財政壓力越小，償債壓力也就越小。然后，我們進行區域內比較。篩選出以2019年各地區財政赤字率最高和最低的省（區、市），得到表6。

圖3 財政赤字率均值區域比較

從表6中數據可以看出，以2019年為例，東北地區財政赤字率最高的是黑龍江，其財政赤字率為27.53%，最低的是遼寧，其財政赤字率為12.42%，兩者相差15.11%；東部地區財政赤字率最高的是海南，其財政赤字率為19.67%，最低的是上海，其財政赤字率為2.66%，兩者相差17.01%；中部地區財政赤字率最高的是江西，其財政赤字率為15.75%，最低的是湖北，其財政赤字率為10.00%，兩者相差5.75%；西部地區財政赤字率最高的是西藏，其財政赤字率為115.78%，最低的是重慶，其財政赤字率為11.49%，兩者相差104.29%。因此，四大區域財政赤字率差異最大的是西部地區，其次是東部地區，差異最小的是中部地區。西藏的財政赤字率是全國最高的，而上海的財政赤字率則是全國最低的。

表6 2016-2019年各區域財政赤字率最高和最低的省（區、市）

綜上所述，我們可以得到以下基本結論：從債務規模來看，東部地區的政府債務絕對規模最大，但由于其經濟體量大，其政府債務的相對規模反而是最小的，而西部地區則剛好相反。從償債能力來看，中部地區表現最好，主要得益于其較快的經濟增速和較低的負債，東北地區表現最差，主要緣于近幾年經濟增長乏力。從財政壓力來看，東部地區財政壓力最小，西部地區財政壓力最大。

四、影響地方政府債務區域差異的因素分析——基于宏觀經濟視角

通過債務規模、償債能力、財政壓力三方面的區域比較，我們發現，我國地方政府債務無論是區域內還是區域間都存在較大差異。那么，這是什么原因造成的呢？

關于地方政府舉債融資的原因，可謂錯綜復雜，眾說紛紜。不過梳理相關文獻發現，大部分研究主要從制度性因素或體制性因素來分析。概括起來主要有三種觀點：一是政績觀的驅動。長期以來，我國地方官員的晉升與GDP 政績密切相關（繆小林、伏潤民，2015）[9]。地方政府官員為了獲得稀缺的晉升機會，通過大量舉債以加大基礎設施投資，拉動當地經濟增長，彰顯亮麗政績，導致地方政府債務規模快速膨脹（賈俊雪等，2017；刁偉濤，2020）[10][11]63-65。二是權責不對等的財政制度缺陷。權責不對等主要源于我國的稅收制度，尤其是自1994年分稅制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重遠低于其財政支出占全國財政支出的比重，這種財權與事權的不對等，是地方政府瘋狂舉債的背后推手（繆小林、伏潤民，2015；劉尚希等，2018；朱文蔚，2020）[9][12]13]。三是預算的軟約束。Wildasin(2004)、Fromaget（2008）先后分析了當一個國家或地區的財政紀律約束有限，或金融制度發展滯后就會產生預算外活動，就有過度支出和舉債的激勵。[14][15]姜子葉、胡育蓉（2016）、周航、高波（2017）、冀云陽、付文林（2018）等則主要分析了我國預算軟約束的形成機理以及怎么誘發我國地方政府的債務融資行為。[16][17][18]

上述研究能從制度或體制層面對我國整體的地方政府債務形成及規模膨脹在一定程度上進行解釋。但是，對于我國地方政府債務的區域差異，尤其是近幾年的地方政府債務的時空演變，我們不能總停留在從制度或體制等方面來剖析地方政府的舉債動機①實際上，過去影響地方政府債務形成的因素正隨著經濟社會的發展發生變化，如政績考核內容，正逐漸弱化經濟因素。而形成的空間差異。實際上，無論是制度或是體制原因，還是影響地方政府債務形成的其他因素，都最終會影響當地經濟的發展。換言之，我們也可以基于這些因素作用的最終結果（即區域經濟發展的實際情況），從經濟學視角，通過一些經濟指標的比較來探究影響地方政府債務空間差異的經濟因素，分析其與地方政府舉債融資之間的內在邏輯和呈現的一些特征，從而從宏觀經濟視角來解釋我國地方政府債務區域差異的形成原因。

1.區域經濟體量是影響區域債務絕對規模的重要因素。理論上來說，經濟體量越大，能承載的債務規模也越大。現實情況也確實如此。無論是從經濟區域，還是從省域層面來看，經濟區域或省域的經濟體量與其債務規模呈現較高的一致性。我們通過計算2019年四大經濟區域省域GDP均值和地方政府債務余額省域均值得到表7。

從表7中數據可以明顯看出，2019年各地區省域GDP均值從小到大的排序分別是東北地區、西部地區、中部地區和東部地區，2019年債務余額的省域均值的排序分別是西部地區、東北地區、中部地區、東部地區，2019年債務余額省域均值和GDP 省域均值的比（也可以理解為政府債務的相對規模）則呈現與省域GDP均值排序相反的變化。其中，東部地區債務余額的省域均值是東北地區的1.5倍左右，但其省域GDP 均值是東北地區的三倍左右。因此，盡管東部地區債務的絕對規模較大，但由于其經濟體量也很大，其相對規模反而小，東北地區則恰好相反。

表7 2019年各地區債務規模比較

2.落后地區的經濟追趕是其債務規模快速增長的根本原因。經濟越落后的地區，快速發展當地經濟、縮短與經濟發達地區差距的愿望越強烈。由于發展資金的限制，舉債融資發展往往成為這些地區的一種快捷有效的方式。從債務余額的增速來看（詳見表4），2016—2019年西部地區是四大區域增長最快的，其增長幅度為66.24%。并且由于西部地區部分省（區、市）前期負債過高①如2013年負債率超過50%的省市都集中在西部地區，分別為貴州、重慶、云南和青海。，加之國家層面債務政策的限制，這些省（區、市）的債務增長速度在一定程度上得到了控制，否則西部地區債務余額的增速估計會更快。慶幸的是，個別省域舉債發展經濟的效果還比較明顯。以西部地區的貴州省為例，在我國審計署2013年公布的地方政府債務審計報告中，貴州省負債率高達79.0%，位居31個省（區、市）之首，直到2019年其負債率仍有57.68%，仍排在全國第二位（位居第一位的是青海，該省2013年負債率為50.3%，2019年為70.88%），但我們看到貴州省GDP年增長率自2014年以來一直位列31 個省（區、市）的前三名，其中2016年和2017年位居我國省域排名榜首，2018年和2019年位居第二。雖然我們不能把這種快速的經濟增長完全歸功于地方政府的舉債，但是也不可否認，個別省市的經濟快速增長是由大規模政府舉債推動的。

3.財政赤字率過高是導致西部地區地方政府債務快速增長的直接原因。從我國經濟發展呈現的區域特征來看，經濟越發達的地區，其財政收入水平越高，區域內各項基礎設施、公共服務等日趨完善，財政支出相對穩定，因此地方政府債務融資的需求較小。而經濟發展水平越低的地區，財政收入水平越低，同時對于發展經濟、追趕發達地區、加強基礎設施建設、完善公共服務等方面的需求卻很強烈，財政支出龐大，從而導致財政壓力越來越大。在本地財力緊張且獲得中央政府轉移支付有限的背景下，地方政府都傾向于通過大規模舉債來緩解地區財政壓力。[19][20]從之前對財政壓力的地區比較分析我們也可以看出，西部地區財政赤字率2016—2019年都在30%以上，差不多是東部地區的五倍、中部地區的三倍。西部地區這種過高的財政赤字率在一定程度上也能解釋為什么該地區的地方政府債務余額增長是四大區域最快的。

五、主要問題與建議

通過本文以上研究，我們還發現以下問題：

1.西部地區舉債促增長的效應不明顯。根據前面表1中的數據分析，2019年西部地區人均GDP均值位于四大區域倒數第二位，大約只有東部地區的一半。一般來說，經濟落后的地區為了追趕經濟發達地區，往往都會選擇舉債發展。事實也確實如此。2016—2019年，西部地區債務余額的增幅均值是四大區域增幅最大的，達到66.24%。但是，從經濟增長的效果來看，西部地區經濟增速表現卻并不搶眼。2016—2019年，西部地區經濟增幅均值比中部地區低了六個多百分點，而中部地區債務余額的增幅低于西部地區近十八個百分點，但GDP 增幅反而比西部地區高了近六個百分點，四大地區的債務余額增長速度都遠遠快于其GDP增長的速度（詳見表4）。這足以說明，政府債務的增長與經濟的增長之間不存在明顯的正相關性，舉債促增長效應并不明顯。

2.經濟落后省（區、市）的債務風險日益顯現。我們將全國按照人均GDP 從小到大的順序對我國31個省（區、市）進行排序，并將人均GDP前十位的省（區、市）、后十位的省（區、市）以及處于中間的11個省（區、市）劃分為三個區間，然后依次計算每個區間GDP、人均債務、負債率、財政赤字率、2016—2019年人均債務增長幅度，2016—2019年債務余額的增長幅度等指標均值，得到表8。

表8 債務壓力區間比較

按照人均GDP從小到大的區間順序，來觀察表8中三個區間的各個指標數據，我們可以發現以下基本規律：人均GDP 越小的區間（經濟越落后），人均債務均值越小，其負債率均值越高，其人均債務增長的幅度、債務余額的增長幅度和財政赤字率等指標的均值也越大，而這些指標值越大，意味著其債務風險也越大。

3.東北地區的債務償還能力堪憂。2016—2019年，東北地區債務余額增長幅度雖然最小，其均值為35.47%（主要得益于遼寧債務增長速度控制得好，債務余額增長幅度只有4.20%，大大拉低了東北地區債務余額增長幅度均值），但負債率接近西部地區。尤其是東北地區近些年經濟增速下滑明顯，2016—2019年，其GDP增長率均值為負值，是四個區域中唯一出現負增長的區域，導致反映政府債務償還能力的重要指標（即債務余額增幅/GDP 增幅的比值）為-5.27。雖然東北振興戰略已實施十多年了，但仍然起色不大，其債務償還能力令人擔憂。

基于上述問題，本文提出如下建議：

一是要徹底轉變舉債促經濟增長的發展理念，加強對地方政府債務資金使用績效的考核。理論上通過舉債并轉化為投資，能增加社會需求，從而拉動經濟增長。但事實上，正如我們前面的分析，舉債促增長的效應并不明顯，這說明很多地方政府債務資金使用績效較低，沒有產生明顯的經濟效益。從我國發行地方政府債券披露的信息來看，地方政府債務資金主要用于基礎設施建設和民生工程等方面，這些建設所需資金多，回收周期長，若全依靠政府債務融資，債務償還難以保障。應以政府債務資金為引導，充分發揮債務資金的杠桿作用，積極吸收社會資本的參與，拓寬投融資渠道。地方政府在舉債融資前，應科學論證債務資金使用可能帶來的經濟效應和社會效益，強化債務資金使用的績效評估及結果運用，通過提高債務績效來稀釋累積的政府債務風險。

二是要以區域經濟協調發展戰略為導向，對地方政府債務風險管控實行差異化政策。東部地區經濟發展水平高，債務承載和消化能力強，保持較高的債務規模并不會有太大的債務風險。中部地區崛起勢頭明顯，經濟發展大有可為，當前人均債務水平在四大區域中是最低的，可以適當提高其債務融資限額。西部地區經濟發展仍比較落后，對債務融資需求較大，債務規模增速也快，但經濟增長效應不明顯，應加強對其債務資金使用的績效管理。東北地區人均GDP 低于中部地區，經濟振興乏力，還債能力堪憂，要嚴控債務規模。同時，在中央財力允許的條件下，可以通過加大對西部地區和東北地區的財政轉移支付力度，以降低這些地區的政府舉債訴求，化解其償債壓力。