基于住房公積金制度目標(biāo)定位的改革研究

張巖

摘要：我國住房公積金制度自20世紀(jì)90年代初誕生以來，始終秉持強(qiáng)制性、保障性、福利性目標(biāo)，在解決城鎮(zhèn)居民住房問題上發(fā)揮了積極作用。但是隨著時代的發(fā)展，在公積金繳存、貸款、資金管理方面出現(xiàn)了不公平的問題，從而導(dǎo)致公積金制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到影響。基于此，文章結(jié)合住房公積金制度的目標(biāo)定位，以及目前面臨的問題，提出實(shí)現(xiàn)公積金制度目標(biāo)的改革路徑。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度;目標(biāo)定位;問題;改革路徑

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展和房地產(chǎn)市場的不斷變化，發(fā)展了近三十年的住房公積金制度逐漸暴露出各種各樣的問題。能否實(shí)現(xiàn)住房公積金的制度目標(biāo)，不僅關(guān)系著近1.5億繳存職工的切身利益，也對社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。為此，要針對住房公積金制度的目標(biāo)定位，對制度不斷改革完善，讓住房公積金制度為改善居民住房條件發(fā)揮持續(xù)積極的作用，更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

一、我國住房公積金制度的目標(biāo)定位

我國的住房公積金制度起始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，在制度的目標(biāo)定位上，始終秉持著三個目標(biāo)：住房公積金是職工和單位按照工資一定比例繳納的住房專項(xiàng)資金，這體現(xiàn)了住房公積金制度在法律上的強(qiáng)制性，既強(qiáng)制性目標(biāo);住房公積金是一種住房保障手段，是住房分配制度的貨幣化形式，這體現(xiàn)了住房公積金制度在功能上的保障性，既保障性目標(biāo);住房公積金雖然是由單位和職工共同繳納，但最終職工個人住房公積金賬戶資金是歸職工個人所有的，這體現(xiàn)了住房公積金制度在本質(zhì)上的福利性，既福利性目標(biāo)。

二、我國住房公積金制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中存在的問題

隨著我國住房公積金制度的不斷推進(jìn)，雖然在制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上取得了一定的成績，但也存在著一定的問題。

（一）繳存不公平，影響強(qiáng)制性目標(biāo)

當(dāng)前我國公積金的繳存主體主要是機(jī)關(guān)事業(yè)公益類單位及民辦大中型企業(yè)，而包括個體從業(yè)者、自由職業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工者等群體在內(nèi)的“新市民”群體，則占比較小，“新市民”群體在繳存單位、繳存人數(shù)和繳存金額上都處于弱勢，這種繳存上的不公平，造成了巨大的行業(yè)鴻溝，擴(kuò)大了社會貧富差距，影響了公積金強(qiáng)制性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）貸款不公平，影響保障性目標(biāo)

由于公積金繳存額度和職工收入的相關(guān)性，導(dǎo)致高收入群體有著較高的繳存額度，從而可以獲得更高額度的公積金貸款，因?yàn)楦呤杖肴后w本身就有著較強(qiáng)的住房支付能力，所以其更容易通過貸款購房來使用公積金。低收入群體繳存額度低，導(dǎo)致其公積金貸款額度低，而其較低的住房支付能力，使其更難以通過貸款購房去使用公積金。這種貸款不公平就使低收入者繳存的公積金成為了高收入者公積金貸款購房的“逆向補(bǔ)貼”，影響了公積金保障性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）資金管理不公平，影響福利性目標(biāo)

當(dāng)前我國公積金資金管理過程中，由于受到市域限制的影響，導(dǎo)致資金使用不平衡，貸款需求量大的城市由于資金提取量大，資金池萎縮，而貸款需求量小的城市卻出現(xiàn)了資金長期閑置的情況。此外，公積金資金管理中還存在著資金保值增值方式不科學(xué)、增值收益分配不合理的問題。這種資金管理上的不公平，影響了公積金福利性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、基于住房公積金制度目標(biāo)定位的改革路徑

（一）完善繳存制度，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性目標(biāo)

要實(shí)現(xiàn)我國住房公積金制度目標(biāo)定位中的強(qiáng)制性目標(biāo)，首先要進(jìn)一步完善繳存制度，通過建立和完善法律體系、確立差別化繳存方式和完善繳存服務(wù)機(jī)制等形式，實(shí)現(xiàn)公積金繳存歸集擴(kuò)面的強(qiáng)制性。

1. 依法進(jìn)行繳存歸集擴(kuò)面

為了進(jìn)一步做好公積金的歸集擴(kuò)面工作，就需要與之相適應(yīng)的法律法規(guī)作為保障手段。為此就要建立健全公積金領(lǐng)域的法律法規(guī)，并且提高立法層次，通過法律條文來明確公積金繳存主體，甚至可以將非全日制從業(yè)人員、個體工商戶、農(nóng)民工及其他靈活就業(yè)人員納入繳存范圍，切實(shí)做到將所有有城鎮(zhèn)住房需求的居民都納入繳存覆蓋范圍。有了法律的保障，職工就能有法可依，有章可循，從而切實(shí)維護(hù)自身的合法權(quán)益。有了法律作為后盾，住房公積金管理中心也就能改變自身作為事業(yè)單位而非國家行政機(jī)關(guān)從而在行政執(zhí)法方面底氣不足的情況。有了法律的支撐，住房公積金管理中心就可以加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)要求企業(yè)為職工繳存住房公積金，對不履行繳納責(zé)任的企業(yè)可采取罰款、曝光等措施，維護(hù)好廣大職工的合法權(quán)益。

2. 差別化繳存方式

針對不同層次、不同階層的繳存人群和繳存單位，要確立差別化的繳存方式。首先，針對不同層次和階層的繳存人群，可以按照其不同的實(shí)際收入來確定不同的繳存比例，做到公積金繳存比例和收入相匹配，對于工資高的繳存人群可以提高個人繳存比例并且降低用人單位的繳存比例，對于工資低的繳存人群可以降低個人繳存比例并且提高用人單位的繳存比例。其次，針對不同的繳存單位要采取差別化的政策，對于經(jīng)濟(jì)效益較差的繳存單位，可以打破最低繳存比例和最低繳存額度的政策約束，從而降低住房公積金的繳存門檻，減輕用人單位的繳納負(fù)擔(dān)，而這種降低門檻的做法，也是為了將廣大中低收入群體納入保障范圍。最后，對于積極為職工繳存公積金的企業(yè)可以給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，以此來促進(jìn)繳存單位的積極性，從而擴(kuò)大制度的受益面。

3. 完善繳存服務(wù)機(jī)制

進(jìn)一步完善繳存服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)受益群體的最大化。依托5G技術(shù)，加快住房公積金的信息化建設(shè)步伐，通過開發(fā)先進(jìn)的信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、部門之間數(shù)據(jù)的“一體化”監(jiān)管和“一站式”共享，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。通過開發(fā)統(tǒng)一、高效的公積金辦公管理軟件，培養(yǎng)和引進(jìn)充足的信息化管理人才，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+公積金服務(wù)”的新型服務(wù)模式。在信息化的助推之下，將大廳現(xiàn)場辦理和網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)線上和線下的功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，借助網(wǎng)絡(luò)手段實(shí)現(xiàn)群眾辦事零跑腿，公積金業(yè)務(wù)一網(wǎng)辦的目標(biāo)，從而讓繳存職工足不出戶就能享受指尖上的便利。有了網(wǎng)絡(luò)手段和大數(shù)據(jù)平臺的支持，可以針對進(jìn)城務(wù)工人員等“新市民”流動性大、收入不穩(wěn)定的特點(diǎn)，完善異地繳存及提取機(jī)制，為廣大新市民繳存公積金提供便利條件。

（二）改進(jìn)貸款制度，實(shí)現(xiàn)保障性目標(biāo)

要實(shí)現(xiàn)公積金制度目標(biāo)定位中的保障性目標(biāo)，就需要進(jìn)一步改進(jìn)貸款制度，在貸款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和貸款操作機(jī)制上制定差別化的政策，針對不同需求群體制定精準(zhǔn)匹配的貸款政策，并且豐富和完善更多的保障手段，尤其加強(qiáng)對弱勢群體的扶持，實(shí)現(xiàn)公積金在滿足職工住房需求上的保障性。

1. 差別化貸款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

為了堅持住房的居住屬性，實(shí)現(xiàn)公積金的住房保障定位，就要首先保障職工的剛性住房需求，公積金貸款重點(diǎn)向中低收入群體傾斜，因此要科學(xué)合理的制定差別化的貸款政策，對于貸款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差別化的設(shè)置。首先，對于購買首套住房的職工個人和家庭，因其年齡階層普遍集中在20～39 歲，自身的購房支付能力較為有限，而且屬于剛性購房需求，所以在貸款標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該給予政策傾斜，盡可能滿足其貸款需求，重點(diǎn)保障此類職工群體購買90平方米（含）以下住房、保障性住房和限價房等。其次，對于購買第二套住房的職工個人和家庭，因其年齡階層一般集中在40～60 歲，自身有著較強(qiáng)的購房支付能力，而且屬于改善型的購房需求，所以在貸款標(biāo)準(zhǔn)上要與剛性購房需求進(jìn)行差別化設(shè)置，執(zhí)行更嚴(yán)格貸款審核條件。最后，對于購買第三套住房的職工個人和家庭，不能給予公積金的貸款支持。以此，來做到“購房弱勢者優(yōu)先，住房基本保障優(yōu)先”，優(yōu)先保障中低收入群體合理的改善型住房需求。

2. 差別化貸款利率機(jī)制

為了保障中低收入群體的最低住房需求，除了設(shè)置差別化的貸款標(biāo)準(zhǔn)，也要制定差別化的貸款利率機(jī)制。首先，要構(gòu)建彈性化的貸款利率體系，根據(jù)購房人群的家庭收入、是否首套、購房面積大小進(jìn)行不同的貸款利率匹配，對于中低收入者、購買首套房者、購買90平方米（含）以下住房者，在貸款利率上給予下調(diào)的優(yōu)惠，而且優(yōu)惠幅度要與家庭收入成反比，家庭收入越低，優(yōu)惠幅度越高。其次，公積金貸款購房的首付比例和貸款期限也要和家庭收入相關(guān)聯(lián)，對于低收入家庭可以設(shè)定較低的首付比例并給予較長的貸款年限，而對于高收入家庭則應(yīng)設(shè)定較高的首付比例和較短的貸款年限，中等收入家庭則執(zhí)行正常的操作機(jī)制。最后，為了使貸款利率、首付比例和貸款年限的分段化操作機(jī)制能夠發(fā)揮最大化的住房保障作用，應(yīng)該科學(xué)合理的制定高中低收入人群和家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)，在準(zhǔn)確界定的基礎(chǔ)上加強(qiáng)公積金貸款政策的靈活性，從而改善不同群體的住房現(xiàn)狀，加強(qiáng)對中低收入群體的特惠力度。以此，來做到“科學(xué)化保障，精準(zhǔn)型供貸”。

3. 豐富保障手段

為了進(jìn)一步加強(qiáng)對低收入群體的住房扶持力度，需要豐富住房公積金的保障手段。首先，可以設(shè)立城市租房登記管理平臺，利用大數(shù)據(jù)掌握繳存職工的租房情況，制定合理的租房提取政策，進(jìn)一步放寬租房提取條件。其次，針對“新市民”群體應(yīng)該深入調(diào)研，根據(jù)其住房需求制定滿足“租購并舉”的提取、貸款政策。最后，公積金通過為低收入群體提供住房補(bǔ)貼、為保障性住房提供資金等形式，加大住房扶持力度。

（三）創(chuàng)新資金管理制度，實(shí)現(xiàn)福利性目標(biāo)

要實(shí)現(xiàn)公積金制度目標(biāo)定位中的福利性目標(biāo)，就需要利用現(xiàn)代金融手段去創(chuàng)新資金管理制度，在確保公積金資金安全性的前提下，提升資金流動性，進(jìn)而提高公積金的使用率和收益率，達(dá)到社會效益的最大化，實(shí)現(xiàn)公積金的福利性。

1. 提高資金統(tǒng)籌層次

打破公積金在資金管理上的市域壁壘，提高資金統(tǒng)籌管理的層次。針對當(dāng)前各市公積金資金余缺不平衡、房價不斷上漲和公積金資金池不斷萎縮的情況，應(yīng)該建立國家級和省級的資金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行全國或省級范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配使用資金，這樣就能根據(jù)各省和各市的公積金提取使用情況，把公積金繳存資金從提取率低的城市拆借到提取率高的城市進(jìn)行使用，從而提升資金流動性，提高公積金的資金使用效率，避免各城市間資金使用不均衡的現(xiàn)象，使住房公積金的資金規(guī)模效應(yīng)最大化。

2. 拓寬資金投資渠道

在保障公積金資金安全的前提下，應(yīng)該探索更多的資金投資渠道，追求公積金效益的最大化。首先，可以將公積金的投資功能進(jìn)行分離，將公積金資金池中的沉淀資金委托給專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)去運(yùn)作，以集中委托的形式來實(shí)現(xiàn)投資的專業(yè)化、多元化，從而提高資金的收益率。其次，針對當(dāng)前公積金資金池沉淀、收益率低的情況，應(yīng)該拓寬公積金的投資渠道，住房公積金的大量沉淀資金不能只局限于存銀行、買國債以及投資保障性住房項(xiàng)目，在確保資金安全的前提下，也可以購買信用等級高的收益類產(chǎn)品，例如具有穩(wěn)定收益的大額存單、風(fēng)險可控的政策性金融債券、住房貸款支持證券等。通過這種多渠道的投資，一方面可以做大資金池，緩解房價增長過快對公積金福利性所帶來的沖擊，強(qiáng)化公積金的福利屬性，另外一方面，豐富的投資渠道也意味著投資風(fēng)險的分散，通過這種既注重安全性又注重穩(wěn)定增值的投資方式，實(shí)現(xiàn)公積金經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

3. 優(yōu)化資金增值收益分配方式

為了實(shí)現(xiàn)公積金的福利性目標(biāo)，應(yīng)該探索更豐富更完善的資金增值收益分配方式。首先，可以利用公積金支持公共住房建設(shè)，通過向公共住房開發(fā)發(fā)放低息貸款的模式，或者是劃撥資金以股權(quán)投資形式加入到公共住房建設(shè)中，這樣既可以用貸款利息或股息分配的方式確保公積金增值收益的持續(xù)性，又可以將增值收益按照此類模式繼續(xù)支持公共住房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。其次，可以向低收入群體發(fā)放貼息貸款，因?yàn)楫?dāng)前的公積金增值收益分配并未給予低收入群體直接利益，部分低收入群體在申請經(jīng)濟(jì)適用房時受阻，在高房價面前又望而卻步，如果公積金在增值收益分配上能多切一塊“蛋糕”，專門用于補(bǔ)償該人群的住房貸款利息，就能減輕他們的家庭負(fù)擔(dān)。最后，可以向僅繳存者發(fā)放一定的利息補(bǔ)貼，因?yàn)椴糠致毠と后w只發(fā)生了繳存行為，卻并沒有發(fā)生提取和貸款行為，這部分群體只擁有了低存的待遇卻沒有享受到低貸的福利，相當(dāng)于自身部分權(quán)益受到了損害，所以為了公平性的原則，應(yīng)該在增值收益分配中，考慮向僅繳存群體發(fā)放一定的利息補(bǔ)貼。

四、結(jié)語

我國住房公積金制度改革之路任重而道遠(yuǎn)，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在制定公積金制度改革措施的時候，要堅持強(qiáng)制性、保障性、福利性的目標(biāo)定位，始終秉持 “以人民為中心”的發(fā)展改革理念，使住房公積金制度更好的服務(wù)于人民。

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（作者單位：唐山市住房公積金管理中心）

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