行政訴訟中原告資格“利害關系”的認定

李凱悅

（鄭州大學，鄭州 450001）

在行政訴訟中存在這樣的共識：關于限制行政權、擴大國民權益理念的一個重要方法為擴大原告資格。原告資格“利害關系”的認定標準一直是法官在具體司法實務中最為關注的事情，它決定了當事人對自己合法權益救濟的途徑?，F(xiàn)如今還沒有具體條款來對原告資格“利害關系”作出進一步的解釋說明，并且關于其具體內涵和認定標準，理論界尚未形成統(tǒng)一的學說，實務界對于判決結果也大相徑庭。因此，探究合理且可行的認定標準，對理論界和實務界意義重大。這既可以體現(xiàn)依法行政，保護當事人的合法利益，又可以讓法官對于司法資源的分配更加規(guī)范化，從而更好地維護司法的至尊地位。

1 行政訴訟中“利害關系”的理論界定

關于利害關系具體概念的認定，在學術界與實務界有著不同的爭論。學者高新華提出，“法律上的利害關系，實質是利益關系”。黃學賢的個人觀點為“法律上的利害關系為法律上應當保護的利害關系，實際上又可以理解為權利義務受到實際影響”[1]。行政訴訟法在2017年修改之后，最高人民法院頒布了《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，提出要準確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“利害關系”的法律內涵，依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人在訴訟中是否確實具有值得保護的實際權益，不得虛化、弱化利害關系的起訴條件。對于確與行政行為有利害關系的起訴，人民法院應當予以立案。之后，江必新提出“利害關系為行政主體的行政行為與其所侵害的當事人權益之間，是否有已然形成了的、或將必要形成的某一法律關系”[2]。郭修江則認為是“根據(jù)普通人正常思維，起訴人的人身權、財產(chǎn)權等合法權益可能會受到被訴行政行為區(qū)別于其他人特別的侵犯或不利影響”[3]。由此可以看出，利害關系是由于行政主體的行政行為而造成當事人權益已然或將然減少損失的法律關系。

2 行政訴訟中“利害關系”認定的具體情況

在中國裁判文書網(wǎng)中，筆者輸入“行政案件”“原告資格”“利害關系”這三個關鍵詞，共檢索出18 605篇裁判文書。

從法院層級這一分類標準分析觀察可知，由最高法院做出的判決文書有1 073篇，占總體文書數(shù)量的5.77%；由高級法院的文書有3 830篇，占20.59%；由中級法院的判決文書有9 190篇，占比為49.40%；基層法院有4 491篇，占總文書的24.14%。

從年份上來看，自2015年開始，案件數(shù)量呈現(xiàn)出激增的趨勢，由2015年的900篇裁判文書，在2016年上升為1 448篇，2017年為2 229篇，在2018年和2019年達到了數(shù)量的最高峰，分別為4 344篇和4 759篇裁判文書，2020年文書數(shù)量呈現(xiàn)出略微的下降，為3 652篇。

從文書類型來看，絕大多數(shù)案件為裁定書，有15 225篇文書，而判決書僅有3 366篇文書。

從中國裁判文書網(wǎng)發(fā)布的裁判文書中，可以發(fā)現(xiàn)以下特點：

①從裁判結果看，大多為裁定駁回起訴并判定不存在關系，而進入二審和再審程序的案件大多維持原判決或裁定。

②從法院層級方面來看，由于當事人上訴率較高，中級法院審理的案件較為集中，數(shù)量比較龐大。

③從審理程序角度看，二審程序的案件總量比較大，并且大部分一審案件的當事人提起了上訴，案件因此進入了二審程序。

3 行政訴訟中“利害關系”認定存在的問題

3.1 “利害關系”認定標準不同

由于其具體概念在立法標準中存在一定的不清晰性，從而導致在具體的司法實踐中，不同的法官對于“利害關系”的具體認定呈現(xiàn)出不同的裁判標準，并且在不同的時間段或者是不同的審判人員成為對“利害關系”認定標準造成影響的主要因素，“同案不同判”會損害相對人的訴權。

如在柳林縣某麻辣燙店因訴柳林縣人民政府房屋征收決定一案①，不服山西省晉中市中級人民法院行政裁定，向山西省高級人民法院提起上訴的案例中，上訴人認為征收決定已經(jīng)影響到了麻辣燙店能否繼續(xù)進行經(jīng)營，麻辣燙店與征收決定有利害關系。上訴人柳林縣某麻辣燙店認為麻辣燙店對被征收的房屋進行了合法租賃，因此是該房屋的使用權人，其為利害關系人。使用權人利用房屋進行經(jīng)營是沒有任何法律問題的，而麻辣燙店本應進行正常的經(jīng)營活動現(xiàn)如今被縣政府頒布的征收決定嚴重影響了，因此麻辣燙店與征收決定有一定的利害關系。行政訴訟法第二十五條并沒有說“利害關系”是“法律上的利害關系”，此處利害關系既包括法律上的也包括事實上的。山西省高院認為，原審裁定駁回起訴并無不當，裁定駁回上訴，維持原裁定。從裁判結果方面來看，基層法院在實際工作中對“利害關系”的標準認定通常作保守解釋，一方面是為了防止由于其認定標準的過度放寬而可能出現(xiàn)濫訴的情況，另一方面又擔心過于收緊標準會發(fā)生讓案件難以受理的情況。

再如在董某某因城建行政管理一案②，不服揚州市邗江區(qū)人民法院作出的行政裁定，向揚州市中級人民法院提起上訴一案中的對利害關系的認定標準為直接的法律上的利害關系。而在秦某某因訴沈陽市于洪區(qū)人民政府履行征收補償職責一案③，不服沈陽市中級人民法院行政裁定，向遼寧省高級人民法院提起上訴中的判定標準為：公民、法人抑或是其他的組織與其被訴的行政行為抑或是不作為的行政行為應當在法律上存在著相應的利害關系，該有關的行政行為或者是不作為行為侵犯了公法對其所保護的合法權益時，才能作為原告提起相應的行政訴訟。而在案例孫某與北京市人民政府等信息公開一審行政裁定書中④，北京市西城區(qū)人民法院的法官認為，這里的“利害關系”是指被起訴的行政行為對原告的法律權利和利益有不同的可能引起特別的反效果或違法侵害的情況。被訴行政行為對當事人的法律權利造成與他人完全不同的特別損害或者造成不利影響，起訴人不具有原告資格。

由以上案例可以看出，各個法院的法官對“利害關系”的認定標準并不一致，由法官具體控制。

3.2 裁判理由詮釋不同

在如今的司法實踐中，一些法院會在裁判文書中對“利害關系”的定義和認定標準作出詳細的解釋，但絕大多數(shù)法院在其裁判文書中不會體現(xiàn)這一判定理由，僅僅簡單表示出“（不）具有利害關系”。在“利害關系”的認定標準還未完全進行明確認定的情況下，如果法院不能對其裁判理由進行詳細的說明解釋，就會使上訴和再審的案件越來越多，從而給司法工作帶來較大壓力。

案例湯某某、王某某等與焦作市山陽區(qū)新城街道辦事處一審行政裁定書中⑤，只提及根據(jù)法律規(guī)定（而沒有具體說明原因），原告王某某、湯某某既非行政行為相對人，亦非利害關系人，更非村民委員會，因而不具原告資格。綜上，原告王某某、湯某某的起訴屬于其他不符合法定起訴條件的情形，故駁回原告王某某、湯某某的起訴。

而案例丁某某、東莞市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書中⑥，最高法院對其進行了較為詳細的解釋。秦某某案例中①，法院給出了詳盡的判決理由，何某是否存在所謂違規(guī)擁有兩套公房、違規(guī)出租公房以及空關閑置公房等違法行為，并不會對上訴人自身不動產(chǎn)的正常使用產(chǎn)生直接的、必然的影響。加之，上訴人的房屋系上訴人的自有房產(chǎn)，故也不存在所謂何某違規(guī)擁有兩套公房而侵犯上訴人作為公房申請人的公平競爭權的可能；在涉案房屋權屬存在爭議，且民事案件尚未審結的情況下，秦某某不具備提起履行征收補償職責之訴的原告資格。

目前，許多地方法院都存在此種現(xiàn)象：在完成對起訴人的原告資格的相關審理檢查工作任務之后，在其裁判文書中會作出簡明扼要的陳述“當事人與該行政行為有（無）利害關系”，而不做進一步的解釋說明。這是使當事人上訴的主要因素之一。由于沒有一個準確明了詳細的具體判斷標準，各個法院之間無法作出比較準確、統(tǒng)一的裁定，導致當事人的權利無法得到應有的保護，無法對裁判理由進行分析，從而造成對裁判結果的不理解，于是再次上訴。

3.3 “利害關系”的具體表述不同

在代某某與陽曲縣自然資源局、陽曲縣不動產(chǎn)登記中心一審行政裁定書中寫到⑦：綜上，原告的起訴不符合法定起訴條件，不具有法律上的利害關系。李某某與蘭州市消防救援支隊行政許可一審行政裁定書為原告李某某與涉案項目的蘭公消驗字〔2014〕第0122號《建設工程消防驗收》行為無法律上的利害關系，不是本案的適格原告⑧。在杜某與嘉興市市場監(jiān)督管理局、嘉興市人民政府行政監(jiān)察(監(jiān)察)一審行政裁定書中有這樣的表述：被告嘉興市監(jiān)局針對原告杜某的投訴舉報事項所作答復，與投訴舉報人并沒有相應法律上的利害關系⑨。因此，通過原告杜某和法律上關于原告主體資格的具體法條規(guī)定的對比，可以得出以下結論：應當依法裁定駁回起訴。上文提及的三個案例對利害關系的具體陳述表達均為“法律上的利害關系”。

由前文筆者提到的具體內容中可以看出，之所以采用“利害關系”這一標準，是因為它在一定程度上擴大了原告資格的范圍，并且避免了由于表述問題而可能導致的理解上的偏差，同時也對法官造法起到一定的阻止作用。新行訴法已經(jīng)明確規(guī)定對原告資格的判定標準表述為具有“利害關系”。如果在司法實踐中，法院法官仍使用舊的表述則會使人產(chǎn)生“法律上的利害關系”標準與“利害關系”標準是否相一致的誤解困惑，對新法中“利害關系”的表述開始懷疑，從而不利于法律的實施，同時也損害了法律的威嚴性與權威性。

3.4 分析與評論

由以上列舉的數(shù)個案例可以看出，對于原告資格的判定主要集中于“利害關系”的判定上；由審判結果來看，大多數(shù)案件都裁定駁回起訴；由審判程序來看，大多數(shù)案件都進行了二審甚至再審。對于其不同之處，體現(xiàn)在裁判理由詮釋不同、具體標準的認定不同和對“利害關系”的表述不同這幾個方面。

4 行政訴訟中“利害關系”的認定路徑

學者章劍生指出,原告資格的問題存在于認定,應當將其內容與認定規(guī)則相適應,通過確立認定規(guī)則,展示出其本質,并使認定操作性突出,尤其在我國法院缺乏司法能動性的情況下[4]。

由于2017年的新行訴法的相關條文和司法解釋尚未明確“利害關系”的具體認定標準，司法實踐中的裁判依據(jù)、裁判理由等相關內容都表現(xiàn)出了當前“利害關系”認定的模糊與混亂。針對前文筆者提到的認定現(xiàn)狀中存在的問題，這一部分對應提出了明確具體認定標準、統(tǒng)一裁判理由釋明、嚴格裁判文字表述和完善相關司法解釋的建議。

4.1 明確具體法律標準

“利害關系”作為一個法律術語，對其具體標準的認定，不能只對其進行字面的文義解釋，而應結合其立法目的，根據(jù)歷史環(huán)境和理論基礎，比照其他法律進行具體解釋。根據(jù)行政訴訟法第二條第一款和第二十五條第一款的規(guī)定，原告資格的建立需同時滿足兩個大方向上的要求：一是滿足起訴當事人自認為其享有的合法權益遭到了一定程度上的侵犯，二是從客觀方面實際情況來看，其與行政行為有利害關系。

而對于原告資格建立的統(tǒng)一認定標準，應該符合兩個原則：一是預測發(fā)展趨勢，具有前瞻性原則。二為符合現(xiàn)實應用，具有實踐性原則[5]。新時期，法律發(fā)展的整體大方向為：漸漸地放寬原告資格的范圍，做到在保護公民的合法權益的同時，也加強對行政機關行政行為的監(jiān)督。也就是讓原告資格的認定與整個社會的法律發(fā)展趨勢相匹配。

從主觀方面來看，若要確定“利害關系”標準，則要先確定合法權益的范圍。由行政訴訟法第二條第一款可以看出，合法權益是屬于當事人自己的權益遭到了損害。對于其時間性，是在作出行政行為時已存在和需要考慮的權益，并不是根據(jù)事后的變化情況。而第四項則是判斷在行政主體做出相關具體的行政行為的同一時間，是否負有義務對當事人所享有的權利表示尊重并且作出相關的保護措施。判斷行政主體是否有義務，則是看在作出行政行為時，對當事人主張的權益是否提出了給予考慮、保護、尊重的相關要求。因此筆者認為此標準的主觀方面為：當事人自己認為行政機關在作出行政行為時，屬于自己的特有權益遭到了損害。

而對于其客觀方面的標準，僅限于屬于法律保護的權益范圍，并對具體案例具體分析，采用多種法律解釋的方法來進一步準確定位相關空間的大小。行政訴訟是公法而不是私法，因此限制于公法范圍內的“利害關系”，并且要將私法領域中的“利害關系”認定標準的相關干擾因素排除在外。這里所指的“法律關系”不包括僅因反應傷害而產(chǎn)生的相應的法律關系,也就是說并非所有受到行政行為直接或間接影響的各方人員都具有原告資格[6]。由此，筆者認為對于其判斷的客觀標準應為：當事人的權利和利益的損害與行政機關在公共立法的范圍內所做的行政法令有著較為顯著的關系。

4.2 統(tǒng)一法院裁判釋明

盡管我國在2014年對行政訴訟法進行了修改，也在3年后及時對相配套的司法解釋進一步更新調整。但是筆者通過調查發(fā)現(xiàn)，一些法院在具體的司法實踐中仍將被修改前的、現(xiàn)已經(jīng)廢止的相關司法解釋與新修改的行政訴訟法中的條文進行混搭使用并作為裁判的相關依據(jù)。這嚴重影響了“利害關系”的具體認定標準的規(guī)范，從而不利于使當事人信服法院的裁判，并且一些法院只在裁判文書中簡單描述“（不）具有利害關系”，并沒有進一步具體說明判決的理由。若無具體說明理由，大多數(shù)當事人會由于無法理解其原因而選擇二審甚至再審的法律程序，給司法機關的工作造成不必要的壓力。若規(guī)定法院在原告資格“利害關系”的認定時，在裁判文書中統(tǒng)一釋明裁判理由，則會減少當事人上訴的可能性，同時也為“利害關系”認定標準的明確作出一定的貢獻。

4.3 嚴格裁判文字表述

“利害關系”這一規(guī)定表述已經(jīng)適用多年，但在具體司法實踐中，仍有“法律上利害關系”這一表述的出現(xiàn)。截至目前，并無任何法律和司法解釋將這兩種說法列明其內容、用法、規(guī)定全部一致，并且從未得到官方的證實說明這兩者可以隨意替代使用。由此可知行政訴訟法對“利害關系”的表述在法律中已得到明確確認，因此在法院的裁判文書中，對“利害關系”的表述統(tǒng)一必須得到執(zhí)行，否則新舊標準混亂使用難免使人產(chǎn)生混同的錯覺，同時也不利于行政訴訟法的發(fā)展。

4.4 完善相關司法解釋

法律具有高度的概括性和簡潔明了性，很多條文由于規(guī)定得過于原則而使法院法官在具體的司法實踐中無從下手。由于缺少詳細具體的適用標準，在案件的具體適用中出現(xiàn)一些問題是正?，F(xiàn)象?！皬膹V泛的意義上來說，司法解釋不僅包括普遍性解釋，還有法官在個案對法律作出的個別解釋?！盵7]而關于如何進一步解決此類問題，最高法院最主要的兩種解決辦法是發(fā)布“會議紀要”和出臺相關司法解釋。為了避免司法實踐中一些認定問題的出現(xiàn)，最高法院已經(jīng)發(fā)布專門的司法解釋對其認定作出一些列舉性的明確，但對其定義以及具體的認定標準暫未作出規(guī)定。因此，最高法院應對“利害關系”的認定進行進一步的完善。筆者認為，如果可以確定“利害關系”的具體概念、認定標準等，就可以更好地使法院裁判標準得到統(tǒng)一，適應社會的發(fā)展進程。

5 結語

原告資格認定核心是“利害關系”認定標準。在本文中，筆者通過對比分析相關多份來自全國各個省份各個地區(qū)的具體案例認為，目前，對于“利害關系”的認定來說，在具體司法實踐中仍有大量的問題存在。針對這些問題筆者提出了認定“利害關系”標準的具體建議：主觀標準是行政機關實施行政行為時，當事人認為其行為侵害了當事人的特殊權益；客觀標準則是當事人權益的利益與行政機關在公法范圍內作出的行政行為有關；法院應統(tǒng)一裁判理由釋明、嚴格裁判文字表述和完善相關司法解釋。

注釋：

①詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）晉行終140號。

②詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）蘇10行終370號。

③詳見中國裁判文書網(wǎng)（2019）遼行終411號。

④詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）京0102行初8號。

⑤詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）豫0811行初98號。

⑥詳見中國裁判文書網(wǎng)（2021）最高法行申1773號。

⑦詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）晉0107行初117號。

⑧詳見中國裁判文書網(wǎng)（2021）甘7101行初26號。

⑨詳見中國裁判文書網(wǎng)（2020）浙0482行初42號。