相對落后地區優化營商環境面臨的瓶頸問題及其突破口
——基于湖北利川的調研

●中共利川市委黨校課題組

2019 年以來，湖北省利川市深入貫徹黨中央、國務院關于優化營商環境的決策部署，全面落實省、州相關工作要求，始終堅持以市場主體和群眾需求為導向，大膽先行先試、改革創新，以推進“高效辦成一件事”為路徑，聚焦“全州爭第一、全省爭上游”工作總目標，不斷深化“放管服”改革，著力打造具有利川辨識度的一流營商環境。為進一步做好利川市優化營商環境工作，本課題組走訪了利川市28 個市直相關部門、16 個鄉鎮（街道、開發區）、100 余家企業，針對利川市近年來優化營商環境工作情況開展了深度專題調研，調研情況如下。

一、利川市優化營商環境的主要做法及成效

2019 年，在恩施州對縣市營商環境的評價和綜合考評中，利川市榮獲全州第2 名。2020 年，在湖北省對縣市營商環境的評價和綜合考評中，利川市榮獲全州第2 名。2021 年，在湖北省對縣市營商環境的評價和綜合考評中，利川市榮獲全州第1 名、全省第11 名。2022 年3 月，利川市同武漢市武昌區、宜昌市夷陵區、十堰市茅箭區、襄陽市襄州區一起作為全省縣（市、區）優異等次代表參加了全省新聞發布會，介紹優化營商環境亮點成效和改革創新舉措。

1.以“小切口”改革創新出成效

一是各單位聚焦目標任務抓早抓優，取得多項首創性成功。推進“一照多址”改革，恩施州首張“一照多址”營業執照在利川辦理；推進“一業一證”改革，全省首張行業綜合許可證在利川辦理；推進“歇業備案”登記改革，全省首個“歇業備案”登記在利川誕生、首個辦理企業“歇業備案”登記的市場主體在利川誕生，支持經營困難的企業歇業一段時間，給其一個緩沖的機會；開展“產前”體檢，助力企業開門紅，發出湖北首張山桐子油食品生產許可證；推進工程建設項目“五多合一”改革，率先在恩施州實現“四圖聯審”與“八驗合一”。二是征信查詢進駐利川市政務服務大廳，方便群眾查詢打印征信報告，減少“來回跑”，切實便利群眾辦事。

2.控制成本助發展

一是縮小施工圖審查范圍，切實降低企業制度性交易成本。二是切實降低企業涉法涉訴成本。三是進一步降低公共資源交易制度性交易成本，減輕企業負擔。四是首創“五證同發”，降低企業項目落地成本。同時，優化辦事流程，方便企業、群眾辦事。以企業、群眾辦事需求為導向，把多部門、多行業的多件事整合成企業、群眾視角的“一件事”。圍繞如何“高效辦成一件事”，強力推進政務服務“一網通辦”“一窗通辦”“一事聯辦”“跨域通辦”。

3.先行先試項目成效顯著

2021 年，通過自主申報、市州初評、省直行業主管部門驗收、專家綜合評選確認，利川市“整村授信”、緩解中小企業融資難信用培植工程、公共法律服務資源優化整合、破產債權爭議訴訟收費“100”四個先行試點改革項目被省優化營商環境領導小組認定為省級優化營商環境先行區。其中，金融“整村授信”工作實現對全市14 個鄉鎮、304 個村和社區的全覆蓋；利用信用信息服務平臺建立起常態化線上銀企對接機制，市場主體和各行業部門、金融機構可以在平臺上實現線上銀企對接；在公共法律服務資源優化整合中設立“利川涉企法律問題快速處置中心”，優化整合全市的司法行政、人民調解、審判仲裁、司法鑒定、公證等公共法律服務資源；出臺《破產專項資金管理辦法》，對進入破產程序之后涉及破產債權爭議的訴訟，不再按照債權標的額大小收費，只收取訴訟費100 元，助推破產案件的高效辦理。

2022 年，利川市共實施試點改革項目8 個，包括推進企業年報自主公示、持續深化“一站式”社會矛盾糾紛調處服務、不動產登記“票稅分離”改革、深入推進“整村授信”、探索縮小施工圖審查范圍、失信被執行企業信用修復、一業一證改革拓展“農家樂”行業、開展“歇業備案”登記一次辦改革。目前，8 個改革事項已全面完成，成效顯著。

4.以企業和群眾的需求為導向

利川市聚焦與企業發展、群眾利益密切相關的領域，及時解決了一批問題。一是聚焦招商引資、行政審批、政府誠信建設等領域，妥善處理歷史遺留問題。推行不動產登記“票稅分離改革”，妥善解決不動產登記分類處置問題。強化稅務、不動產登記、住建等部門聯動，使符合條件的產權人在沒有取得銷售不動產增值稅發票的情況下，可依據購房合同等資料申請辦理產權證書相關手續，確保產權人能夠順利辦理不動產權證。二是聚焦“清減降放”，方便企業辦事。實現事項設立依據合理、合法，辦事申請材料“最少”“最簡”。推進全清、真減、實簡、下放壓減并舉。篩選出了涉及公安、民政、農業農村、市場監管等部門的可下放事項，將所有審批服務事項辦理流程圖制成二維碼，明確辦理流程、所需材料、咨詢電話等，實現企業、群眾“辦事‘掃一掃’即刻全知曉”。

為確保企業運營的穩定性，利川市成立工作專班，與各行業主管部門進行對接，深入企業調研，了解企業運營情況，收集整理存在的問題。一是制定《利川市常態化服務企業工作方案》，明確各責任部門9 個服務專員的工作任務，要求深入企業，按照“一企一策”的標準，制定具體工作方案，明確工作措施、完成時限、具體負責人等，切實做好服務企業發展的工作。二是強化惠企政策“免申即享”，通過政府部門信息共享等方式，使符合條件的企業能夠免予申報、直接享受政策。全力簡化材料審批流程，全面破解企業對惠企政策不知曉、不理解、不會用等難題。

5.提升基層服務能力

一是全面落實綜窗改革，實現政務服務“一窗通辦”，鄉鎮（街道）和村（社區）便民服務場所實現事項100%入駐并采用綜合窗口模式為群眾提供服務，并將所有事項優化后的辦理流程圖生成二維碼，在各鄉鎮便民服務大廳、各村（社區）便民服務站張貼公示鄉村兩級政務服務事項清單。二是制作宣傳“零跑腿寶典”，提高網辦知曉率。將涉及民生的政務服務高頻事項辦理流程、各項惠企利民政策等制作成通俗易懂、生動活潑的小視頻等，制成全市政務服務事項“零跑腿寶典”，方便群眾了解相關政策以及政務服務事項能不能辦、在哪里可以辦、如何辦，目前已完成43 期“寶典”制作宣傳。三是推進惠企政策“免申即享”落實落地，通過政府部門信息共享等方式，使符合條件的企業可免予申報、直接享受政策。

組織相關部門舉辦“掌上辦理我教你”政務服務進社區活動，旨在讓政務服務知識“進商場、進企業、進社區”，推廣政務服務“網上辦、掌上辦”，宣傳市場主體年報、養老保險政策、醫療保障知識、金融知識、反電信詐騙等事項辦理，大力提升“鄂匯辦”APP 的知曉度和使用率。

6.以法治小創新促法治建設

一是優化整合公共法律服務資源。設立“利川涉企法律問題快速處置中心”，把全市司法行政、人民調解、審判仲裁、司法鑒定、公證等公共法律服務資源進行優化整合，整體入駐快速處置中心。二是推行破產債權爭議訴訟收費“100”。三是對符合條件的失信企業實現“信用修復”。為部分失信被執行企業提供“信用緩沖期”，對符合條件的失信企業實現“信用修復”，引導失信被執行企業自覺履行生效法律文書確定的義務。四是以“檢察建議模式”幫助企業建立合規體系。在執法中精準把握涉市場主體的營商環境案件，最大限度減少對市場主體正常生產經營活動的影響，敦促企業根據檢察建議及時進行整改落實。

二、利川市優化營商環境面臨的瓶頸問題

從調研情況來看，利川市優化營商環境工作已取得顯著成效，這些做法對相對落后地區優化營商環境具有借鑒意義。但調研中也發現，利川市在優化營商環境方面還面臨一些瓶頸問題，主要有以下三點。

1.人才短缺

一是欠缺專業型人才。利川地處武陵山區，相較周邊城市經濟較落后，導致利川難以留住專業型人才，企業發展所需的技術工人、科研人才等嚴重缺乏。特別是對利川的鄉鎮民營企業而言，人才安居政策幾乎難以落實，教育、醫療、住房等基礎設施難以滿足員工需求，阻礙了企業招攬人才。二是欠缺專崗人才。優化營商環境是一項長期的系統性工作，需要持續推進、久久為功，但市（州）、縣級優化營商環境領導小組辦公室（簡稱“優化辦”）卻是臨時機構，其工作人員都是從各部門臨時抽調，服務期限短，人員流動性大，導致機構運行的連續性較差，工作推進有時存在“斷檔”、上下銜接不暢等現象，這不利于營商環境的持續優化。

2.財力不足

優化營商環境工作需要大量資金投入，例如打造便捷高效的政務環境、網絡平臺建設、設施設備的更新、建立“網上中介超市”、開發平臺等都需要大量的資金支持，而利川在財力支持方面明顯不足。在政策支持力度上，也因為財力不足，致使政策的制定有時無法一蹴而就。特別是在招商引資方面，利川與發達地區相比差距還很明顯。發達地區的企業只需要帶團隊入駐即可，所需辦公條件一應俱全。而利川目前只能保障場地供應，配套設施基本無法配齊，從而導致目前多數產業的市場競爭力不強。

3.信用建設不力

調研發現，利川企業在運營上需要籌集運轉資金，有34 家企業希望獲得銀行貸款支持，其中部分企業因為前期貸款償還不及時或者沒有償還而造成征信問題，導致無法通過銀行系統的審批，因而未能獲得貸款。此外，利川某些企業法人的信用意識也存在欠缺，例如有一名企業法人就因失信目前無法乘坐高消費公共交通工具。需要指出的是，利川當地政府因財力不足，有時未能及時落實政策，這可能會對當地的社會信用建設帶來不利影響。

三、利川市優化營商環境的突破口

優化營商環境是一個全新的工作，既需要解放思想，敢闖、敢試、敢改，又需要正視存在的瓶頸問題，努力尋找突破口。

1.強化人才引進和人才培養工作，為企業留住人才

人才是第一寶貴資源。利川市需進一步完善人才引進政策，加大人才培養力度。一是以企業需求為導向精準引進人才。政府要以產業發展為導向，注重吸納企業生產所需的技能人才和科研人才。二是要以完善體制機制為抓手培養人才。摸排和匯總全市規上企業的人才需求，分類做好人才引進、培養工作，使企業與人才之間的需求與供給實現精準匹配；建立專門的企業人才數據庫，建立人才分類服務和管理機制、差異化培育機制；完善人才的引進機制、激勵機制、服務機制以及管理與評價機制，破除制度障礙，暢通各類人才流動的渠道，完善人才交流與合作的常態化機制。三是推進教育、衛生、生態環境等領域的基礎設施建設，為人才創造良好的生活環境，幫助企業留住人才。利川市可在全市范圍內增加人才租房試點，優化人才租房在各鄉鎮的布局，保障外來人才有良好的住房環境；同時放寬人才子女入學條件、簡化就學程序，消除人才子女上學難的后顧之憂。另外，建議在市（州）、縣設置獨立的常設機構，專門負責統籌和調度優化營商環境工作。常態化做好優化營商環境工作，專人專崗，長效有序推動營商環境工作，保障其連續性和穩定性。

2.堅持經濟發展，增強財政財力

營造良好的營商環境需要政府、企業與社會的共同努力。其中，政府是營造良好營商環境的主要力量，政府依法行政和制定有利于企業發展、激發社會活力的政策是關鍵。對于相對落后地區而言，這是后發優勢的主要變量。在這方面，利川市既有一些成功的做法和經驗，也有需要進一步優化的地方。要通過優化營商環境工作，提升企業創新能力與政府組織能力，推動利川成為恩施州重要的高新技術研究開發基地和成果轉化基地，以實力吸引更多大型優質企業落戶。

3.堅持信用體系建設，營造誠信社會氛圍

堅持把各級政府部門和單位信用納入年底考核內容，特別是將簽訂協議的政策落實是否落地、在公開的政務時間和程序上是否依規而行等內容直接納入考核成效，讓所有政策法規都不是一紙空文，從而切實有效推動整個社會形成言而有信的濃烈氛圍。依法依規讓市場主體和群眾深入學習并明確信用的重要性，推動全社會自覺按規而行、各行各業依諾運行，構建良好的信用秩序。