整體性治理視域下創新高校二級學院治理的邏輯與路徑

檀春耕

(中國社會科學院大學 馬克思主義學院，北京 朝陽，102488；四川外國語大學 黨委統戰部，重慶 沙坪壩，400031)

當前我國高校二級學院治理實踐中存在兩個方面的障礙：外部治理方面，學校權力“有限下移”與學院“接管乏力”并行；內部治理方面，學院“管理有效”與“治理無效”共存。這反映高校院系級單位在由“管”到“治”的嬗變中，既面臨治理多元化與分權不足的問題，又需要防止因推進分權和多元治理帶來的治理資源的分散化和治理機制的碎片化。整體性治理理論強調多元之上的整合、協同，能較好地處理“整”與“分”的平衡、“管”與“治”的銜接，與我國高校二級學院治理面臨的問題具有較高的契合性。基于整體性治理理念，二級學院可以更加有效推進治理機制與治理結構的系統優化，實現治理權限、治理能力和治理活力的同步提升，構建整體性治理格局。

一、當前高校二級學院治理現代化面臨的主要困境

高校二級學院治理是大學治理現代化的落腳點，同時也是建設現代大學制度的重要基礎和支撐。當前大學內部的“放管服”推進不夠有效，二級學院在辦學和管理上的自主權還很不夠。受大學內部治理機制的影響，大多數學院在權力配置和運行機制上復制了大學的行政體制，權力架構沒有去除科層制特征，學院難以回歸學術本位。

(一)治理權限不充分，二級學院內部治理積極性受限

隨著高校辦學規模的擴大、辦學層次的提升和辦學自主權的下放，越來越多的高校需要從“校辦院”向“院辦校”過渡，二級學院承擔著越來越繁重的學科建設、人才培養、科學研究和社會服務職能，呈現“底部沉重”的組織特征[1]。在辦學重心下移的同時，由于治理理念的滯后、治理慣性的延續，一些高校擔心權力“一放就亂”，校級層面的“放管服”不堅決，往往管得過細、統得過死、分權過少，使得二級學院主要扮演服從者和執行者的角色。學校與二級學院的權力配置不平衡、權責劃分不清晰，多數二級學院在學術評價、職稱評聘、薪酬調配、經費統籌、資源配置等方面缺乏應有的自主權和話語權。由于二級學院缺乏自主權限，在推進學院內部治理方面積極性和創造性不高，學院內部的進一步分權和多元化治理空間不足，應予實施的治理改革舉措往往淪為象征性、口號式的治理。

(二)治理結構不健全，二級學院治理主體多元化受阻

治理的本質是多元主體協商共治，多元指向的是治理主體的多元化和多樣化，協商共治指向的是治理的互動化和法治化[2]。當前二級學院內部治理結構不完善，權責不明晰、不對等的問題較為突出。從領導體制和決策機制來看，二級學院實行黨政集體負責制，通過黨政聯席會議對重大事項進行決策和管理，呈現出較為明顯的“單中心”治理特征。從二級學院層面的橫向分權來看，管黨治黨與辦學治院的職責不夠清晰，黨、政之間力量不夠平衡，行政居于治理的強勢地位，甚至出現行政權力過大、院長主導話語權的現象。學術委員會作為學院重要治理主體之一，缺乏參與治理的制度保障，難以在學術事務中發揮決策、審議、評定和咨詢作用。黨、政、學內部權力邊界不清，無法形成分工合作、良性互動、運行協調的共治局面。有的二級學院學術委員會基本由行政班子主導，在實際運行中無法保障學術委員會的獨立性和科學性，學術的行政化導致學術決策的虛置和學術權力異化為行政權力[3]。

(三)治理規則不清晰，二級學院師生參與治理受制約

民主管理是大學治理的一個重要特征，學院治理在堅持黨的領導、民主集中的同時，應當廣泛吸納利益相關者共同參與治理，讓師生以學院主人身份、以一定方式參與學院治理，監督學院工作。當前大多數二級學院并未實行分權式治理，而是更多呈現科層制特征，對教職工和學生主要采用自上而下的單向度管理。在這一權力格局和互動關系之下，師生無法以平等身份參與決策過程中的對話、協商和合作，大多被排除在治理過程之外。師生參與治理缺乏穩定的制度支撐，二級學院層面的教代會、工會、學生會相對弱勢，學院內部沒有成套的制度體系和良好的制度環境，缺乏行之有效的對話協商制度、重大事項通報制度，缺乏參與學院治理固定渠道，無法有效參與學院的治理實踐。一些二級學院官員型學者長期占據主導地位，形成“人治”強于“法治”的態勢，缺乏接受師生監督的自覺性，普通師生無法通過參與權和監督權表達和維護自身合法權益，主體地位難以真正體現，師生參與治理的熱情和積極性不高。

二、整體性治理理論與高校二級學院治理的契合性分析

整體性治理理論出現于二十世紀90年代末，最早由英國學者佩里·希克斯提出，是針對二十世紀八九十年代新公共管理改革而出現的一種治理模式。整體性治理強調整體、協同、合作、網絡等理念，旨在回應因治理主體間職能分割、協調缺乏、功能分散所導致的效率低、碎片化等問題，主張著眼于行政組織內部的整體性運作，通過化異、求同、協商、整合與合作從破碎走向整合、從部分走向整體以及從分散走向集中[4]。整體性治理所面臨的問題的特征和解決的現實場景雖然與我國基層單位情況不盡相同，但整體性治理的核心理念與我國高校二級學院治理現代化在理論旨趣、理論框架、基本路徑上有著高度的契合性。

(一)治理理念上的相通性

整體性治理是對傳統公共管理和新公共管理理論的揚棄，其理念體現了對科層治理、競爭治理等的超越和替代，是更成熟、更系統、更具有前瞻性和現代化意識的治理理念。整體性治理主張以現代化的行政體系為基礎，以民眾需求、結果導向、預防導向和文化轉變為基本原則，以整合和協調為核心機制，以信息技術和信任機制為重要工具，通過對治理層級、治理功能、公私部門關系的整合，實現治理理念與治理行為無縫對接的整體性治理框架和運行模式[5]。

整體性治理理念與我國大學治理現代化的方向相吻合。黨的十八屆三中全會強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性[6]。這表明在國家治理現代化發展進程中，要堅持黨和政府主導、多元主體參與的多元共治理念，強化組織結構和運作流程的合法化、有序化、完整化、高效化[7]。高校二級學院在由“管”向“治”的嬗變中，必須遵循我國國家治理發展邏輯，既要推進治理主體多元化、治理規則的清晰化、治理手段的信息化，又不能走向市場化、碎片化的競爭性治理，要實現治理的多元扁平與系統高效的統一。二級學院在從單向度的行政化管控逐步發展為多元向度的共治格局過程中，應當堅持整體性、系統性治理格局，形成學院黨組織、行政、學術委員會、教代會、學代會等多元主體參與的上下互動、橫向合作、彼此協商局面。

(二)治理結構上的相似性

整體性治理在組織結構上仍堅持以官僚制為基礎，確保組織在資源分配和利益調整上的權威性與有效性，使行政力量在治理的多元主體中居于主導地位，同時又強調打破傳統組織界限加強合作與協商，形成網絡狀組織結構，成為科層結構和市場化治理結構的一種中和。整體性治理通過加強組織整合、業務整合、資源整合等，實現機構層級間、功能部門間、公私部門間的無縫對接和整體化設置，既保留了各自的合理因素，又防止了完全的科層制或過度的市場機制。

學院治理現代化首先要合理設計學院內部的權力結構，創新權力運行機制，讓二級學院各利益相關方需要以不同的方式參與到學院的權力結構中。從學院內部治理來看，其治理結構可以借鑒整體性治理思路，由黨組織代表的政治權力和院長代表的行政權力在學院內部起主導作用，共同組成學院治理的核心，同時要突破學院內部各主體之間的組織界限，通過設立學術委員會、教學委員會、教代會、學代會等常設和非常設性組織機構，不斷優化和調整學院治理結構。從學院外部治理來看，需要加強與學院之外利益相關者之間的溝通協調，通過借鑒整體性治理理念，更好地理順校-院、院-院之間的關系，建立跨學院的協同治理機制，優化內部協調機制，促進學院外部治理結構的整體優化。

(三)治理功能上的一致性

整體性治理理論通過對新公共管理缺乏合作治理協調的反思，強調治理功能的組織、凝聚、整合，包括不同層級或同一層級的整合、同一部門內不同功能或者不同功能機構之間的整合、公共部門與私營部門和非營利機構之間的整合[8]。為實現整合協調的治理功能，整體性治理強調信息化與流程化，通過信息系統、信息技術將各治理主體、各層級組織聯系起來，借以實現信息的流通、交換與溝通對話，避免治理碎片化。

在治理現代化視域下，高校一方面要加快權力的“放管服”，另一方面優化對二級學院治理的方向引導、政策指導、績效考評、過程督促等，充分發揮校-院兩級機構的組織、整合、協調、服務等整體性治理功能，以協商合作共治的方式促使各方面利益的均衡和機構的整合。整體性治理理念突出通盤考慮、全局思維，以整體性治理為工具可以有效解決二級學院治理中的協調不力、組織分割、職責不清等方面的困境，通過建立利益分享機制和協商談判機制，在強調整體治理效果的最優化的前提下，最大限度維護單個主體的自身利益訴求，體現公正、責任、信任、民主、效率等價值取向。

三、以整體性治理理念創新高校二級學院治理的實踐路徑

推進高校二級學院治理現代化，既要充分發揮多元主體的治理活力，也要防止治理的碎片化、封閉化、等級化。基于我國大學治理的邏輯與實踐，應當充分借鑒整體性治理理論創新二級學院治理的思路理念，構建一套“黨、政、學”一體、統籌協同的整合型治理結構，將多元治理、和諧治理有機統一起來，形成二級學院整體性治理框架內部分工合作、協調運轉、良性互動的“善治”局面。

(一)推進校院縱向分權，構建上下銜接的整體治理體系

從管理走向治理，要由“自上而下”單向控制向“自上而下”和“自下而上”相結合的多元參與過渡，重點是確立和實現二級學院的自主權，建立校院兩級運行機制[9]。首先是推進校院分層治理。堅持“院辦校”的發展思路，做好校級層面治理體系的頂層設計和統籌，全面梳理修訂大學章程等制度體系，明確分權規則和資源配置方案，引導高校及職能部門將辦學各項權力進一步下放到各二級學院，做到“應放盡放”。幫助二級學院強化辦學實體的身份轉變，明確學校與二級學院之間的責權利關系，強化二級學院辦學治院主體責任，做好責權的承接工作，確保“接得住管得好”[10]。其次是優化橫向協同治理。強化二級學院治理的核心職能，在專業發展、科學研究、學科建設等方面，加強學院與學院、學院與部門之間的協調配合，在二級學院擁有的學科、專業、課程、人事、財務等方面的辦學自主權范圍內，合法合規自主推進跨學院、跨專業之間的交叉與合作，強化協調配合。再次是加強內外聯動治理。高校二級學院作為辦學實體，要主動承接大學服務國家戰略和經濟社會發展的職責，加強學院與政府、行業、企業之間聯系和溝通，深化產學研合作，將外界資源引入人才培養和科學研究過程，建立服務人才培養的實習實訓平臺和就業創業基地，探索建立科研項目與現實需求對接的協同創新中心，加快科研成果就地轉化，構建院-地資源共享、協同發展和互利共贏的格局。

(二)優化橫向權力配置，形成多元共治的整體治理結構

高校二級學院治理應當從自身的教育、學術與管理三重屬性出發，遵守育人邏輯、學科邏輯和組織邏輯相統一，從一元化治理向多重治理范式轉型[11]。首先是黨組織深度嵌入治理。貫徹落實《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，確保黨組織的政治把關與保證監督作用，通過黨政聯席會議，討論和決定本單位重要事項，召開黨組織會議研究決定干部任用、黨員隊伍建設等黨的建設工作，涉及辦學方向、教師隊伍建設、師生員工切身利益等事項的，經黨組織會議研究討論后，再提交黨政聯席會議決定[12]。其次是學術權力有效參與治理。堅持學術治院、教授治學，處理好學術權力與政治權力、行政權力之間的權力劃分和責任邊界。完善學院學術委員會參加治理的有關制度，保持學術委員會的相對獨立，學院院長和黨組織書記原則上不擔任學術委員會委員，由懂學術規則、熟悉學術規律的一線學術人員擔任。明確學術委員會的職權和議事流程，讓學術委員會在學科建設、專業建設、學術評價、學位評定、學風建設和師資隊伍建設等事項中有效發揮作用。再次是形成“黨、政、學”治理共同體。規范議事決策程序和工作流程，修訂完善二級學院黨組織會議和黨政聯席會議議事規則，理順學院黨組織、行政和學術的共治關系，明確政治、行政和學術三大權力的分工與合作，建立健全“黨、政、學”共同負責的體制機制，形成黨組織會議、黨政聯席會議、學術委員會相對獨立又相互嵌套的治理機制，在保障各自權力的同時盡力實現權力的協調制衡，形成治理合力。

(三)發揮黨建整合功能，提升高效協同的整體治理能力

從整體性治理角度分析，黨建具備政治整合、價值共塑、組織協同等“類治理”功能，不僅能夠彌合科層制可能衍生的碎片化治理結構，也能提升和激發多元主體的共治能力。首先是以黨的組織體系打破治理壁壘。完善學校黨委、院系黨組織、基層黨支部、黨員“四位一體”黨的組織體系，發揮學院黨組織體系“壓艙石”和推進學院治理體系和治理能力現代化的“基本盤”功能。通過優化組織設置，發揮學院黨組織與基層黨支部的組織整合與共塑功能，形成以學院黨組織引領治理、以師生黨支部支撐治理的組織結構，打破科層治理模式下黨組織、行政組織、教學科研組織和學生組織之間的壁壘，形成跨組織合作的政治整合力。其次是以政治整合引領利益整合。充分發揮黨組織的政治功能，加強對二級學院的政治建構，將政治力量融入到各治理主體中，推動多元主體的利益整合，構建一個超越利己主義、協調各方利益關系的包容性的治理共同體。在黨建引領下的協商對話機制之下，多元主體的權力主張和作用發揮都納入黨建共同體這一“共治”生產機制之中，黨組織、行政、學術委員會、教代會、學代會不再是彼此分離的平行結構，而是相互交叉、異質內聚的有機整體。再次是將組織力轉化為治理能力。不斷提升學院黨組織組織力，通過黨政學一體化部署考核、黨政學交叉任職等方式，使得學院黨、政、學工作密不可分，以組織力提升治理能力。扎實推進二級學院黨政交叉任職，黨員院長兼任黨組織副書記，學術帶頭人兼任教師黨支部書記，強化黨組織書記的“第一責任”和班子成員的“一崗雙責”，實行黨建、事業綜合考核，使得管黨治黨與辦學治院一體謀劃、一體推進，在組織共建中提升合作共治能力。

(四)保障師生民主參與，涵育共建共享的整體治理文化

二級學院權力分享機制的圈層設置導致不同治理主體利益訴求實現存在差序性，影響了師生參與治理的主觀能動性發揮。要通過治理機制創新，打破師生參與治理的機制阻隔，以民主參與、協商共治理念建立多元主體間互信互利的民主治理空間，形成以信任為核心的治理文化。首先要變客體為主體。從治理視角來看，二級學院治理主導力量與普通師生之間并不僅僅是“自上而下”的動員與組織，也是“自下而上”的積極參與和自覺行動。要始終堅持以人民為中心的發展思想，保障師生在治理中的主體地位，實現“自下而上”與“自下而上”的有機統一，塑造出不可分割、相互交融、內在聯結的黨群、干群關系[13]。其次要變管理為服務。二級學院管理層與師生之間是“服務-支持”的關系，而不是科層化治理模式中的“命令-服從”的關系。應當建立聽取民意、為民服務的治理機制，落實黨員領導干部常態化聯系服務師生制度，切實解決師生的“急難愁盼”，防止管理者脫離師生導致的“代表性”不足的問題，彌合行政化治理可能造成的管理層與師生關系的斷裂，增強治理的回應性。再次，要變封閉為開放。要形成暢通和及時的信息通報制度，加強知情、溝通和反饋環節的規范化，建立健全決策咨詢制度，學院重大事項和涉及師生切身利益的問題均需調查研究，聽取師生意見。要動員和引領師生有序參與學院治理，通過民主協商、民主管理、民主監督，使治理更好體現師生意志、保障師生權益、激發師生創造，共同提升師生的政治參與感、治理效能感和獲得感，提升治理的合法性。

四、結語

二級學院治理現代化改革是治理主體多元化、治理方式民主化、治理規則制度化、治理效益最大化不斷耦合的過程，其中存在“集中-分離”與“分散-整合”的沖突與張力。一方面要大力推進權力的重新配置或分割，使學術組織和師生群體實體化，有效保障學術權力和民主權利；另一方面需要防止權力的博弈和利益的沖突，造成治理的碎片化和低效能。整體性治理為解決二級學院治理中的矛盾提供了理論方案和實踐指引，基于整體性治理理論的二級學院治理現代化的行動邏輯，就是通過對學院治理結構的重新建構，對多元主體的利益整合，形成一個超越局部利益、協調各方利益關系的包容性的治理結構，從而實現“善治”這一學院整體利益最大化的目標。