國土空間用途管制的憲法規范分析

唐如冰

摘 要：我國國土空間用途管制作為一種重要的國土空間治理手段，是在生態文明建設的時代背景下，以“山水林田湖草是一個生命共同體”理念為指導，由土地用途管制逐步演變而來的。我國憲法有關國土空間治理的規范，經歷了從1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法再到1982年憲法及其嗣后五次修正的歷史嬗變，已經日臻完善，為國土空間用途管制提供了基本的憲法依據，但在新形勢下，需要通過憲法解釋或修正以及憲法的立法轉化，在憲法規范的指引下，實現國土空間用途管制的法治化。

關鍵詞：憲法;生態文明;國土空間;用途管制

[中圖分類號] D911 [文章編號] 1673-0186（2022）002-0116-012

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.009

以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度是構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系的重要保障。從現階段來看，國土空間用途管制的制度依據主要表現為政策性文件和各單行法中的相關規定，存在著缺乏權威、統一的法律規定以及碎片化現象比較明顯、相關規范之間不協調、不銜接甚至沖突等問題。憲法作為根本大法，具有最高法律效力，若能在憲法上尋找到相關的規范依據，就可以為國土空間用途管制的法治化提供堅實的憲法支撐。為此，本文擬通過對我國憲法中有關國土空間治理的相關規范的歷史演進進行梳理，分析國土空間用途管制的憲法依據及其規范意義，以期厘清國土空間用途管制的憲法淵源，并以憲法規范為指引，提升國土空間用途管制的法治化水平。

一、國土空間用途管制的概念界說

嚴格意義上講，“國土空間用途管制”這一概念在我國學術和官方話語體系中正式出現和被廣泛使用的時間并不長，迄今在憲法和相關單行法律中也并未使用這一概念。20世紀80年代初，我國開始從經濟學或經濟地理學的角度對國土問題展開研究，當時“國土”一詞多出現在國土資源開發、利用、保護、改造的相關國家政策中。2010年國務院印發的《全國主體功能區規劃》中明確提出“國土空間”這一概念，并將其界定為國家主權與主權權利管轄下的地域空間，涵蓋陸地空間和海洋空間，是國民賴以生存和發展的場所和環境[1]，也是各類自然資源和建設活動的載體。2012年黨的十八大報告中明確指出“國土是生態文明建設的空間載體”，要“建立國土空間開發保護制度，并將國土空間劃分為生產、生活、生態空間（以下簡稱“三生”空間），不同空間類型發揮不同的功能作用，注重經濟、社會、生態效益的協調統一”①。而“管制”一詞在法學上被普遍認為是政府機關及具有獨立法律地位的社會組織，為了實現社會公益，按照法律的明確規定，采取限制、激勵等方式約束和指引市場主體相應活動的行為，立法表現為限制市場主體權利、加重其義務或不對稱配置其權利義務[2]19。從世界范圍來看，19世紀末開始，管制作為一種強制性管理手段開始應用于土地利用規劃、城市規劃和管理等空間治理領域，目的在于對開發建設加強監管、維護公共利益、保護自然資源、改善生態環境[3]23。

在我國，隨著城鎮化和工業化的快速推進，對空間資源的競爭在20世紀90年代中后期愈演愈烈。為應對市場失靈，矯正市場配置中產生的負外部性，國家開始重視空間資源的用途管制。自1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，國家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是對耕地的保護，而地方經濟發展的需求與耕地占補平衡目標之間的矛盾，使得地方政府開始擠占綠色生態空間，從而導致區域生態環境的破壞。因此，2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出要解決優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。同時將國土空間用途管制擴大到所有自然生態空間。但此時仍是以各生態要素分部門管理的形式開展用途管制。隨后，為貫徹山水林田湖草生命共同體理念，原國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，并在6個省市開展試點[4]，正式將所有生態要素視為不可分割的整體統一進行用途管制。為更好地協調城鎮空間、農業空間、生態空間三者的關系，防止過度倚重生態空間用途管制，2017年黨的十九大報告提出，要“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，……統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”②。“國土空間用途管制”這一概念正式出現在黨的全國代表大會的報告中，意味著國土空間用途管制在整個國土空間治理體系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重視。隨后，在2018年國務院機構改革中，新組建了自然資源部，統一行使所有國土空間用途管制職責，通過規劃編制、實施、監督等管理事權的整合，實質性地構建起了具有中國特色的統一國土空間用途管制的職能體系[5]。2019年，中共中央、國務院出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），提出要“健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制……對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間。”①同年，黨的十九屆四中全會出臺了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出要“加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區制度”②。至此，全域統籌的國土空間用途管制局面基本形成。

然而，迄今為止，國土空間用途管制雖在一系列政策性文件中被頻繁提及，但這些文件卻均未就這一概念進行釋明，更談不上對這一概念的法律界定。目前，學界對國土空間用途管制的研究存在于不同學科，也未能就“國土空間用途管制”的概念作出統一的界定，可謂眾說紛紜、見仁見智，例如：林堅等認為，“國土空間用途管制本質是政府為保證國土空間資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和生態環境的協調發展，編制空間規劃，逐級規定各類農業生產空間、自然生態空間和城鎮、村莊等的管制邊界，直至具體土地、海域的國土空間用途和使用條件，作為各類自然資源開發和建設活動的行政許可、監督管理依據，要求并監督各類所有者、使用者嚴格按照空間規劃所確定的用途和使用條件來利用國土空間的活動”[6]。嚴金明等認為，“國土空間用途管制的本質是政府使用資源管理權和空間治理權對自然資源利用進行管理的行為，是以行政許可為主的管理方式。國土空間用途管制立足于自然資源的空間載體監管，是空間治理體系的邏輯起點和自然資源生產監管的重要基礎，是國土空間規劃的落實手段與保障機制”[7]。楊壯壯等認為，“國土空間用途管制以國土空間規劃為前提，是對各類空間資源要素準入、轉用、實施等環節的監督、管理，對所有國土空間范圍內的開發利用與功能提升活動所進行的管制行為”[8]。田雙清等認為，“國土空間用途管制是對空間利用行為主體可能產生的一切空間利用行為進行的管制活動，是一個復雜的多維系統。國土空間用途管制是在確定空間用途及開發利用條件的基礎上，通過國土空間開發利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域等所有國土空間用途或功能進行監管。換言之，國土空間用途管制是對國土空間資源的‘定性、定量與定位’，即對用途、規模、強度以及地域國土資源可用性等行為的約束和管制”[9]。

我們認為，縱然以上這些定義各不相同，但都肯定了國土空間用途管制本質上是一種國家公權力的行使，其以空間規劃為前提，對國土空間進行分區分類，以此明確每一具體空間的資源狀況和使用條件，并對在此基礎上所產生的所有開發利用、用途變更行為進行監督管理。如若進一步分析“國土空間用途管制”的內涵，可以發現：國土空間用途管制的目的是統籌推進“五位一體”總體布局，實現“三生”空間的均衡發展，達到經濟、社會、生態效益協調統一，它是生態文明建設的現實需要和重要支撐;管制的主體（即管制者）是行使國家管理職能的中央人民政府和地方各級人民政府;管制的對象是“國土空間”，既包括國家的領土、領海等主權空間，也包括附載于國土空間上的各種自然資源要素;管制的內容包括確定用途和規模、用途轉變、強度變更等，是一種全方位、全過程的管制;管制的手段主要是國土空間開發利用許可、用途變更審批和開發利用監管等;管制的法律性質屬于政府的行政管理行為。

二、國土空間用途管制憲法規范的歷史嬗變

中華人民共和國成立至今，先后有過1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。1982年憲法又歷經了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正。回顧我國憲法的變遷歷程，在多數情況下都包含了國土空間治理相關憲法規范的變化，而這些變化的背后都有著深刻的時代背景和深層次的經濟社會原因。

（一）1954年憲法至1978年憲法：以土地和其他自然資源權屬確認為中心

1954年憲法作為中華人民共和國第一部社會主義性質的憲法，擔負著從法律上確認生產資料社會主義公有制的重要使命。第六條規定“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確定了關系全民利益的重要自然資源的所有權。彼時土地改革使農民分得了土地，實現了耕者有其田，為確認和保護農民利益，第八條規定“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”。第十三條規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”，這既可以理解為城鄉土地和其他生產資料權屬變更的規定，也可以理解為是關于城鄉土地和其他生產資料用途轉用的規定。

第六條中首次使用了“海陸資源”這一概念，意味著國家已經意識到海洋是國土空間的重要組成部分，海洋資源是國家重要的自然資源，并把海洋和海洋資源納入國土空間治理的范圍。同時，第十一條第三款規定，“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。這標志著環境保護已經列入了國家的議事日程，并且作為憲法原則確認下來，為后來的環境保護和自然資源立法以及強調生態空間保護、注重生態效益的國土空間用途管制奠定了憲法基礎。毫無疑問，這是我國環境保護和生態文明建設史上的一個明顯進步。

從1954年憲法到1978年憲法，我國正處于社會主義革命和建設時期，因此該階段主要以土地和其他自然資源（特別是關系全民利益的重要自然資源）權屬確認為中心，用途管制方面基本處于空白狀態。雖有環境保護的概念提出，但僅為憲法條文之下的一款，似作為經濟建設的補充而存在，并未彰顯其獨立性。

（二）1982年憲法及其歷次修正的相關規定：用途管制的逐漸形成與不斷完善

1982年憲法是在我國改革開放后制定的，它科學地總結了我國社會主義革命和建設的豐富經驗，是一部適應社會主義現代化建設和改革開放需要的、有利于發展和穩定的、具有強大生命力的社會主義憲法[10]468。第九條首次劃分了國家所有和集體所有的自然資源范圍，并且同此前的歷次憲法文本相比，新增了“山嶺、草原、灘涂等自然資源”。在第十條中首次對城市的土地權屬、農村和城市郊區土地的權屬以及農村宅基地、自留地、自留山的權屬作出了較為完整、系統的規定，至于對土地實行征用的條件，則恢復了1954年憲法“為了公共利益的需要”的規定。可以說，這是中華人民共和國成立以來第一次對土地問題作出全面而系統的憲法規定。此外，在這部憲法中還首次規定“國家保障自然資源的合理利用”“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”等內容。這些規定意味著，國家作為政治實體負有保障自然資源合理利用、保護和改善生活環境及生態環境的職能職權和職責，而社會組織和公民個人則負有合理利用土地、不得侵占和破壞自然資源的義務。

1988年憲法修正案第二條把憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這樣的修正順應了社會歷史發展潮流，適應了發展市場經濟和推進工業化、城鎮化進程的需要，為后來的土地管理制度改革提供了憲法保障，也為土地用途轉用提供了憲法依據。

1993年憲法修正案第六條把憲法第八條第一款：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”修改為：“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”這一修正改變了我國政社合一的人民公社體制，減少了農村政權機關對農業生產經營的行政干預，增強了廣大農民群眾的生產積極性。[10]477這樣的修正意味著農民對集體所有的土地享有了使用權和經營權，土地所有權與使用權及其經營權的分離進一步促進了農業生產和農村經濟的發展[13]。

1999年憲法修正案將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”作為新的奮斗目標，寫進了憲法第五條。這為國土空間用途管制的制度化、法治化進一步夯實了憲法基礎。憲法第八條第一款又修改為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”憲法對農村集體經濟組織雙層經營體制的確定，對農村土地和其他自然資源的合理利用，對農村、農業的穩定發展都有著極其重大的意義。

2004年憲法修正案把憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”土地的征收和征用是兩種不同的土地權屬變更和用途轉用形式，土地的征收不僅是土地用途的改變，而且要轉移土地的所有權。而土地的征用在不改變土地用途的同時，只轉移土地的使用權。因此，這樣的修正完全符合我國土地權屬變更和用途轉用的實際情況。

2018年憲法修正案把憲法序言第七自然段中“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。這是“生態文明”這一概念第一次出現在我國的憲法文本當中，體現了我們黨和國家對生態文明建設的認識達到了一個新的高度，也為生態文明的相關制度建設提供了更為明確和直接的憲法依據。第八十九條“國務院行使下列職權”中第六項“領導和管理經濟工作和城鄉建設”修改為“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”，這樣的修改賦予了國務院領導和管理生態文明建設的職權。從國土空間治理的角度看，國土空間用途管制屬于生態文明建設的重要一環，由于行使管理生態文明職權的是我國最高行政機關，相應地也就明確了國土空間用途管制在法律性質上是屬于行政管理行為。

從1982年憲法到2018年憲法修正案，土地和其他自然資源的權屬已經得以系統性地確定，且國家所有的自然資源范圍得到了進一步拓展，意味著更多重要的自然資源需要在國土空間用途管制中受到關注。環境保護作為一個獨立條文被提出，自然資源保護的具體內容也逐漸豐富和完善。從過去關注農業和農村經濟發展，在空間治理方面重視耕地保護，再到生態文明入憲，生態空間保護這一時代需求為國土空間用途管制明確了功能定位。同時，國務院也被賦予了生態文明管理職能，為國土空間用途管制明確了管制主體和管制性質。而土地所有權和使用權的分離不僅豐富了國土空間用途管制內容，也對管制手段提出了更高的要求。至此，歷經長時間探索后，與國土空間用途管制內涵相關聯的憲法規范最終得以形成。

從上述分析可以看出，我國的國土空間用途管制并非一開始就有充分、直接和明確的憲法依據，而是經歷了由以確認土地和其他自然資源權屬為重心，到土地用途管制，再到國土空間用途管制這樣一個發展變化的過程。這個過程從根本上講，是由特定歷史時期我國經濟社會發展所處的階段和水平決定的，特別是隨著生態文明建設的推進，國家環境保護的義務得到確認，政府領導和管理生態文明建設職責被寫入憲法，國家所有的自然資源范圍得到進一步拓展，集體所有的自然資源也通過憲法確立下來，土地等自然資源的所有權和使用權轉變條件逐漸清晰，這些規定都為國土空間用途管制的法治化提供了憲法支撐。

三、國土空間用途管制現行憲法依據及其規范意義

憲法作為國家的根本大法，在中國特色社會主義法律體系中具有統帥地位，任何違反憲法的規定都會因此被排除于實在法體系之外。國土空間用途管制這一在生態文明建設中被作為重大戰略部署的制度，關乎著國土空間生產、生活與生態多重功能的有效發揮，也成為確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個良好生存環境的基礎[2]70。雖現行憲法中并無“國土空間”“用途管制”等相關概念的直接規定，但若以國土空間用途管制的意蘊在憲法上能夠找尋到相應的精神和原則依托，那么該制度存在和施行的正當性就不言自明了。這里，我們謹以前述論及的國土空間用途管制的具體內涵為標準，將相關憲法依據按其規范意義大致分為以下四類。

（一）國土空間用途管制的理念指導

如前所述，現行憲法在序言中規定，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。生態文明入憲標志著我們黨和國家對生態文明建設的認識達到了一個新的境界，同時也為國土空間治理提供了理念指導。

首先，在價值理念層面，要求我們要牢固樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的思想，在國土空間用途管制的每一個環節都要遵循生態系統的整體性、系統性及其內在規律。要以空間均衡為指導，把握人口、經濟、資源環境的平衡點，推動區域發展，實現空間正義。要通過科學有效的用途管制促進國土空間得到合理高效的利用，最終實現生態文明建設的既定目標。

其次，在方法論層面，生態文明建設對國土空間用途管制提出了四個方面的要求。其一，于功能定位而言，要強調功能的復合性，“三生”空間不是隔絕獨立的，而應當體現相互融合，特別是在生態文明建設中，農業空間要鼓勵生態耕種，城鎮空間也要營造生態宜居環境，以使經濟發展、生活需求與生態保護之間達到一種利益平衡狀態。其二，于管制對象而言，要在目前相對成熟的土地用途管制基礎上，更加注重對生態空間的管控，進而逐步實現將所有國土空間列為管制對象的目標。要對國土空間用地用海類型進行科學劃分，并進行分層分級管理，合理利用和保護自然資源。要針對不同區域自然資源的區位條件、社會經濟發展水平以及資源稟賦不同而體現出管制的差異性。其三，于管制手段而言，要以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性“雙評價”為基礎，實行“國、省、市、縣、鄉”五級國土空間規劃體系。要合理劃定規劃層級，為用途管制打牢基礎。要健全各類非建設空間用途“占、轉、用”政策，統籌利用陸海空間、地上地下空間。要探索建立統一明晰的國土空間用途管制監管體系，以保證國土空間用途管制的有效實施。其四，于管制內容而言，要改變過去重利用方式與數量、輕利用強度與結構的現狀，就管制內容提出全方位、全過程的系統要求，不僅要明確允許、限制、禁止的利用方式，還要規定利用的強度[12]。

（二）國土空間自然資源要素的權屬確認

在國土空間治理的語境下，廣義的國土空間包括了附載于國土空間上的各種自然資源要素，而自然資源的所有權是對自然資源的占有、使用、收益和處分的權利，它與自然資源用途的界定有著直接的關系，因此，自然資源所有權問題是國土空間用途管制的先決性問題。

自然資源是人類社會生存和經濟發展的物質基礎，不論從資源利用和管理還是從生態保護需求的角度出發，實現國家對自然資源的所有權和控制權，對于減少資源開發利用過程中的負面影響，維護國家和區域的生態安全有著不可替代的作用[3]25。現行憲法第九條和第十條的規定明確了土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的權屬，對于這些自然資源要素實行的是公有制，即全民所有或集體所有。首先，這些自然資源是對國民經濟起著決定性作用和具有重大戰略意義的生產資料，憲法通過確立自然資源公有制以防止其過度非全民化，否則，基于自然資源的稀缺性和昂貴性，它的私有化可能會導致少數人剝削大多數人自我發展能力與高質量生活的情況出現，最終損害資源共享網絡的建立[13]。因此，前述自然資源在國土空間用途管制實施過程中無疑成了主要的關注對象。再者，通過權屬確認厘清生態本底和自然資源本底有助于在用途管制前期進行科學規劃，以規劃為前提，結合各項資源實際情況及地區發展目標，對自然資源開發及載體使用權實施許可（包括國土空間開發許可、用途變更許可等）也將更為合理。最后，過去對前述自然資源實行的分散監督管理已經為統一用途管制后的監管體制積累了可資借鑒的經驗，統一確權、統一監管既有必要，也是可行的。

當然，現行憲法關于自然資源權屬的規定仍然存在一些值得進一步探討的問題。一是，憲法第九條對于國家所有的自然資源采用的是“列舉+概括”式表達，其中“等”字應作何理解？在國土空間用途管制對象擴大到所有自然資源的情況下，能否通過對“等”進行擴大解釋，從而將海域、野生動植物資源、無居民海島等憲法未能列明的自然資源囊括其中？二是，諸如《野生動物保護法》《海島保護法》《海域使用管理法》等法律規定了憲法列舉事項之外的自然資源國家所有權，那么，自然資源國家所有權到底應該由什么位階的法律來規定？對憲法中“等”的理解應在什么邊界范圍內通過法律的具體規定來實現？三是，憲法中的“水流”一詞應作何理解？《辭海》對“水流”的定義是自然界連續流動的水。規模較大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。而對“水資源”的解釋有廣義和狹義之分，廣義的水資源指的是地球上所有的氣態、液態、固態天然水;狹義的水資源指的是便于人類利用的淡水，即一個地區逐年可以恢復和更新的淡水，包括河川徑流和深層地下水①。從《辭海》對該兩個概念給出的定義來看，廣義的水資源包括了三種形態的水，其外延明顯要大于水流。從法條表述看出，憲法第九條和《民法典》第二百四十七條使用的是“水流”這一概念，但對其涵義未作界定;《水法》使用的卻是“水資源”這一概念，并規定水資源包括地表水和地下水。以憲法為統領的同一法律體系中，不同法條所表述的“水流”和“水資源”究竟有無區別？有何區別？二者應在何種法律語境下使用？前述這些問題究竟是通過憲法解釋來加以廓清，抑或通過憲法的修正來予以明確，也是需要再作深入研究的。

（三）國土空間用途管制的權力授取

從近代保障人民自由的“法治國家”，到現代實現社會正義的“給付國家”（社會國家、福利國家），再到保障人類生存的“環境國家”，現代社會越來越復雜的政治經濟形勢，各類社會主體價值判斷的多樣性，必然引起一系列的矛盾沖突以及不確定性，這就要求政府承擔越來越多的公共任務，也使得政府擁有越來越廣泛的合法權力。因此，通過實施國土空間用途管制，建構起一個秩序框架，使有限的資源能夠在經濟發展與生態保護之間妥當分配，確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個良好的生存環境，乃是“環境國家”和“行政國家”的當然使命[2]70。現行憲法第九條第二款前半句規定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”。第二十六條又規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。從該兩條文本表述可看出，首先，由于資源的利用和環境的保護對于國家發展不可或缺并具有多重價值，基于它們典型的公共性和公益性特征，務必要由國家作為環境保護義務主體;其次，“自然資源的合理利用”強調的是自然資源的經濟價值，但“環境”又被具體分為生活環境和生態環境，表明憲法中所指的“環境”是由人和自然共同構成的，維持人的尊嚴是現代憲法的核心價值，而自然環境是維持人的尊嚴的生活的物質條件[14]，缺一不可，由此可以看出，憲法所確定的國家環境保護義務是需要兼顧經濟利益、生活需求、生態保護三者之間關系的，這一點當然也應當作為國土空間用途管制的功能定位和理念指導予以體現;再次，國家保護環境的手段較為多元，從“保護”“保障”“改善”“防治”等詞的使用可以看出環境保護囊括了正面和反面手段，這反映出國家應當根據實踐中的具體情況而采取不同的環境保護措施[15]。這體現在國土空間用途管制手段和內容上，國家不僅要運用正面手段，通過開發許可直接設置空間準入條件，同時也要運用反面手段，通過監管督察和行政處罰，減少開發建設活動等對公共利益、生態環境的損害。

現行憲法第八十九條還賦予了國家最高行政機關——國務院領導和管理生態文明建設的職權。在國務院的職權中增添此項，不僅是在具體的國家機構規范中呼應生態文明入憲這一國家目標規范的變化，更強調領導和管理生態文明建設的本質是公權力的行使。聚焦到國土空間治理方面，我國于2018年組建自然資源部，作為國務院組成部門統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。這在體制上為國土空間用途管制的制度建設奠定了基礎——確定了“實際負責人”，有助于改善當前“相互重疊交叉，重部門需求，輕統籌協調”的用途管制現狀。

這里，需要特別指出的是，憲法于2018年修正時，僅在第八十九條對國務院職權新增了“領導和管理生態文明建設”一項，第一百零七條并未對地方各級人民政府領導和管理生態文明建設的職能作出規定。然而，“十三五”規劃建議中要求“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”①，意味著縣級以上地方各級人民政府對于生態文明建設實則需要承擔相應責任。《若干意見》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間”②，也印證了賦權給地方政府根據本地實際情況實施用途管制的必要。我們進一步注意到，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十九條第（五）款規定“縣級以上的地方各級人民政府對于本行政區域內的環境和資源保護有權行使管理職權”。《地方組織法》作為全國人大常委會制定的法律，法律效力位階處于憲法之下，且就環境和資源保護的管理職權而言，其外延明顯要小于“領導和管理生態文明建設”。因此，憲法關于地方政府領導和管理生態文明建設職權規定的缺失恐會在一定程度上影響到國土空間用途管制憲法依據的完整性和充分性。

（四）國土空間用途管制的私權限制

誠然，現代憲法是以維護人的尊嚴為核心，但為了確保社會共同體擁有井然有序的共同生活，同時也為使社會共同體中的每一個人都能有相同的機會和條件行使個體的基本權利，基本權利的行使就必須顧及社會共同利益的需要，在期待個人基本權利受到保障的同時也當然不能侵犯到他人權益。沒有限制的基本權利行使無異于基本權利的相互妨礙。行政管制從根本上講是國家為了調和群體生活與個人自由之間的關系，從而對個人基本權利進行適當性限制。國土空間用途管制同樣如此，它是國家行政機關為了生態文明建設和環境保護，防止私人因對空間資源的爭奪產生負外部性導致資源配置失靈，而對社會組織和公民個人對國土空間開發利用的權利加以限制的一種措施。我國現行憲法第九條第二款后半段規定，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第四款規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。該條第五款還規定，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。第四款規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。此款規定從文字表述的順序來看，把限制和禁止性規范置于授權性規范之前，表明國家優先保護國土空間資源的基本態度和價值取向。該條第五款還規定，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。這些規定意味著一方面國土空間上的自然資源是可以被私人開發利用的，但另一方面這種開發利用是有條件的、受到限制的。《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》指出，“在生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動”①。這其中便涉及通過國土空間用途管制來對私權進行必要的限制。

通過對現行憲法相關規范的上述分析，我們認為，現行憲法基于生態文明建設的價值理念和總體要求，直接或間接地對國土空間用途管制的功能定位、主體、對象、手段、內容及法律屬性等作出了相應的規定，為國土空間用途管制提供了基本的憲法依據。

綜觀全文，雖然自2015年以來，“國土空間用途管制”被黨和國家一系列重要文件所反復確認和強調，但始終側重于政策性指導，未能建立起比較完善的法律制度體系，國土空間用途管制的法治化還有很大的提升空間。為了制度建設的整體化、系統化，也為了增強制度的穩定性和可操作性，將政策性約束轉化為法律約束無疑對國土空間用途管制的有效實施是必要的。從國土空間治理的角度來審視，我國憲法作為根本大法，在長達數十年的演進歷程中，從未缺失對國土空間治理的規定，只不過在不同的歷史時期，這些規定對國土空間治理關系的調節重心是有所不同的。先后以1978年“環境保護”入憲和2018年“生態文明”入憲為標志，我國憲法逐漸為國土空間用途管制確立了一系列的憲法精神和憲法原則。但是，我們又必須看到，一方面，憲法的某些相關規范還需要通過憲法解釋甚至修正來加以完善或者廓清;另一方面，由憲法自身的法律屬性所決定，它不可能對國土空間用途管制作出更為詳細的、具有可操作性的規定，需要通過制定和實施相關的法律，實現憲法規范的立法轉化，以保證這些憲法精神和原則得以落實。總之，我們應當以憲法為最高指引，不斷提升國土空間用途管制的法治化水平。

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Analysis of the Constitutional Norms of Territorial Space Use Control

Tang Rubing

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： As an important means of spatial governance， territorial space use control in China has gradually evolved from land use control under the background of ecological conservation and guided by the concept of "mountains， rivers， forests， farmlands， lakes and grasslands as a community of life". China's constitutional norms on territorial space use control have undergone historical transmutation from the 1954 Constitution， the 1975 Constitution， the 1978 Constitution to the 1982 Constitution and its five subsequent amendments， and have been perfected to provide the basic constitutional basis for territorial space use control. However， in the new situation， it is necessary to realize the rule of law in territorial space use control under the guidance of the constitutional norms through constitutional interpretation or amendment and legislative transformation of the Constitution.

Key Words： Constitution; Ecological civilization; Territorial space; Use control.

3944500338282