新時代高校內部審計新框架探析

雷洋昆 劉芝瑋

[摘要]本文基于新時代高校內部審計工作的需求與供給分析，結合高校經濟活動目標、業務和責任多元化等特征，構建新時代高校內部審計工作新框架。提出高校內部審計工作應以服務學校發展戰略為目標，精準對接內外部需求，結合高校經濟活動運行模式，借助高校智力優勢，構建基于業務、內容、對象的“六經六緯兩層次”三維審計實施框架，強化大數據審計專業技術、專業隊伍、專業規范的審計專業化建設。

[關鍵詞]新時代? ?高校運行模式? ?內部審計? ?新框架

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出一系列新理念新思想新戰略，出臺了一系列重大方針政策，推動黨和國家事業發生歷史性變革。自此，中國特色社會主義開啟了新時代。新時代背景下，高校面臨的外部環境和內部治理結構均發生了深刻變化，高校內部審計工作如何適應新常態、創造新理念、構建新戰略、走出新路徑、實現新發展，是當前高校亟需深刻思考的問題。本文在梳理當前高校內部審計工作需求和供給的基礎上，結合高校經濟活動特點，堅持內部審計現代理念，構建新時代高校內部審計新框架，探索新時代高校內部審計工作新方向、新路徑。

一、新時代高校內部審計工作供需分析

（一）需求分析

新時代背景下，無論是國家宏觀層面、內部審計職業發展層面，還是高校自身運行層面，都對高校內部審計工作提出了更高的需求。

國家宏觀方面。國家治理體系和治理能力現代化，為推進高校內部審計工作提出了更高需求：一是要求審計充分發揮監督和預警職能，做好權力有效運行的“免疫系統”，強化權力運行制約和監督;二是要求內部審計充分發揮評價功能，通過以評促建，從業務入手、以內控為基礎、以風險為導向，進一步促進完善內部治理，推進建立“于法周延、于事簡便”的內部控制體系;三是要求高校內部審計充分發揮建設性作用，以教學科研內在發展規律和特征為基礎，確保國家簡政放權、放管結合、優化服務等政令暢通，助力高校接住權、管好權、用好權;四是要求高校內部審計更好地發揮促效功能，在當前過好“緊日子”的大背景下，督促將有限的資金、資產、資源花在刀刃上，推進高等教育內涵式發展。

內部審計職業發展層面。內部審計職業內在發展規律，為推進高校內部審計工作提出了更高要求。內部審計的發展經歷了傳統財務賬目核對和查錯防弊、財務審計和經營審計并重、評價各方面經營與管理活動等階段，觸角逐漸從會計財務賬目拓展至組織的財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等各個方面。當前，內部審計一是要立足宏觀，全面覆蓋，真正做到公共資金運用到哪里、審計監督就跟進到哪里，公共權力運行到哪里、審計監督就延伸到哪里。二是要做好轉型，深化內涵，將內部審計工作從資金資源審計轉變為戰略審計和政策執行審計、從單純查錯糾弊轉變為內部控制和風險管理審計、從財政財務收支審計轉變為管理審計、從合規審計轉變為績效審計、從事后檢查拓展到過程監管。三是要從業務入手，緊扣問題導向，加大對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點崗位、重點事項和重點環節的監督力度，聚焦重大、重要風險。四是要促進體制機制完善，著力關注和及時揭示制約阻礙改革推進、激發活力、轉型升級等深層次問題，從體制機制層面提出審計建議。五是要與國家審計協調配合，形成監督合力。

高校自身運行層面。高校資源豐富、問題復雜，為推進高校內部審計工作提出了內在需求。隨著科教興國戰略的實施，高校總體規模和資金、資產、資源總量得到大幅度提升，2020年全國教育經費總投入為53，034億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比重為4.22%，此外，高校還擁有豐富的無形資產和享有諸多有利的政策優勢，擁有國內甚至國際最高端、最具創造力的科技資源，在教學、科研、社會服務、文化傳承等方面占據著巨大優勢。但與此同時，高校所暴露出來的如決策失誤、資產損失、資源浪費，預算、財務、資產、采購、建設項目、培訓和科研等業務管理內部控制失效等問題也越來越多。究其原因，高校業務部門對業務活動的控制、財務部門對業務活動的控制、審計部門對業務活動的再控制等還未有效形成。要解決這些問題、給社會公眾一個滿意交代，就需要全面提升高校內部審計工作質量、充分發揮審計“倒逼”功能和“建設性”作用。

（二）供給分析

隨著高校管理體制機制的不斷完善，高校內部審計工作也得到了極大發展，為促進高校科學發展、健全權力約束機制起到了助力作用。但剖析當前高校內審工作的供給現狀，仍存在一些問題。

在審計戰略方面，服務學校發展戰略有待加強。內部審計作為管理層職能的延伸，其目的是滿足管理層需求、審查和評價組織經營活動及內部控制情況、促進組織目標實現、增加組織價值。而當前，部分高校內部審計工作與學校發展戰略之間尚存在偏差，未能緊密關注學校發展戰略。

在審計業務組織方面，統籌規劃、協調配合不夠。一是與其他相關部門協調共享機制尚不健全，審計與校內紀檢監察、巡察、內部控制建設與評審等工作的信息共享、項目統籌、成果共享尚處于摸索探索階段，存在項目重復安排、浪費監督資源的現象;二是審計項目或者安排無程序、無計劃，臨時追加項目較多或雜亂，做了不該做或無法做的項目，所需解決的問題超出了審計能力范圍;三是審計業務組織方式效率不高，部分高校對審計工作缺乏長期規劃，為便捷完成任務而采取短期拼湊和搭班子方式，較少考慮對關鍵崗位形成相互監督和制約的內控機制。

在審計業務開展方面，審計廣度、深度、力度、專業化程度不夠。一是審計范圍廣度不夠，并未切實推進審計全覆蓋，尚有很多業務流于監控范圍以外。比如，很多高校僅對二級院系開展審計，而對機關職能部門、后勤、附屬直屬等決策機構和經濟活動復雜的組織并未開展審計。二是審計深度和力度不夠，突出體制機制層面的問題少。比如，部分高校預算管理審計僅關注校內二級預算，并未對校級預算和預算績效進行審計;職能部門經責審計僅關注該部門內部事務管理情況，并未對其管理全校業務資源情況進行審計。三是審計評價專業化、規范化程度不夠。比如，在經濟責任審計報告中，有關反映問題方面的用詞和行文已經較為規范、成熟，而對于領導人員履行經濟責任情況有關正面績效評價部分還比較薄弱。

在審計結果運用方面，審計發現問題整改效果不佳。一些問題長期存在而未得以有效解決，這一方面是由于審計發現問題整改力度不夠，審計結果運用不充分，責任追究不到位造成;另一方面是由于提出的審計建議不具有可行性而致。

在審計技術方面，新技術方法應用緩慢。當前，隨著高校內部審計工作對象、內容的變更，傳統的手動翻閱文檔、會計憑證的方法已無法滿足工作的需要，利用大數據分析方法開展審計工作已成為必然。然而當前很多高校并未對審計技術方法進行升級轉型，這一方面是由于審計人員對數據分析、大數據審計等理念認知存在偏差，過度關注于堆砌數據、建立系統，而忽略了對現有雖不完善但也足夠充分的數據開展數據分析，造成本末倒置;另一方面是審計人員利用大數據技術方法開展數據分析的水平還有待提高，大數據分析思路、分析方法、分析工具等都不夠完善。

在審計隊伍專業化方面，專業化、職業化有待加強。當前，大部分高校內部審計已經實現了獨立設置、主要負責人管理，審計隊伍也逐漸成熟，但與審計的高要求、高需求相比，還存在一定差距：一是審計人員普遍偏少，職數和編制更少，審計人員的規模不夠，職業發展路徑存在很多局限;二是審計人員結構不合理，教育背景、職稱專業資格背景、年齡性別結構還有待完善;三是部分高校尚未建立健全內部審計手冊和法規制度，依法依規審計不夠。

二、高校內部審計工作特殊性分析

內部審計是基于業務的審計，因此，高校業務運行規律和模式直接決定著高校內部審計的工作戰略、方法方式。高校四大基本業務包括人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承，不同業務具有不同的開展方式，而圍繞各學科專業的管理支撐工作也因學科特色不同而千差萬別，這就形成了高校獨特的業務運行模式，決定了高校內部審計的特殊性和復雜性。

（一）目標多樣化且難以衡量

首先，高校四大基本業務目標迥異，如人才培養目標是傳播知識、培養人才，科學研究目標是創造知識;其次，不同學科專業的教學、科研等目標也不同，如應用性學科教學目標是培養應用型人才，基礎性學科教學目標是培養研究型人才。隨著知識不斷細化和學校功能不斷擴展，高校的目標不僅沒有朝著統一的方向發展，還在不斷分化、不斷擴充，甚至相互矛盾。目標的多樣性決定了績效目標的多元化，再加上教學、科研績效難以量化衡量投入產出，從而決定了高校內部審計工作在促進組織目標實現時，必須適應目標非單一性和絕對性的性質。

（二）業務多元化且復雜

高校除上述四大基本業務之外，還配套附屬直屬單位、后勤服務單位、校辦企業等。學校涉及教學、科研、人、財、資產、工程、采購、水電供暖、出版社、醫院、產業、小學中學等多個行業，業務多元且復雜，這就決定了高校內部審計工作內容同樣復雜多樣，必須要采取與業務內容相匹配的審計方式和手段。

（三）責任主體多元化

高校是個松散結合體，權力分散在學校、院系、教師各個層面。因此，資源管理主體不僅包括校長、院長，還有各項目負責人。比如，校長支配的是校級綜合預算部分，項目負責人支配著專項和科研經費。資源管理主體多元化決定責任主體多元化。因此，高校內部審計要充分考慮責任主體多元化特征，提出建立加強內部權力制衡和規范內部權力運行的控制措施建議。

三、構建新時代高校內部審計新框架

新時代，高校內部審計應適應國家治理需求和內審職業發展要求，圍繞學校發展戰略，結合高校經濟活動運行模式，調整理念思路，構建內部審計新定位、新尺度、新重點、新方法，以確保學校在事業發展和資源使用方面，不僅能把事辦好，還能把錢花好;不僅能合法合規，還能不斷提高資源使用績效。

鑒于此，本文構建新時代高校內部審計新框架如圖1所示：高校內部審計是在政府、社會、行業等外部環境以及高校實際情況造就下的一種服務組織目標實現的重要管理手段，為在環境資源約束下更好地服務組織發展，高校內部審計應充分立足大學經濟活動運行模式和教學科研發展內在規律，分類分層組織審計業務，分模塊開展審計項目，并借助大學智力支持，完善以大數據審計為核心的專業技術，提升以政治和能力過硬為基礎的專業隊伍建設，加強以依規依法為主線的專業規范建設。

（一）明確審計目標，服務組織發展戰略

政府、市場和大學獨特的文化環境，都為高校內部審計提出了較高的需求。新時代背景下，高校內部審計要積極對接外部需求，找準審計切入點，精準提供審計服務，提高審計專業服務能力：首先，要牢牢把握政策導向，聚焦高等教育領域的重大決策部署，著力監督政策的落實情況，揭示存在的問題，助推政策真正落地生根、開花結果。其次，要注重對接社會需求，通過審計監督并公開高校利用公共資金資源開展教學科研等情況，切實保障社會公眾的知情權、參與權、監督權，實現高校信息公開、透明作為;同時還應遵從內部審計職業發展規律，緊密對接大學的精神、制度、行為、形象等文化，做到內部審計與大學文化相協調、與大學文化相促進，為建設一流大學提供強大動力。與此同時，高校內部審計應堅持黨的領導，堅持服務學校發展戰略，堅持從預算執行審計到政策執行審計的轉變（即從資源審計到戰略審計的轉變）、從財務審計到業務管理審計的轉變、從事后審計檢查到過程審計監管的轉變、從合規審計到績效審計的轉變，緊跟教育改革發展步伐，堅持揭示問題、解決問題并重，檢查規定遵守、促進管控機制優化并重，統籌好當前重點、促進長效機制并重，為促進高校發展、完善高校管理作出積極貢獻。

（二）提升審計品質，立足高校經濟活動運行模式

1.優化審計業務組織方式。當前，高校內部審計部門面臨著審計人手不夠、審計資源不足、審計任務繁重等挑戰。為突破現實局限，實現審計全覆蓋要求，高校內部審計部門應注重優化審計工作的組織方式，最大限度調動現有資源、提高工作效率，這不僅能達到事半功倍的效果，還有助于形成良好的內控環境和人才培養機制，實現審計“小團隊”產生“大效能”的目標。

從高校經濟活動運行模式分析，目前，高校經濟活動可以劃分為實體系統和信息系統兩大部分。其中，實體系統包括業務系統和資源支持系統，業務系統是指高校內特色的辦學、科研、后勤保障、附屬業務、產業等業務，這既涉及對相應業務具體開展組織運行的部門，也涉及對相應業務進行統籌管理的部門。資源支持系統是指高校對人力、財務、資產資源的管理，是高校順利開展各項業務活動的資源保證;信息系統是指各實體系統的信息管理數據庫和整合平臺等，既包括業務管理系統也包括財務管理系統，其貫穿或內嵌于高校實體系統中，是當前新時代信息化大背景下高校開展管理的必要途徑。

高校內部審計部門在進行審計業務組織時，應緊扣高校經濟活動業務運行模式和各業務發展規律，分類分模塊統籌組織審計業務，進行項目安排和審計小組組建。基于高校經濟活動運行模式，高校內部審計可以將其劃分至不同業務板塊，并結合不同審計對象和各類審計內容，構建基于業務、內容、對象的“六經六緯兩層次”的三維審計實施框架，圖1對此進行了部分展示。

橫軸為高校業務維度，包括辦學、科研、后勤保障（含基建、采購等）、附屬業務、產業、資源支持（含人力資源、財務、資產等）六個維度。這六大類基本涵蓋了高校的基本特色業務，各自具有其獨立的業務運行特征，與之對應的審計重點、審計方式也應有所不同。在組織審計業務時，高校可針對不同審計人員的特長，從不同的業務維度入手，分類分模塊組建審計小組，將某一業務類型由專門小組負責、固定分工，通過日常工作積累和專門培訓、調研，各小組對某一業務類型高度熟悉后，不僅可以快速、精準地定位風險和問題，提高審計效率，還可以提升審計人員自身專業化素養。尤其是在應對重大、綜合性項目時，如承擔某一綜合大學整體審計或者學校某一校區整體審計時，能有效組建涵蓋精通各領域人員的審計項目組。同時，為了防范風險，高校內部審計部門還需要對各審計小組進行定期輪崗，以形成有效監督和制約。分模塊組建專門小組并定期輪崗也會擴大審計人員專業領域，促進隊伍專業化建設。

縱軸為審計內容維度，包括政策執行、經濟決策、內部控制、經濟責任、資源績效、信息系統審計六個維度。盡管不同審計對象的業務特色、重點不同，但其業務成效均可以圍繞以上六個方面開展審計評價。高校內部審計部門可以結合審計關注重點，有選擇地進行不同內容的審計工作。同時，針對目前審計業務類型多、任務重且審計人員不夠的實際，為減少對教學科研主業單位的打擾，高校內部審計部門可以從審計內容維度入手，推進“1+N”和相互嵌入式的審計組織模式，推進綜合管理審計，在對政策執行、經濟決策、內部控制等進行全面綜合審計的基礎上，分別評價內部控制是否存在缺陷、領導人員經濟責任履行情況、政策執行情況、資金資源資產合規有效情況等。

豎軸為審計對象維度，包括具體業務運行部門（各二級單位）和業務管理部門（各職能部門）兩個層次。高校內部審計可以從豎軸審計對象維度入手，準確定位被審計單位（如表1所示），做到既關注統籌管理，又關注具體運行，明確劃分不同部門的職責范圍，明確審計發現問題究竟是管理體制機制問題，還是具體執行疏漏問題，進而貫穿業務全流程，做到審計全覆蓋。同時，對業務運行部門和業務管理部門的劃分也有助于在審計發現問題整改階段進行多部門聯動、督促整改。

此外，高校應注重加強內部審計部門與紀檢監察、巡視巡察、組織人事、其他業務管理部門的協作配合，在信息共享、結果運用、重要事項共同實施、整改問責共同落實等方面形成監督合力，促進高校內部監督體系完整完善、高效運行。

2.深化審計項目開展方式。近年來，高校內部審計業務取得了很大績效，但在面對國家、職業發展、高校新需求新要求方面，還需要進一步深化、完善部分審計項目的開展方式。

首先，在推進政策執行審計方面。高校內部審計部門應積極關注黨中央、國務院、教育部等在高等教育領域進行的重大決策部署，聚焦科研管理“放管服”、學生創新創業、產學研深度融合和科技成果轉化等政策要求，以高校在政策執行過程中的體制機制設計、執行落實過程以及執行效率效果等方面為著眼點，審查高校是否貫徹落實上級決策部署、實現既定的教育政策目標，以助力各項政策措施真正落到實處，促進政令暢通。

其次，在持續開展內部控制審計方面。高校內部審計應對包括預算、收支、基建、合同、資產、采購等六大經濟活動和教學、科研等業務活動開展全面內部控制審計，對高校內各單位層面、業務層面的內部控制進行持續深化細化、優化簡化，避免流于表面形式評價。同時，應著重提煉重點業務的核心控制機制，并對核心控制機制進行持續跟進、持續優化，形成“評審—建設—評審”的良性內部控制循環機制，引導資源優化配置，促進提高資源績效。

再次，在深化領導人員經濟責任審計方面。高校應聚焦領導人員經濟責任、加強領導人員管理監督，逐步從范圍、內容方面全面覆蓋。范圍上應包括各單位領導人員，內容上應堅持以綜合管理審計為基礎，突破當前主要圍繞財政財務收支開展審計的桎梏，進一步追查、分析財務問題背后所隱含的管理問題，凸顯領導人員運用資源的能力和因此而產生的績效，真正關注領導人員利用資源、開展業務、取得績效的情況。尤其是在對管理部門開展經濟責任審計時，應著重關注領導人員管理全校業務資源情況。

最后，在預算管理審計方面，要推進開展預算績效審計，對相關經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行審查，避免資金資源資產的沉淀、浪費和流失。

3.優化審計評價和審計結果運用。內部審計不僅需要精準揭示問題，更需要有效解決問題和防范于未然。因此，高校內部審計在揭示審計問題后，應落實“三個區分開來”，充分聽取被審計單位、各業務主管部門和監管部門意見，甚至是借助行業專家，研判審計問題產生的原因及可能帶來的風險和已經產生的損失，準確對問題性質、問題重要性程度進行定性，切實提出有效改進建議。同時，為推進“屢審屢犯”向“屢審屢善”轉變。高校內部審計一方面要通過建立審計發現問題清單、整改臺賬、銷號清單、定期“回頭看”等方式加大督促整改力度;另一方面還需要推進發揮審計委員會、經濟責任聯席會議制度等決策機制和組織管理機制的作用，推進內部審計部門與各單位的協調配合。對具有普遍性、傾向性、苗頭性問題和涉及體制機制、歷史遺留、疑難問題，會同各有關單位進行會商研究，同時建立整改聯動機制;對有關違法違紀的行為及相應負責人員依規依紀依法進行責任追究，以使審計成果落地。最后，內部審計部門應定期對審計發現問題進行分析總結，對于共性問題、普遍問題和重大重要問題要定期列出風險提示清單和典型案例分析，形成預警材料，為學校各單位做好“防病”服務。

（三）夯實審計基礎，加強審計專業化保障

1.積極推進大數據審計等新型審計技術運用。隨著當前大數據時代的到來，高校內各類信息系統不斷投入使用，各類業務、財務數據迎來了爆發式增長。積極推進大數據審計等新型審計技術在高校內部審計工作中的應用，成為新時代高校內部審計發展的必然路徑。高校要依托高校智力資源優勢，通過與學院進行技術合作、技術支持等手段，加大審計人員技術培訓和繼續教育，明確大數據分析理念，優化數據采集、數據分析和數據結果的呈現。比如，在數據采集階段，要充分利用被審計單位底層數據庫原始數據，輔以網絡爬蟲等技術拓寬數據來源，注重對高校內部、外部以及結構化、非結構化審計數據的采集;在數據分析階段，靈活采取分類分析、聚類分析、關聯分析、孤立點分析等數據挖掘方法，挖掘數據之間因果、相關甚至是隱含的關系，分析數據內部潛在的規律和本質，揭示異常數據，進而發現審計線索、揭示問題風險;在數據呈現階段，創新利用詞云、網絡圖、知識圖譜等方式，實現審計結果可視化呈現。

2.大力加強專業隊伍建設。內部審計工作政策性強、專業要求高，人員是其立足之本。作為開展高等教育、培養高素質人才的智力高地，高校擁有集聚各類人才的天然優勢。新時代背景下，高校需充分發揮智力優勢，通過“校內甄選+校外引進”相結合的方式吸納專業人才，大力加強審計隊伍專業化、職業化建設，提高審計人員的依法審計能力、科學判斷能力、監督保障能力、宏觀服務能力和促進發展能力，助力推進高校內部審計事業科學發展。

3.持續完善專業規范建設。完善的專業規范是審計部門實施專業化管理、審計人員開展專業化審計的基礎和重要抓手。新時代背景下，高校應結合自身運行規律和特點，按照內部審計準則，面向“業務、控制、風險”，建立健全各項規章制度及審計業務規范（審計手冊），對內部審計的業務管理流程、業務操作流程和審計文書內容等進行規范，提升高校內部審計的規范化、專業化程度。

（作者單位：北京大學，郵政編碼：100871，電子郵箱：liuzhiwei@pku.edu.cn）

主要參考文獻

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