全球擴張背景下的海外分校質量保障策略、沖突及其啟示*

彭嬋娟

一、問題提出

20世紀80年代以來，世界各國對跨境學術流動的興趣激增。這種流動不僅是學生和學者在世界范圍內流動，還包括高等教育機構在內的提供者開始跨越邊界通過實體或虛擬的方式向非本國國民提供學術課程或項目。特別是，進入21世紀以后，海外分校的數量增長和發展勢頭引起了國內外學者的廣泛關注。從數量上看，2000年全世界有84個已經完成注冊的分校，到2015年這一數字增長到249個。[1]根據美國跨境教育研究小組(Cross-Border Education Research Team，C-BERT)公布的最新數據，截至2020年10月2日，全球共有306所海外辦學機構，其中美國86所，英國45所，法國38所，俄羅斯29所，澳大利亞20所。[2]海外分校作為跨境學術流動的新形式，其所固有的復雜性、風險性以及不確定性，增加了利益相關者成為低質量服務受害者的風險，對國家、區域乃至國際質量保障框架提出了新的挑戰和要求。如何監管全球范圍內數量日益增長的海外分校，成為一道世界性的共同難題。

與此同時，在國家相關政策的引導和鼓勵下，我國中外合作辦學和境外辦學事業蓬勃發展。截至目前，我國中外合作辦學機構有172所，其中有131所提供本科及以上層次教育的機構；中外合作辦學項目數量達到了2020個，其中本科及以上層次的項目有1080個。①截至2019年9月，我國高校已經舉辦了128個境外辦學機構或項目(含25個取消審批后高校自主舉辦的)，這些機構和項目由分布在內地21個省、直轄市的84所高校在亞、歐、美以及大洋洲的48個國家和地區舉辦。[3]但總的來說，我國中外合作辦學仍然存在重外方高校“牌子”輕實質辦學“效果”，重入口環節“審批”輕運營過程“管理”等諸多問題，境外辦學也面臨著如何提升質量以及與東道國當地高校和其他知名海外分校競爭生源的巨大挑戰。[4]可見，質量問題已然成為當前階段我國開展中外合作辦學和境外辦學活動的關鍵議題。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(2010年)、《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》(2016年)以及《中國教育現代化2035》(2019年)等重要政策文件的指導下，我國確立了新時期“提升中外合作辦學質量”和“穩妥推進境外辦學”的基本發展思路。在此背景下，厘清國際社會在海外分校質量保障方面的制度和文化安排，不論是對我國境內合作辦學機構的質量監控，還是對境外辦學機構的質量保障都具有重要意義。

二、全球海外分校質量保障的現行策略

海外分校的全球擴張在帶來機遇的同時，也給全球高等教育系統帶來了前所未有的挑戰。目前，遍布全球各大洲的海外分校已經形成了輸出國、東道國、高校、區域與國際組織等多主體協同合作的質量保障網絡。

(一)輸出國的認證制度

為實現教育服務貿易的經濟利益、輸出本國文化和價值觀念的同時維護本國高等教育機構的聲譽，美國、英國、澳大利亞等輸出國已經制定了明確的準則和程序來保障海外辦學活動的質量。具體來看，美國的國家、區域和專業認證機構擁有一套自己的政策和程序來認證美國高等教育機構所開辦的跨境教育項目或海外辦學機構。[5]《非美國國民海外教育項目良好實踐準則》(1990年，后經2006年、2007年和2012年修訂)(Principles of Good Practice in Overseas International Education Programs for Non-U.S.Nationals)是美國高校各區域認證團體所公認并信奉的法則之一，詳細規定了跨境辦學活動的院校使命、審批、教學、資源、招生和記錄、學生、控制和管理、道德與信息公開、合同安排等具體程序。例如，在教學方面，“海外教育項目的內容須經美國院校教職人員的審查；海外教育項目由具備適當學術背景和語言能力的教師進行授課，其學歷資格也須經美國院校的審查”。在招生方面，“在海外錄取的國際學生與美國校園錄取的國際學生的入學要求相類似，包括適當的語言能力；美國院校對招生和錄取實行控制”。在管理方面，“海外教育項目由美國院校進行控制；海外教學人員和管理人員應向美國院校的常駐管理人員負責；美國院校正式并定期審查海外所有教職人員”。[6]澳大利亞的高等教育質量和標準署(Tertiary Education Quality and Standards Agency，簡稱TEQSA)是獨立的國家高等教育質量保證和監管機構，致力于對跨境高等教育提供嚴格的監管，以確保學生在任何學習地點都能夠獲得優質的教育體驗。其具體舉措包括：建立跨境高等教育數據庫，增加數據與信息的可獲得性和透明度；開發有效的質量保障工具和程序，確保跨國高等教育與本國教育的可比性；加強與全球質量保證機構的合作，以對跨國高等教育進行聯合審查。[7]英國的高等教育質量保證署(Quality Assurance Agency for Higher Education，簡稱QAA)則負責英國高等教育機構所開展的跨境活動的質量保障工作。QAA于2010年修訂了《高等教育學術質量和標準保證實踐準則：合作辦學和靈活分布式學習》，以對英國高等教育機構如何確保學術標準和課程質量提供明確原則。[8]

(二)東道國的監管機制

為了確保海外分校的質量，保證學生所獲海外學歷學位證書的合法性，同時使得本國最低教育標準的維持成為可能，一些國家和地區已經引入了監管機制，要求外國提供者必須通過東道國政府或相關機構的注冊、許可或認證方可在當地辦學。從澳大利亞、新加坡、韓國、加拿大、阿拉伯聯合酋長國等情況來看，這些東道國內部形成了不同的監管模式。具體來看，在澳大利亞，高等教育機構的許可與認證均受高等教育質量與標準署的監管，包括境外赴澳大利亞辦學的高等教育機構，其流程大體相同。新加坡是根據私立高等教育法律對海外分校進行管理，海外分校受《私立教育法》(2015年)(Private Education Act)監管，并由私立教育委員會(Council for Private Education)進行許可和監管。韓國則通過了專門的法律允許外國高等教育機構在自由區內建立海外分校，即于2002年12月首次通過的《關于指定和管理自由經濟區的特別法》(Special Act on Designation and Management of Free Economic Zones)。[9]而在加拿大，境外輸入的高等教育機構則受各省和地區政府相關質量保障機制的約束，各司法管轄區制定了與高等教育機構的運營許可和認證有關的立法。例如，海外分校需要通過《中學后教育選擇與卓越法案》(2000年)(Postsecondary Education Choice and Excellence Act，2000 S.O.Chapter 36)的授權才能在安大略省提供特定學術項目和授予特定學位證書，在不列顛哥倫比亞省辦學則需要根據《學位授權法》(2002年)(Degree Authorization Act，S.B.C.2002，Chapter 24)建立并經當地教育質量保障(Education Quality Assurance，EQA)認定②。[10]此外，阿聯酋作為全球最大的海外分校輸入國之一，已經建立起嚴格的聯邦與各酋長國兩級合作的跨境辦學認證制度。在聯邦層面，所有高等教育機構及其學位項目都必須獲得聯邦教育部下屬學術評審委員會(Commission For Academic Accreditation，CAA)的許可和認證。在酋長國層面，近年來，幾乎所有酋長國都針對海外分校建立起一定的質量保障機制。如迪拜要求高等教育提供者必須獲得知識和人類發展局(Knowledge and Human Development Authority，KHDA)的授權和許可。[11]總的來說，東道國對海外分校的監管根植于本國國情和模式，通常將其納入國家或私立高等教育質量保障體系以實現許可和認證的一體化，也有部分國家制定了專門的法律監管跨境辦學活動。

(三)高校內部的質量保障機制

除了輸出國與東道國的監管以外，高校內部的質量保障是整個質量保障體系中的關鍵環節，最終決定了整個跨境辦學活動的成敗。對此，英國高等教育質量保證署就明確指出，英國高等教育機構需要確保以其名義授予的學位的學術標準和質量，并對跨境辦學活動進行持續監督。[12]澳大利亞的高等教育質量和標準署也指出：“高等教育機構必須擁有有效的機制來管理和確保跨境辦學活動的質量，包括招生、學習支持、課程教學等各個方面，以確保學生的學習結果與母校具有可比性。”[13]具體來看，海外分校最為重要的質量保障原則在于確保與母體校園的“一致性”，從而維持所授予學位的對等性。例如，迪拜的大學質量保障國際委員會(University Quality Assurance International Board，UQAIB)對自由區內海外分校的認證主要采取一致性原則，即確保在迪拜提供的學術項目與母校相同。也就是說，迪拜自由區最為關注的關于海外分校運營的關鍵問題是：分校是否制定了與母校相一致的高校內部政策、實踐和資源，并為學生創設了與母校相類似的有利于學生成功的學習條件。[14]從內部質量保障內容上看，海外分校通常從課程安排、教師招聘、招生要求、學習結果評估等方面入手保證與母校的等效性。例如，大部分海外分校都被要求在課程的制定和實施方面與母校保持基本一致，但不同海外分校在課程設置權限上有所差異，這主要取決于東道國當地的安排。如韓國與阿聯酋致力于分校課程結構與母校完全相同，期望以此實現嚴格的質量控制；而中國和馬來西亞的分校則在課程上進行了一定程度的調整[15]，以符合所在國的規定和需求。除了嚴格“復制”母校的課程設置以外，海外分校還需要遵守母校制定的關于招生和教師招聘的標準，一些母校甚至直接負責課程試卷的提供，以實現不同校區間學習結果評估的一致性。此外，母校還通過派遣“借調人員”擔任分校領導職務或承擔部分課程教授的形式，實現對分校的質量控制。

(四)區域與國際組織的質量理念滲透

在國際層面，隨著各國逐漸意識到海外辦學質量問題的跨國性、復雜性和多主體性，這要求跨國家組織在其中能夠參與協調和治理。因此，國際組織開始在該領域發揮一定的作用。諸多高等教育認證機構和海外分校均在其指南中明確表示，他們的理念和實踐在一定程度上遵循國際組織所頒布的實踐準則。具體來看，聯合國教科文組織(歐洲區域)(United Nations Educational，Scientific，and Cultural Organization，UNESCO)和歐洲委員會(Council of Europe)共同制定了《跨國教育提供的良好實踐準則》(Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education,2001年)，該準則包括一套提供跨國教育服務的院校都應遵守的原則。[16]國際高等教育質量保障網絡(International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，簡稱INQAAHE)為促進高等教育質量保障機構的良好實踐，于2003年制定了《質量保障的良好實踐指南》(Guidelines of Good Practice in Quality Assurance)，其中特別重視跨境高等教育的質量保障，如強調要促進輸入國、輸出國以及國際網絡質量保障機構之間的合作，旨在增進相互了解，對監管框架有清晰而全面的說明，并分享良好實踐。[17]聯合國教科文組織和經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)聯合制定了一套《跨境高等教育提供的質量指南》(Guidelines for Quality Provision in Cross-Border Higher Education,2005年)，旨在保護學生和其他利益相關者免受低質量高等教育計劃、認證和學位工廠(degree mills)以及其他劣質提供者的侵害。[18]聯合國教科文組織和亞太質量網絡(Asia-Pacific Quality Network，APQN)則編寫了一份《UNESCO-APQN工具包：規范跨境教育質量》(UNESCO-APQN Toolkit：Regulating the Quality of Cross-Border Education,2006年)，該工具包旨在幫助接收國和派遣國了解建立跨境教育質量保障框架的關鍵問題、框架模式和實際步驟。[19]上述準則和工具包已經成為諸多國家(包括輸入國和輸出國)開展海外辦學活動的重要指導理念，并滲透在實際的運行過程中。

三、全球海外分校質量保障存在的矛盾沖突

盡管當前海外分校已經形成了涉及多方主體、涵蓋各個領域和體系的較為完整的內外部質量保障體系，但鑒于質量保障主體的多元性以及質量保障安排的復雜性和重疊性，不同主體間所表現出的角色與行為沖突及其背后所隱含的目的與價值沖突，已然成為制約海外分校可持續性發展的瓶頸問題。

(一)“國際化”與“本土化”：輸出國與東道國間的目的沖突

出于立場不同，東道國和輸出國不可避免地面臨著目的和觀念上的沖突。美國等發達國家海外分校的建立往往裹挾著國家層面的戰略部署意圖和意識形態輸出，全球競爭、經濟利益和國家安全是這些國家建立海外分校最直接的驅動力。[20]這些教育輸出大國往往秉承著這樣的價值理念：跨境教育投資可以為戰略性政治、經濟和技術聯盟帶來新的機會。而對于東道國而言，引入國外教育資源的主要目的是為本國國民提供優質和多樣化教育機會，減少本國生源和人才外流，以及培養能夠致力于當地經濟建設的國際性復合型人才。東道國與輸出國建立海外分校的這種目的差異，決定了雙方在質量保障上的觀念有所不同。一方面，派遣國在確保教育質量方面負有直接責任和既得利益，其建立海外辦學質量保障與認證制度的主要宗旨在于確保跨境教育活動不會危及本國高等教育的國內和國際聲譽。畢竟在教育市場國際競爭白熱化的背景下，國際聲譽受損可能會對某一教育輸出國或某一高等教育機構吸引教師、學生和研究人員的能力產生負面影響。[21]另一方面，東道國建立海外辦學質量保障體系的主要宗旨則在于確保本國學生不受低質量外國教育機構的侵害，確保他們所獲得的資格得到承認，以便進一步求學和就業。也就是說，輸出國和東道國在對海外分校的監管上分別扮演的是“本國高等教育品牌維護者”和“當地教育最低標準堅守者”的角色。雖然雙方的最終目的都在于確保海外分校的可持續性發展，但這種目的沖突和角色期望差異所帶來的多重監管和交叉監管，很可能造成監管缺位或監管失靈的結果。因此，東道國和輸出國在跨境教育目的上的分化及其所導致的質量保障觀念差異使得彼此之間的溝通與協作變得尤為重要，雙方需要尋找一個共同的利益契合點，制定一套互認的質量保障程序，從而達到共贏的局面。

(二)“一致性”與“適應性”：母校與分校間的價值沖突

關于海外分校運營是遵循“一致性”抑或“適應性”原則的爭議由來已久，其背后隱含的是母校與分校之間的價值沖突和訴求分歧。具體來看，“一致性”(consistency)或“等效性”(equivalency)是輸出國高等教育機構對海外分校實施質量保障的主要原則之一，目的在于確保跨國教育提供與母校等效或一致。但這種“一致性”或“等效性”模式遭到了人們的質疑，因為它限制了海外辦學活動對當地環境的適應性。[22]并且，辦學者所秉承的“海外分校與母校在教育過程和結果上是一致的”這一假設也受到國際學者的廣泛質疑。例如，菲利普·G·阿特巴赫(Philip G.Altbach)曾一針見血地指出，由于很難長期吸引母校的教授進入分校授課，分校聘用的通常是缺乏母校聯系和經驗的教職人員，在課程、教學、研究以及基礎設施方面也無法反映母校的真實水平，對于康奈爾大學等一些知名大學而言，能夠在分校中吸引到與母校質量相匹配的學生群體毫無疑問是值得懷疑的，未來海外分校的可持續性很難預測。[23]還有研究指出，由于海外分校與母校在師生人口統計學特征、學生學業表現、教職人員資格、教學方法以及基礎設施等方面存在顯著差異，在地理空間、社會環境、文化和語言以及教育經驗方面也存在重大差異，因此不能假定跨國校區之間的學術對等性和教育一致性。[24]也就是說，在實際運作過程中，海外分校往往為了獲得足夠的生源或師資而降低招生標準或招聘條件，也就難以實現其對外所宣稱的“母校與分校之間的可比性”。歸根結底，母校所宣稱的“一致性”本質上是一種市場營銷策略，目的在于贏得當地學生和家長的青睞以支持海外分校的持續運營。而海外分校所期望獲得的“適應性”實質上是對課程或教學的自主權，以適應學生獨特的學習風格和宗教文化背景，并回應當地市場和社會對人才的需求。因此，母校與分校所表現出的價值追求分化導致了雙方教職人員的割裂與疏離，影響了海外分校的“一致性”和“適應性”原則在實質層面的執行與平衡。

(三)缺乏“協同性”：內外部主體間角色與行為沖突

由于海外分校面臨著內外部諸多主體的監督與管理，以及存在跨國界合作和跨校園協調的復雜關系，因此很容易因信息不一致、利益不一致和文化不一致而導致監管缺位、程序重復等問題。當前海外分校領域的質量保障活動既包括政府形式和非政府形式，又涵蓋國家層面和超國家層面，但各方用于確保質量的方法、程序和標準差異很大，并且對于誰在確保質量的不同方面負有哪些責任，“界限并不總是很明確”。[25]當對跨境提供進行質量保障時，派遣國和接收國質量保障機構之間的責任通常不明確，兩個質量保障體系之間缺乏相互了解和協調。在實際運營過程中，多數東道國雖然針對海外分校建立起了正式的準入與許可程序，但仍然在很大程度上依賴于母校的質量保障體系，并希望由派遣國質量保障機構進行審查和監控。但事實上，輸出國對海外分校的監管并不嚴格。例如，美國認證機構幾乎很少對海外分校進行現場考察，通常只在海外分校運營的第一年進行現場考察，除非發現了嚴重的問題，需要采取后續措施，否則只有在對院校進行全面審查過程中如果將其納入實地考察的抽查點，才會對海外分校進行后續審查。但考慮到成本和其他因素，也無法保證會再次對海外分校進行現場審查。[26]從州政府層面來看，以紐約州為例，州政府對紐約州立大學的海外活動沒有監管機制，該州對海外分校的普遍期望是完全符合所在國的要求即可。負責該州高等教育認證工作的區域認證委員會——中部各州高等教育委員會(The Middle States Commission on Higher Education，MSCHE)雖然擁有明確的原則和指導方針規范母校與分校之間的關系，但主要將對海外分校質量監管的責任轉移給了母校，要求海外分校的政策和運營從屬于母校，采取與母校相同的使命和目的，并由母校的人員進行管理、評估和監督。[27]由此可見，在海外分校的質量監控過程中，各方力量的協調顯得至關重要。

四、對我國的啟示

海外分校的全球擴張已經成為當今世界高等教育發展中的一個重要現象，使得各國教育體系之間的聯系愈來愈緊密，并改變了國際高等教育的格局。但迄今為止，美國、英國、澳大利亞等輸出國向外擴張的海外辦學活動受到了不充分的質量約束，考慮到這是一個正在快速增長和變革的領域，當務之急必須整合多方力量建立一個穩健的質量保障系統。這對未來我國實現中外合作辦學機構和境外辦學機構的可持續運營提供了幾點啟示。

(一)明確中外合作辦學和境外辦學的宗旨和原則

從理念上看，我國只有在進一步厘清中外合作辦學和境外辦學宗旨和原則的基礎上，才能進一步明確辦學方向，以及制定符合自身發展目標的質量保障理念和體系。一方面，作為東道國，我國需要進一步思考：建立海外分校的動因是什么？是通過引進國外高等教育資源彌補本地高等教育機會或能力不足，增強本國高等教育的國際化水平，抑或是吸引外國學生到當地留學？海外分校究竟為誰提供服務，它們的宗旨是什么？是為當地的外籍人員提供學習機會，為本國國民出國留學作準備，抑或是培養致力于當地經濟建設且具有國際視野的人才？這些問題，決定了針對海外分校的質量保障制度是側重于“一致性”原則還是關照“適應性”原則，也有助于反思究竟是對海外分校采取特殊的監管政策還是將其置于本國監管框架內進行趨同管理。另一方面，作為輸出國，學術聲譽或品牌是我國高等教育機構，特別是雙一流大學最有價值的無形資產，海外辦學項目和機構正是這些大學向世界其他國家授權其品牌或聲譽的活動。因此，在向境外授權我國高等教育機構“品牌”的情況下，必須對海外校園進行獨立、透明、定期和持續的評估，保證海外校園受到嚴格和全面的監控。

(二)建立多方質量保障主體間信息共享與協同聯動機制

鑒于當前海外分校內外部多方質量保障主體之間的責任不明確，并且各質量保障體系之間缺乏溝通和協調。因此，明確各主體在跨境教育質量保障工作中的角色和作用，建立信息共享和協同聯動機制是海外分校要實現長期發展的未來趨向，也是我國跨境辦學要努力的方向。具體來看，無論是針對中外合作辦學機構抑或是境外辦學機構，我國需要建立起各方質量保障主體間關于政策與實踐的協調溝通機制，并定期共享實踐程序和報告結果。例如，我國監管機構需要加強與輸出國或東道國質量保障機構的信息共享與合作，及時了解對方已經制定了怎樣的程序來確保跨境辦學機構的質量，防止出現重復監管或責任模糊等問題；繼續加強跨境辦學質量保障能力建設，進一步協調中央和省級教育行政部門之間的協調性，建立起跨境辦學的準入機制、監管機制、評估認證機制和處罰退出機制；設立具有全面統籌協調能力的跨境教育質量監管機構，以適當加強對中外合作辦學機構和境外辦學機構的嚴格審查，并在審查過程中落實實地考察環節，以驗證實際情況是否與書面文件相符并符合相應認證標準；建立跨境高等教育數據庫，使得學生、家長以及雇主能夠了解到有關當地監管機構如何認證學位和資格方面的透明信息，并有權在必要的情況下提出質詢。

(三)積極參與區域與國際層面跨境教育質量保障體系構建

在全球化背景下，國際組織日益介入到跨國層面上的治理和政策，而當前處理跨境教育質量保證這樣的全球性問題，“恰恰需要由公認的多邊機構來主導并在制定國際議程中發揮建設性的作用”[28]。當前聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織、國際高等教育質量保障網絡、亞太質量網絡等國際與區域組織正致力于為派遣國和接收國質量保障機構以及高等教育機構等利益相關群體提供有關如何“共同承擔跨境高等教育質量保障責任”的實際指導，其宗旨是加強跨國主體在質量保障方面的理解、信任與協作。然而，當前跨境高等教育領域仍不斷涌現出信息溝通不足以及質量保障程序重復、沖突且缺乏協調等問題，要解決這些全球共同的挑戰，未來需要區域與國際組織進一步發揮協調作用，讓世界各國在共享良好實踐經驗的過程中制定共同的跨境教育規則。對此，我國需要積極主動地參與區域與國際層面跨境高等教育質量保障體系的構建，積極貢獻我國開展中外合作辦學和境外辦學的實踐經驗，共同促進世界教育的發展。

(四)強化質量文化和信任機制等隱性質量保障理念的滲透

歐洲大學協會(European University Association，簡稱EUA)于21世紀初就認識到技術導向、自上而下的質量保障程序的局限性，并啟動了質量文化建設項目。他們認為，質量文化是一種旨在永久提升質量的組織文化，其特點是涵蓋了兩個不同要素：一是文化心理要素，涵蓋關于質量的共同價值觀、信念、期望和承諾；二是結構管理要素，包括旨在提高質量的明確工具和流程。[29]但從目前的情況來看，質量監管機構總是期望通過對評估指標體系的細化和量化以及質量監控體系的系統化和程序化，實現對跨境教育的質量管理。但各質量保障主體間的主體責任、質量意識、質量文化和信任機制仍有待加強。例如，母校對海外分校的質量監控主要表現為對教師聘用標準、課程框架以及試卷編制和評分的控制，以確保最終的“產出”(即海外學生的成績)與母校學生是可比的，而對教育教學過程、學生支持服務等實質性過程幾乎沒有監控。[30]此外，從海外分校內部來看，目前內外部質量監控的主要目的在于問責，其對教育教學的反饋和持續改進功能尚未到位。因此，在東道國、輸出國以及高校內部形成一種關于質量的共識，著力培育系統內部質量文化和信任文化，即諸多質量保障主體所共享的質量行為模式及其體現出的質量價值觀念，是未來我國中外合作辦學機構和境外辦學機構實現內外部質量保障主體間協調的重要發展方向。

注釋：

①該數據是筆者根據2020年10月中華人民共和國教育部中外合作辦學監管工作信息平臺所公布的名單整理而來。

②教育質量保障認定院校(EQA-designated institution)指的是達到或超過加拿大不列顛哥倫比亞省的質量保證標準的公立和私立高等教育機構。