城市社區多元主體“協作式”治理創新路徑研究

苗卜士 吳盈瑩

摘要：隨著我國城市化進程的加快，城市社區逐漸成為基層治理的重要內容，多元主體參與下的共同治理成為社區治理模式的大趨勢。多元主體共同治理是促進各治理主體之間相互協作，提高社區治理效力，達到社區善治的重要路徑。然而，多元主體的存在導致社區治理結構混亂，各治理主體權責不明，治理主體自身建設不足等問題的存在，又引發了新的治理困境。在梳理目前我國城市社區“協作式”治理發展現狀以及發展困境的基礎上，基于社會互動理論，探索以社區共同體培育為基礎、以明確主體權責為關鍵、以完善治理角色內部建設為支撐、以完善協作治理平臺為助力的城市社區“協作式”治理路徑。

關鍵詞：城市社區;“協作式”治理;多元主體;路徑研究

一、引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。可見，加強和創新社會治理需要多方的共同參與，而城市社區作為城市社會最細致入微的治理單元，作為城市社會基層治理的“最后一公里”，采用當前流行的多元主體“協作式”治理模式，是符合我國國情的明智之選。多元主體“協作式”治理是實現治理主體的多元性、平等性、協商性、整合性，整合優化資源，增強多元主體協作和有序互動的重要渠道。但同時，多元主體的共同參與相比一元主導的社區治理，結構更加復雜，各主體之間的互動增多，對各主體自身的要求更高。在這種情況下，城市社區治理面臨著新的公共治理難題。本文將會在梳理城市社區“協作式”治理發展現狀的基礎上，總結多元主體“協作式”治理的發展困境，并提出可操作性的解決措施，以期為城市社區“協作式”治理實踐提供參考。

二、城市社區“協作式”治理發展現狀

目前，對于城市社區多元主體“協作式”治理已經成為學術界新的風向標，各界學者從不同的治理理論出發，探究了“協作式”治理的發展困境以及發展路徑。其中，以協同治理理論、三社聯動模式、整體治理理論等視角的探究最具代表性。

協同治理，是“尋求有效治理結構的過程，在這一過程中雖然也強調各個組織的競爭，但更多的是強調各個組織行為體之間的協作，以實現整體大于部分之和的效果。”以協同治理理論為視角，在構建多元主體協作網絡時，胡小君（2016）提出，以社區黨組織和居民委員會交叉任職形成的黨一居一體化組織為樞紐，通過組織滲透和組織協調兩種路徑引導多元主體構建協同關系。

當前政府和學界關于三社聯動涵義的普遍理解“是社區、社會組織和社會工作共同參與的過程，其中社區是平臺，社會組織是載體，社會工作發揮支撐作用”。陳偉東（2019）在研究三社聯動的發展趨勢時指出，我國社區三社聯動呈現出從“嵌入式”到“內生式”再到“融入式”的發展趨勢，最終將會形成社會化、專業化、協同化的社區治理新格局。

在三社聯動發展模式的基礎上，五社聯動成為目前學界討論的新話題，以合肥市的實踐最為典型。“五社聯動”，是指以社會服務中心（站）為基層服務平臺，以社會工作服務人才為核心，以社會組織為服務載體，通過社區服務項目化的運作方式，吸納多元化的社會資本，聯動社會其他力量，建立健全基層服務體系，提高基層服務質量，提升基層治理規范化水平，加強和創新基層社會治理體制和機制建設、提升治理能力現代化。與三社聯動相比，五社聯動更加強調通過吸納社會資源，提高社區公共服務供給能力。

整體性治理“主張以滿足公民需求為治理導向，以信息技術為治理工具，將協調、整合和責任作為治理策略，促進各種治理主體的協調一致，以實現整體性政府組織運作模式”。研究認為，從碎片化走向整體性、從原子化走向再組織，進而塑造一個多元參與、情感共鳴、善為善治的社區治理共同體，是社區治理現代化的整體性重構方向。城市社區整體性治理將會形成以自治為核心驅動、以網絡為關系結構、以互惠為基礎的動態運作的治理格局。

三、城市社區“協作式”治理發展困境

城市社區治理向多元轉向過程中，由于社區內部結構的改變、治理主體自身建設不足以及各主體分工不明確等問題，再加上市場力量的崛起與加入，導致城市社區“協作式”治理問題層出不窮。目前來看，我國城市社區“協作式”治理發展困境主要集中在以下幾個方面。

（一）居民參與積極性不高，治理難度加大

從歷史的角度來看，我國是缺乏居民參與社區治理的土壤的。作為社區前身的“單位制”更多地承擔的是政治功能，居民與“單位”的關系表現為居民的生活與“單位”密不可分，居民依靠“單位”完成各種人生大事，滿足生活需求，而不是居民參與到“單位”的建設與治理之中。要想居民轉變觀念，參與社區治理，絕非易事。另一方面，與福利分房時代不同，住房市場化以后的小區不再是以地緣業緣關系為基礎的社會網絡。家庭購買力幾乎成為決定社區居住群體構成的唯一因素，這就意味著現在的社區是高度異質化的社區，樓上樓下甚至對門都可能成為陌生人。同時，“單位制”解體以后，居民不再依賴于社區滿足自身需要，“遠親不如近鄰”在某種意義上已經不適用于現代社會。在這種情況下，信任、規范、網絡缺失，居民參與缺乏社會資本，自然社區治理難以凝聚人心。

（二）“協作式”治理主體角色不清，治理權責不明確

社會角色是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規范與行為方式。城市社區“協作式”治理主體角色扮演成功需要與之相應的一整套權力、義務與行為方式。

在新中國成立初期，街道辦被定義為基層政府的派出機構，充當區政府與社區的中間人角色。但是，2009年6月，全國人大正式廢止《城市街道辦事處組織條例》，為街道辦的身份合法性蒙上了一層面紗，街道辦的角色是繼續充當政府管理社區的一只手還是成為社區建設的參與者，或者二者兼顧，成為一個需要討論的問題。同時，社區居委會的角色復雜，一方面，社區要承擔政府下達的各項任務，需要與政府密切合作，另一方面，又要為社區提供服務，常常由于缺乏人手存在角色緊張的現象。于是，政府出手，甚至直接派駐人員到相關社區，使得社區行政化嚴重。治理主體的角色模糊導致治理結構混亂，治理主體各方無所適從。

（三）“協作式”治理平臺建設不完善，治理效率不高

當前社區治理中，雖然存在多元的社區治理主體，但各個主體間各自為政、關系復雜，并沒有形成互惠合作的組織網絡。各個主體以自我本位為基礎，劃分了行動邊界和責任范圍，合作仍要在各主體自我利益的場域之內達成，并沒有形成超越工具理性的真正合作。各主體之間缺乏利益調節的第三方機構，導致關系緊張甚至發生沖突的情況時有出現。城市社區實現“協作式”治理意味著治理主體之間需要有效地溝通，由于不同的治理主體有自身的目標和價值取向，因此，平等有效地溝通是構建互動網絡的基礎。許多社區雖然建立了信息平臺，但是更新不及時、信息錄入不完全，難以找到完全準確的信息，使用效率極低，使得平臺“名存實亡”。同時，各個主體之間的信息缺乏共享機制，各主體從自身掌握的信息出發參與社區治理。由于信息壁壘的存在，再加上各主體本身的利益不同，這就很難達到最佳協作狀態。

四、城市社區“協作式”治理創新路徑

現代社會與傳統的鄉土社會有很大的不同，人們的社會關系網絡、需求層次以及對社會的要求都發生了變化，這就意味著，城市社區的治理方式也要進行創新。現有的文獻研究大多數都是從多元主體細化的視角對城市社區“協作式”治理提出見解，而對各治理主體之間的關系結構涉及較少。本文試圖從“協作式”治理主體結構關系的角度，提出解決城市社區“協作式”治理困境的可行性路徑。

（一）培育社區治理共同體，打好協作基礎

社區不僅是各方主體的利益共同體，更是社區居民的生活共同體、精神共同體，只有以社區居民為核心，通過建設多元主體的治理共同體才能有效保障社區共同體的充分實現社區治理共同體的培育可以通過實體空間與網絡空間兩個方面入手。首先，社區要完善基礎設施建設，例如小花園、娛樂文化館、生活廣場等，這些地方往往是社區居民之間發生聯系的地點，也是居民之間交換信息、培育信任關系的重要場所。其次，社區要利用QQ群、微信群等為居民搭建交往的網絡平臺，它的優勢在于即使沒有參加當時的討論，過后還可以在群里了解到居民所發出的信息。一方面，社區工作人員可以通過居民討論的內容了解居民需求，提供更好地服務;另一方面，現代信息技術的發達使得不在場的交往關系逐漸與面對面交往獲得同等重要的地位，社區交往平臺的存在是職業、年齡等高度異質性的社區居民交往的重要方式。

（二）建構“協作式”治理結構網絡，提高協作效率

良好的城市社區治理網絡關系結構是實現主體功能有效整合、治理資源優化配置、治理行動協同聯動的關鍵。“協作式”治理網絡的構建需要明確各治理主體處于協作網絡的哪一個位置，才能明確各主體的權責邊界，從而提高協作效率。

黨建引領、政府負責、居民為直接主體、社會組織充分參與的“協作式”網絡是目前討論的焦點。以黨建為引領需要最大程度地納入黨員參與活動，很多黨員在八小時工作以外很少參與社區活動，要吸納這一部分群體參與，這也是促進居民參與的渠道之一。政府負責要把握好政府的干預限度，從全能型政府向服務型政府轉變，為社區提供必要的資源。居民參與是社區“協作式”治理的關鍵，居民參與進來才能形成完整的“協作式”治理網絡。最后，要給予社會組織參與的空間，為社會組織活動提供足夠的資金與場地支持，也要提高社會組織的專業性，最終形成專業性、協調性、高效性于一體的社區“協作式”治理網絡。

（三）完善“協作式”治理平臺，助力協作治理

城市社區的“協作式”治理需要搭建合作的平臺，合作平臺是各主體溝通協商，實現利益協調和一致目標的助力機制。首先，要搭建政務新媒體矩陣，依托微信、微博、官方網站等新媒體平臺，實現信息交換以及輿情監控，掌握社區的真實情況。第二，社區要建立服務平臺，反映居民意見建議，為居民參與社區治理擴寬渠道。同時，社區也可以通過平臺了解居民需求，為居民更好地服務。第三，建立社區“協作式”治理協商會議機制。會議要納入各方主體，保證黨組織、政府、居委會、居民、社會組織共同參與，一起討論社區大事，明確角色分工，不越界、不包攬、齊發力，共同促成社區“善治”。

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（作者單位：安徽大學社會與政治學院）