職業教育高地建設與中國特色職業教育發展道路*
——以粵港澳大灣區為例

吳 華

中國職業教育經過多年發展，已經從規模、質量和效益上進入全球前列，為我國成為全世界第二大經濟體提供了充沛的人才資源和技能支撐。實踐證明，中國職業教育目前正處在能為全球教育做出重要的實踐指引和理論貢獻的關鍵階段。在這一關鍵時間節點，建設職業教育高地，既是對輝煌過去的肯定和對美好未來的期盼，更是增強職教自信、增進人民群眾教育獲得感、大力發展職業教育的必然選擇。

中國職業教育始終以較少的經費成功支撐教育的半壁江山，具有實踐推廣價值，同時其理念制度、組織架構、運行機制能在處于危機和變革中的西方無力提供中國方案時，通過本土創新日益彰顯其東方特色和本土智慧。[1]在無數中國職業教育的“全球視野、本土行動”式的創新發展案例中，職教高地建設無疑是新時代中國教育創新的一個經典案例。

職教高地建設既是解決教育發展不平衡矛盾的需要，也是增強教育適應性的必然要求。在相當長的一段時間內，我國發展的不平衡不充分的矛盾將長期存在。同樣，職業教育的發展水平在祖國廣袤的大地上也存在著發展的程度不一、面臨的矛盾不一的既成現狀，迫切需要采用“創新發展高地”這一新的思路、新的手段、新的內涵來推動帶動全國職業教育的發展。同時，隨著粵港澳大灣區規劃方案的落地和中國特色社會主義先行示范區建設不斷向縱深推進，為在與港澳毗鄰的我國經濟規模“第一省”建設職教創新發展高地奠定了更加堅實的基礎。粵港澳大灣區于2017年首次進入政府工作報告，拉開了國家層面推動粵港澳三地共同發展的大幕，此后連續五年被寫進國務院政府工作報告，2019年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(下稱《綱要》)，帶來了一系列利好的宏觀政策供給。《綱要》指出：“建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動‘一國兩制’事業發展的新實踐。”有學者指出，粵港澳大灣區的政治意義“是中國進一步融合世界、參與全球經濟治理的一次實驗，這將豐富中國社會主義市場經濟理論體系，同時還能帶動‘一帶一路’倡議的推廣”[2]。而在粵港澳大灣區建設包括職業教育在內的教育高地，則被寫入了《綱要》①。2019年8月，粵港澳大灣區核心引擎城市深圳被國家支持建設中國特色社會主義先行示范區，進入了“雙區驅動、雙區疊加”的時代，大灣區的重要地位進一步凸顯。

大灣區教育戰線以貫徹習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上和在廣東考察時的重要講話精神、關于教育的重要論述為根本遵循，認真落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》等重要文件，明確了職業教育改革的主要目標是：錨定深圳到2035年實現“民生幸福標桿”的定位，提升教育醫療事業發展水平，在教育體制改革方面先行先試，建立健全適應“雙元”育人職業教育的體制機制，打造現代職業教育體系。在實踐中，大灣區教育戰線從構建教育與人才高地、建設國際教育示范區的要求出發，依托大灣區優越的教育發展環境，吸納國際優質教育資源、開展面向世界的高水平教育合作，加快粵港澳大灣區職業教育合作，實現三地職業教育資源共享、優勢互補、協同創新、合作共贏，為粵港澳大灣區建設提供強有力的應用型人才支撐，成為中國職業教育向世界一流邁進的先行軍。

因此，職業教育高地建設是我國職業教育進入高質量發展階段且將迎來重大“破局”所必需經歷的階段，而粵港澳大灣區職業教育高地建設則是職業教育與經濟發展進一步相融相促的必要布局。從現實情況看，職教高地建設已從地方政府落實端和基層院校育人端走向高層政策端，形成了我國波瀾壯闊的職業教育改革“高潮”，對政策鏈、教育鏈、人才鏈、創新鏈、產業鏈都產生了較大的影響，為構建中國職業教育獨特的學科體系、學術體系和話語體系提供了重要的、鮮活的研究對象和實踐案例，有必要深入分析理解其政策意蘊與行動成效，為建設中國特色世界水平的職業教育提供有益的經驗借鑒。

一、育人為本：職教高地建設的教育屬性

教育是國之大計、黨之大計，職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑。習近平總書記要求各級黨委和政府要把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業教育發展，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實人才保障，這為我國發展更高水平的職業教育體系指明了方向。當前職業教育的吸引力不足，其中的一個重要原因是社會大眾沒有看到職業教育發展的區域不平衡性以及辦學水平的差異性，以社會成見和刻板印象來看待職業教育全貌。因此，提出職業教育高地建設的研究命題，能引發社會大眾對職業教育同一時間段內不同發展階段的思考，從而形成比較客觀的認識，更好地理解國家職業教育“提質培優、增值賦能”的政策導向，增強人民群眾對職業教育的信心，緩解教育焦慮，共建更加美好的社會。

同時，大灣區在國家戰略布局中的作用日益凸顯，為辦人民滿意的職業教育提供了更好的條件。《綱要》實施已進入新階段，職業教育合作發展的機遇更充分，創建高等教育合作示范區條件更好，宜居宜業宜游的國際優質生活區建設為職業教育帶來了更好的環境。此外，中央還系統施策，進一步推動重大改革，出臺了建設深圳中國特色社會主義先行示范區系列政策。因而，建設學有優教、水平更高的教育體系迫在眉睫。職業教育作為緊密對接產業的教育類型，其發展地位與城市的經濟地位密切相關。國家發展和改革委員會已在深圳推動建設產教融合型城市，推動建設粵港澳大灣區職業教育高地，是國家重大改革的應有之義和區域經濟社會高質量發展的必然要求。

再次，職教高地建設是我國現代職業教育改革發展的重要探索。職教高地是職業教育界的理念問題，它展現的是作為辦學主體的地方政府和職業院校開拓創新的職業情操、奮斗成效和美好愿景。它指引著各地職業教育蓬勃發展，在建設教育強國、人才強國、制造強國的民族復興熱潮中，獲得了上級的官方認同與政策認定，這是形成職業教育“創新發展高地”政策的基礎。在此背景下，職業教育高地成為了一個觀察職業教育各利益相關者、觀照我國職業教育發展狀況的良好觀測點與“窗戶”，有助于我們深入理解職業教育改革發展的邏輯性、外促力與內生力，進而真正增強職業教育政策運行的前瞻性、改革的戰略性與行動的針對性，推動我國職業教育在新發展階段貫徹新發展理念實現高質量發展，努力構建成功的現代職業教育體系。

二、優化供給：職教高地建設的政策屬性

黨的十九大報告指出：“在現階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”就職業教育領域而言，人民的美好生活需要對加強職業教育的政策供給提出了更高的要求。因此，習近平總書記2021年對職業教育工作做出重要批示，強調“各級黨委和政府要加大制度創新、政策供給、投入力度，弘揚工匠精神，提高技術技能人才社會地位，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力人才和技能支撐”。“十四五”時期，職業教育要實現更大的發展，就必須要廣泛調動各方面積極性、主動性、創造性，加大政府統籌管理力度，出臺包括職教創新發展高地政策在內的一攬子政策。政策管理部門就是要堅持問題導向，突出重點領域，加快推進職業教育治理體系和治理能力現代化，在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展。因而，把職業教育發展納入區域經濟社會發展總體規劃是教育政策實施的必然選擇。在思想認識層面，我們如何把握粵港澳大灣區職教高地政策的科學性有效性？可以從“激發動力、尊重差異、鼓勵競爭、實現發展”這一政策實施的效果來認識。

首先，職教高地政策能顯著激發區域競爭。國際高等教育理論告訴我們，高等教育管理有幾個典型特征[3]，一是目標的多樣化與不確定性；二是生產技術的神秘性；三是它本質上為一個非競爭性的市場；四是無論投入與產出，都缺乏有效的測量與貨幣化的估值方法；五是在投入的獲取與組織上，內部決策過程的彌散性嚴重限制了管理層的自由裁量權。職業教育高地政策充分鼓勵地方政府采取種種有力舉措去應對上述高等教育辦學的不確定性、神秘性、非競爭性與彌散性，能有效提高地方政府辦教育的水平。“高地”的提法最初由地方提出，反映了教育是地方政府重要的施政方向，體現的是地方政府事權與管理權不斷整合并走向互相匹配的努力。各地紛紛以改革創新的做法去詮釋“高地”的內涵。通過創新發展高地顯著提高教育水平，能顯著提升地方居民的滿意度和獲得感，踐行“為人民服務”的宗旨，提升地方整體綜合實力。

其次，實施職教高地建設，能顯著增強職業教育政策“尊重差異、促進發展”的效應。分析我國改革開放和社會主義現代化建設史，我們能夠發現：善于把國家的引領作用與民眾的自發創造結合起來，形成自上而下與自下而上的合力，是新中國70多年發展的重要經驗。自上而下與自下而上良性互動，既以基層探索實現試點風險可控，又能夠依靠強大的國家能力，把基層的成功經驗迅速推廣。在摸石過河中創造新事物、新經驗，在頂層設計中把握改革發展的方向和節奏，就能為我們的事業發展注入雙重動力。黨的十九屆五中全會提出，要堅持系統觀念，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，更是推動良好教育政策落地見效的行動指針。我國職業教育所取得的成就，離不開國家的教育方針指引、教育行政部門的推動、學校的實踐與項目的引領。要進一步推動改革，就迫切需要在下一步更好地發揮地方政府的積極性，從而形成教育宏觀管理——地方政府——院校實踐的職業教育發展閉環。因而，職教創新發展高地政策的出臺，顯著增強了中央與地方的教育管理和實踐的系統性，實現了各層次的利益相關者的良性互動。

三、適應產業：職教高地建設的類型屬性

隨著人們對職業教育是一種類型教育的共識不斷形成，對其“跨界、融通、服務產業”的屬性有了更深刻的認識。而職業教育具有職業教育的類型定位首先就在于其是與產業結合最緊密的教育類型。因而，職業教育高地建設的重要內涵就是要圍繞服務產業不斷深化產教融合、打造高質量育人品牌、形成校企合作辦學的標準，不斷提高對經濟社會和人的全面發展的適應性。從職教發展的外部環境看，相對于普通教育而言，職業教育高質量發展對辦學條件有更高的要求。在育人層面要求培養高素質、高技能人才；在產業背景層面要求產業基礎雄厚、發展勢頭好、人才需求大；在師資層面要求專兼結合的高水平“雙師”隊伍與德技并修的大師名匠；在機制層面要求有效管用，能有效解決制約發展的瓶頸問題。這些條件要求都需要不斷強化產教融合校企合作才能實現。

從職業教育辦學主體看，“職教高地”建設主體更應是推動職業教育高質量發展的表率。職業教育作為面向人人的終身教育、面向市場的就業教育、面向能力的實踐教育、面向社會的跨界教育，這要求職教高地建設切實發揮職業院校辦學的基礎性主體地位，需要從“全生命周期”的高度不斷加大改革，實現發展方式的根本性變革。要從縱向上體現職業教育在個人的受教育階段(面向能力)、工作階段(面向市場)、發展階段(面向社會)與人生階段(面向人人)具有的重要作用，也要從橫向上涵蓋能力(實踐教育)、個體(終身教育)、環境(就業教育)與生態(跨界教育)等不同內涵的教育形式，使職業教育具有“全方位覆蓋”的屬性。職業院校如果能實現“縱橫交錯”辦學高度，則可以打造閃亮的職業教育辦學品牌，顯著提升職業教育辦學美譽度和社會認可度。因此，要推動職教高地建設，就需要職業院校對國家、地方政策進行理性分析后，結合院校實際而做出理性選擇，準確理解國家教育行政部門的戰略意圖，對標對表各項部署安排，形成濃厚的學習氛圍，不折不扣、保質保量抓好落實，增強工作的主動性與科學性，以顯著增強學校辦學層面改革創新的針對性。

職業院校如何適應產業、體現企業的重要辦學主體作用？職教高地建設如何更加鮮明地體現職業教育的類型特色？如何實現高績效目標？這些問題都需要在改革創新中找準切入點。這一切入點就是要形成一套能體現產教融合、校企合作的標準，提供一套行之有效的育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制的標準，從而發揮示范帶動效應，實現職教高地政策的最大效應。可以設想，標準建設是職教發展的必要前提，是落實企業辦學主體地位或是開展職業本科教育的關鍵舉措。從近年來的政策與辦學實踐看，推動職業教育的政策、制度、標準建設已成為教育行政部門推動職業院校可持續發展的最重要抓手，也是職教高地建設的重要內容。提高職業教育各項標準建設中的產業要素比重，其重要性怎么強調都不為過。

四、體系推動：職教高地建設的管理屬性

實施職教高地政策，主要目的是增強地方政府舉辦職業教育的積極性、主動性，能更好地發揮地方政府舉辦職業教育的主體責任。

職業教育事關社會發展多方面工作，職前教育繼續教育歸口教育部門，人力資源與技工教育歸口人社部門，社會氛圍營造歸口宣傳思想文化部門，要進一步形成合力，加強統籌聯動，加大政策保障與體制機制創新力度。在教育系統內部，同樣需要加強各業務口的協同配合，提升管理的系統集成、協同高效。具體來說，即業務部門要推動育人方式、辦學模式改革；綜合性部門要強化管理體制和保障機制改革，按照教育發展的新階段、新理念把職業教育放在全國教育事業發展規劃中更加突出的位置，切實構建教育新發展格局。在當前形勢下，后者的作用尤為重大。這是體系化推動職業教育高質量發展的應有之義。

首先，從辦好職業教育的復雜性來看，只有與經濟文化生活緊密結合，才能實現“百姓認同、政府放心”的高質量發展。同時，職業教育要成為類型教育，必須要從治理層面嵌入地方經濟、社會、生活、文化與政府治理等各環節，在服務貢獻中實現融合互促發展。地方政府建設職業教育高地，就是進入議程的具體舉措，其內涵就是要使職業教育進入各級黨委和政府議事日程，納入規劃、政策體系、議事規則、預算保障，發揮好職業教育在促進經濟社會發展中的重要作用。當前政府發揮著統攬性、基礎性的作用，為保障職業教育全方位、深層次融入地方經濟社會發展提供前提、動力和保障，使其能真正成為經濟活動、人民生活、社會風尚、就業技能方面的不可或缺的變量。在我國國情下，只有政府才有能力運用系統論、控制論的方法手段去協調統籌解決個體、院校與產業、社會交集而成的一系列綜合性問題。

其次，教育是地方政府治理的一個重要方面。從管理體制看，地方政府是發展本地教育的責任主體。外促治理即地方(院校)發展職業教育的目的、動機、組織、評價等要素不是由自身意愿生發的，而是由外在的環境強加的一種非自覺、他組織的行為。內生治理即地方(院校)教育發展的目的、動機、組織、評價等要素不是由其他組織生發的，而是由地方(院校)本身內在的自覺引發的一種自組織行為。從外促引發內生，由內生推進外促，實現外促與內生的歷史辯證是地方(院校)職業教育發展的必然。外促力仍然是推動發展的強大力量，當前要務就是要加強指導力度、加大政策供給。內生力則是辦學與育人主體將國家政策和具體實際結合起來推動工作的能力。外促力需要與內生力更好結合。因而，項目牽引型的職業教育動力機制迫切需要回歸地方性，切實發揮地方辦職業教育的主動性、積極性和能動性。另一方面，國家推動的職業教育重大項目如“雙高計劃”“提質培優”等需要地方政府高質量落實，從而盡可能為中國職教改革發展提供更多的鮮活的地方成功實踐。因此，職教高地建設極其強調發揮地方政府積極性，非常具有針對性和實踐性。

再次，從政策實施效果看，職教高地政策進一步推動了職業教育改革與實踐，賦予了地方政府職業教育管理的巧妙而有力的抓手。職教高地項目能推動政府優化管理方式、促使學校推進改革創新，優化治理效能，建設符合職教類型特色的現代職業院校制度。在政策上首次實現了教育部與省級政府共推職業教育的突破。國家教育行政管理部門的指導更具針對性，省級政府推動職業教育改革的動力和積極性大為增強。在落實中，省級政府通過實施“一市一策”等方式向地市級政府“壓擔子”，職業院校發展的外部環境更為優良，得到的支持更為充分，大幅提升推動了職業教育改革的能級。以前，推動職業教育在教育行政管理部門只是相關職能處室的事務，而現在則實現了多個數量級的層級躍升，實現了“職業教育工作——教育工作——地方政府工作——地方黨委工作”的巨大轉變，十分有助于發揮政府、學校、社會三方面的積極性，特別是能激發政府和學校的能動性，從而保證了從地方政府管理和職業院校實施兩方面推進區域職業教育再上新臺階。

因此，職教高地政策符合政府宏觀管理職能和學校立德樹人使命的實際，取得了良好的政策效應和實踐成效。省級政府在實踐中充分發揮省市兩個積極性，采取“省域主體、市域補充”的推動政策。省級側重于推動師資隊伍建設等關鍵領域改革，同時，注重激發地市發展職業教育的動能，推動實現自我發展、部門聯動，整體推進。[4]

五、復制應用：職業教育高地建設的理論屬性

我國職業教育取得發展的根本動力在于對經濟社會與人的技能發展的不斷適應，在于根據對技能的需求來調節職業教育的規模和層次。把握了職業教育發展的“適應性”與“需求驅動”規律，也就讓中國職業教育能夠在未來繼續發展、并有可能在世界得到推廣應用，從而對全球教育科學與理論發展做出積極的貢獻。

1985年中共中央發布《關于教育體制改革的決定》要求調整中等教育結構，大力發展職業技術教育。正如《教育大百科全書》指出：“在20世紀80年代，中國政府進行了一個強烈影響教育結構的職業化嘗試，這種嘗試對高中水平的教育領域的影響尤其大。”[5]其后，我國職業教育改革能夠不斷取得成功的密鑰在于堅持對教育結構的職業化嘗試，同時根據生產力發展的需求，穩步將改革聚焦到以高等職業教育改革引領中高職一體化發展、構建健全完善的職業教育體系。這一行之有效的方法論與實踐路徑推動中國教育在“十三五”期間達到了世界中上水準。隨著我國規劃在2035年成為世界教育強國、人才強國，可以預見，灣區職業教育與經濟社會能實現融合發展，成為其不可或缺的內生變量，職業教育高地也可基本建成，從而為形成中國特色、世界水平、灣區標準的職業教育發展模式打下堅實的實踐基礎。因此，為推動實踐成果轉化為理論創新，以創建世界一流的職業教育經典范例看待職教高地建設，需要不斷總結完善，構建起新時代職業教育理論體系。

首先，是要堅持頂層設計與尊重人民首創精神相結合，堅持頂層設計和“摸著石頭過河”相協調，堅持試點先行和全面推進相促進，抓住人民最關心最直接最現實的利益問題推進重點領域改革，是我國改革自上而下與自下而上經驗的延伸，是教育領域落實國家改革發展布局的需要。職業教育近年來創新發展，穩固了類型教育的定位，取得了不俗的成績，需要與實際發展更為貼切的定位與形象。高地建設與項目建設相比，具有更加具有綜合(統整)性、協同聯動性、動力性。職業教育涉及面廣，牽涉因素眾多、對發展環境要求高，需要從頂層設計的高度全方位推動。還需要各方面、各部門增強發展職業教育的主動性積極性，明晰權責、做到責權利統一，形成推動合力。實踐已經證明并將繼續證明，職業教育高地建設將為中國特色職業教育理論建構提供充沛的養分和有力的支撐。

其次，是要增強地方職業教育實踐的理論自覺性。職業教育改革進入由數量到質量的新階段，要貫徹新發展理念，就要深入踐行發展是第一要務,人才是第一資源，創新是第一動力，就要在實踐中深入謀劃發展、高度重視人才、切實推動創新驅動。要更加注重用黨的創新理論指導職業教育實踐，更加注重培育和踐行社會主義核心價值觀，更加注重營造師生成才成功的良好環境，更加注重以人為本，尤其要注重發揮人才的能動作用，牢固樹立師生的主人翁意識，建設高質量師資隊伍，在管理服務中落實“以生為本”理念，為建成中國特色、世界一流的職業教育提供強大理論武裝。

再次，要努力形成中國特色、中國風格、中國氣派的職業教育理論體系。這是一場思想理論的深刻變革。我們堅持以思想理論創新引領改革實踐創新，以總結實踐經驗推動思想理論豐富和發展，從改革的總體目標、主攻方向、重點任務、方法路徑等方面提出一系列具有突破性、戰略性、指導性的重要思想和重大論斷，科學回答了在新時代為什么要全面深化改革、怎樣全面深化改革等一系列重大理論和實踐問題。正如時任中國社會科學院院長謝伏瞻同志所言：“把習近平新時代中國特色社會主義思想落實到哲學社會科學各個領域、各個方面，切實貫穿到學術研究、課堂教學、成果評價、人才培養等各個環節，促進黨的創新理論與各個學科、概念、范疇之間的融通，使黨的重大理論創新成果真正融入到哲學社會科學中去，推出系統性與學理性并重、說理透徹與文風活潑的高水平研究成果。”[6]職業教育高地建設研究作為政策性、實踐性很強的學科與研究領域，首要任務就是要把習近平新時代中國特色社會主義思想作為“定盤星”和“主心骨”，自覺學懂、弄通、落實，科學貫穿到研究的意義、目的、方法、成果、運用等方方面面，切實貢獻出中國特色世界水平的職業教育理論研究成果！

注釋：

①見《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第8章第1節。