基于典型案例的工商資本租賃農地監管和風險防范研究

常會敏

摘要：【目的】研究探討工商資本租賃農地監管和風險防范。【方法】結合工商資本在租賃農地時出現的合同簽訂風險、合同履約監管風險、自然風險、市場風險、技術風險、管理風險、復墾風險進行分析。【結果】各種風險的存在，或將給工商企業帶來損失，導致工商企業不能及時支付土地租金，從而引發矛盾糾紛，造成農村不穩定因素。【結論】根據存在的風險提出工商資本租賃農地監管和風險防范的具體辦法，提出加強宣傳、規范合同管理、加強監督管理、設立保險服務、各部門齊抓共管的風險防范措施。

關鍵詞：工商資本;土地流轉;風險防范

引言

近年來，工商資本投資農業，發展現代農業，這一趨勢越來越猛。工商資本下鄉是把雙刃劍，一方面為農業發展帶來資金、技術和先進的經營模式，輻射帶動了當地經濟發展，加快了傳統農業到現代農業的過度。但同時，工商資本租賃農地，也存在不少隱患。主要是因為工商資本租賃農地，一般面積較大，期限較長，一定程度擠壓了農民生存空間。若指導不力，流轉合同不完善，出現糾紛后，雙方的權益很難得到維護;若監管不力，會出現“非糧化”“非農業化”。加之投資農業，既要擔負農業產業的風險，又要擔負工商企業本身運營的風險，雙重風險的負擔往往會致使企業運營不善，最后無力承擔或者延遲支付承包戶的租金，增加了社會穩定風險，造成了農村不穩定。本文把工商資本租賃農地作為一個建設項目，結合實際案例，進行風險識別和分析，從而研究探討切實可行的風險防范措施和辦法。

國家在鼓勵工商資本租賃農地發展適度規模經營的法律政策是一貫的。2015年，農業部制定的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》對工商資本租賃農地從適合發展的產業、如何加強規范管理、健全風險防范機制、強化事中事后的監管做了初步要求，要求各地結合實際制定實施意見。2021年，最新修訂的《農村土地經營權流轉管理辦法》第二十八條指出：縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產，鼓勵和引導工商企業等社會資本發展適合企業化經營的現代種養業。

筆者多年來在土地承包管理部門基層一線工作，近年來受理了許多土地流轉上訪事件。多數土地流轉事件發生在承包方與受讓方之間，面積小，當事人只涉及兩三戶。這些矛盾經過耐心調解和講政策，多數都平穩化解了。但近年來接觸的幾起工商資本租賃農地引發的矛盾糾紛，在當地影響較大，調解處理難度大，發人深思。這幾起糾紛，面積大、期限長，涉及農戶多，最后都是政府兜底，才得以化解和善后。

1 工商資本租賃農地在合同簽訂和履行監管及本身運營方面的風險

1.1 合同簽訂風險

案例一，2015年，某縣出現了一起集體上訪事件，事件源于當地一個甲龍頭企業與村集體簽訂的土地流轉合同出現了爭議。該合同涉及該村六組、七組承包戶30戶，家庭承包地200多畝。合同簽訂時間2013年，村集體與甲龍頭企業約定合同期限為20年，但村集體在代表承包戶簽訂土地流轉合同前未與六組、七組承包戶簽訂書面委托合同。后甲龍頭企業在流轉地塊內種植葡萄，進行了大量投資。家庭承包戶起初以為流轉合同的承包期限是最初村組代表溝通3年期限，而且也只是領了3年的土地流轉費用，等到發現合同期限是20年后（承包戶懷疑部分村組代表存在土地流轉費用的截留），便群起上訪。

土地承包仲裁委員會在受理矛盾糾紛后，與當事人進行了耐心細致的調解，但調解無果，最后只能依據村委會在簽訂流轉合同前未召開群眾會議;沒有承包戶的書面委托合同;承包戶只領取了3年的土地流轉費。三個認定的事實維持了承包戶認可的3年土地流轉期限。

風險分析：此起矛盾糾紛的根源在于當事人簽訂土地流轉合同時沒有經過相關部門的指導，流轉合同沒有備案鑒證。流轉合同的簽訂的程序不夠規范，承包戶沒有與村組集體簽訂書面委托合同。從而導致了群體上訪事件，進而導致工商資本進行了大量投資后權益受損。

1.2 合同履約監管風險

案例二，2019年，某村村民反映“乙企業拖欠承包戶土地款長達15年”。有關部門接到此案件后，進行了認真調查。調查發現：乙企業為了建設科技示范園，于2005年與某村簽訂了150余畝土地租用合同，涉及該村三個組的家庭承包地，合同期限15年，租金五年一付。但合同在履行過程中，乙企業將土地租金撥付給該村委會和組集體。村委會和組集體在安排使用土地租金時，沒有經得承包戶同意，將部分租金用于村組公益事業，沒有發放到每個承包戶，從而引起矛盾糾紛，糾紛一度上訪到省農業部門。

此矛盾糾紛，因為時間跨度長，加之有的村干部不配合工作，土地承包管理部門職責有限，調查工作一度陷入僵局。后在紀檢部門的配合下，才查清各組的資金撥付和使用情況。最終涉及村組及鎮政府拿出了化解矛盾糾紛的方案，安排專人做承包戶思想工作，妥善處理了此矛盾糾紛。

案例三，2014年，丙種子公司流轉農戶300畝承包地進行種子培育，2016年，此種子公司放棄經營，土地再次流轉給丁。丁后來因為各種債務壓力跑路了，造成承包戶的租金沒人支付，承包戶又不能進地的局面。

風險分析：這兩起矛盾糾紛的根源在于流轉合同簽訂后，沒有在土地承包管理部門備案，也沒有機構進行監管，從而導致經營主體的土地租金沒有及時直接分發給承包戶，導致了土地流轉租金挪作他用，且土地再流轉時無人支付租金的困境。

1.3 自然風險、市場風險、技術風險、管理風險

工商資本投入農業產業后，因為農業產業本身就是弱質產業，在整個生產過程中面臨著許多不可抗拒的風險，諸如市場風險、自然風險、技術風險以及管理風險等，如果不能有效防范，也會為以后矛盾糾紛的出現埋下隱患。

案例四，2020年12月，某縣政法部門接到承包戶反應戊苗木公司兩年都沒有付土地租金了。經過調查，該苗木公司從2015年開始在該縣的七個村進行苗木經營，與七個村的承包戶簽訂了土地流轉合同，合同期限2015年到2024年，承包費600元一畝，流轉總面積一度達到7 000多畝。合同履行到2019年，苗木市場疲軟，該公司資金周轉出現困難，從而導致不能及時給承包戶撥付租金問題。

在政府有關部門的協調下，該苗木公司支付了拖欠的半年租金，還差一年半租金沒有支付到位。

風險分析：這起矛盾的出現是因為工商資本投入苗木市場后不能好好規避和抵御面臨的諸多風險所致。據有關人士分析，前些年隨著國家房地產的興盛和城市化建設的發展，使得苗木行業出現暴利局面。因為苗木行業的門檻低，大量資本涌入苗木產業，苗木面積迅速擴張，從而造成了苗木市場當前的不利局面，市場越不利，資金周轉越困難，企業越難投入大量人力進行苗木管理。企業不僅缺乏技術管理，甚至連防盜都難以做到。因為流轉面積大，老百姓的素質不是很高，苗木丟失也非常嚴重。

1.4 復墾風險

案例五，2002年，某集團發展畜禽養殖，租用當地農村家庭承包地1 000多畝，蓋了雞舍以及廠房進行畜產品加工。該集團與承包戶簽訂的合同期限至2032年，租金是一畝地880元。這租金相當于當地種植小麥或者玉米一年的純收入。但據當地承包戶反應，這家集團公司已經出現了入不敷出的局面。

風險分析：耕地一旦改變了種植業用途，如遇到規模經營主體運營不佳，難以為繼的局面，承包戶不僅收不到土地租金，更重要的是，經營占地難以恢復耕地用途，恢復的成本將很大。

針對風險必須有相應的風險防范措施和辦法。2015年起，中央、省、市分別制定了工商資本租賃農地監管和風險防范試點辦法。經調查，試點辦法的實行除了土地流轉試點外，鮮有縣級部門試行。因而工商資本租賃農地疏于監管，暴露出了很多問題和矛盾。如何有效規避上述風險，確保工商資本的權益不受損害，從源頭上減少矛盾問題的發生，維護穩定的農村社會發展環境，各地根據實際制定本地實施辦法，已經迫在眉睫。

2 工商資本租賃農地監管和風險防范的具體辦法

2.1 大力宣傳工商資本適合發展的產業

2021年，中央一號文件指出：提升物質技術裝備水平，強化現代農業技術支撐;深入推進農業綠色發展，持續改善農業生態環境;大力發展鄉村富民產業，提升產業鏈供應鏈水平。

因此，鼓勵各家庭農場、合作社、農業龍頭企業等經營主體在對國際、國內市場考察后，發揮自己的技術資源優勢，盡量利用當地的自然稟賦，發展資本技術密集產業，從事農產品加工流通和農業社會化服務;發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等現代種養業;投資開展土地整治和高標準農田建設，開展農業環境治理和生態修復。

2.2 加強工商資本租賃農地合同的規范管理

目前，各經營主體在簽訂流轉合同時，對土地承包管理法律政策普遍欠缺了解。這就要求我們的土地流轉管理服務人員第一時間指導普法到位。

第一，使用規范的土地流轉合同文本，并一式四份，雙方當事人各一份，村集體一份，鎮土地承包管理部門一份。

第二，土地流轉的期限必須符合法律政策規定。2018年新修訂的農村土地承包法規定“耕地的承包期屆滿后再延長30年”。這一法律規定賦予農民穩定的土地承包權，給承包戶吃了一顆“定心丸”。但本次土地確權的承包期限都是原二輪承包期限，即二輪期滿后就不再享有承包權。土地流轉的原則之一為“不能超過二輪承包的剩余期限”，因此，經營主體如果要流轉更長期限，土地流轉合同條款可附加一條：若二輪承包到期后，該地塊承包關系不變，流轉期限至某年某月某日。

第三，指導雙方簽訂合理的土地流轉費用。可以先定一個費用基數，此后隨著物價上漲，每三年或者五年增長一個幅度。

第四，如果經營主體同村、組集體簽訂土地流轉合同，村、組集體必須有承包戶的書面委托，且委托書必須載明委托的事項、權限和期限。

第五，給經營主體講明轉包、轉讓的區別，入股和互換的概念，以防當事人在簽訂合同的時候亂用術語，以至于當事人的權利義務不能很好的約束，將來出了問題也不能維權。

第六，土地再流轉時，應當事先取得承包方的書面同意，并向發包方備案。

土地承包管理部門應保障經費，抽出大量時間和精力用于土地流轉的法律政策宣傳，可以根據實際案例編寫微電視，利用當前的新媒體、自媒體進行廣泛宣傳。

2.3 加強農商資本租賃農地的監督管理

工商資本租賃農地要堅持以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標，堅持依法自愿、尊重農民主體地位，堅持經營規模適度和農地農用的原則。不得損害農村集體經濟組織和利害關系人的合法權益，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，不得改變土地的所有權性質及其農業用途，確保農地農用，優先用于糧食生產，制止耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。

要實現對工商資本租賃農地的有效監管，縣級部門必須盡快建立土地經營權流轉市場或者產權交易市場，引導工商資本入市進行監管。各地根據實際，制定符合本區域合理上限的控制和準入制度。根據面積大小，分級審核和備案，健全多方參與、管理規范的風險防范機制。流轉市場要真正擔負起政策咨詢、信息發布、合同簽訂指導、權益評估、交易鑒證、融資擔保、檔案管理以及土地流轉合同的履約監管等職責，引導和促進土地經營權有序規范流轉。

2.4 設立風險保障金以及履約保證保險等形式的保險服務

土地流轉費用可以提前支付一年，讓承包戶一定程度上的放心。有的工商資本租賃土地面積較小，期限較短，可以不交風險保障金;有的工商資本在承擔了承包戶的租金以及維持自身運營后，很難再交風險保障金。但涉及整村組流轉土地，涉及農戶較多、風險較高的項目必須設立風險保障金。政府也可以適當補助，幫助建立完善的風險保障金制度。

各地保險機構可以為土地承包經營權流轉提供履約保證保險等多種形式的服務。

2.5 明確各部門的職責，齊抓共管，互相支持配合

鄉鎮土地承包管理部門負責本區域的土地流轉的合同的簽訂指導、建立臺賬以及鑒證備案。對工商資本流轉租用土地情況進行動態監控，指派專人監管規模經營主體的合同履行情況，合同租金是否及時足額支付，是否再次流轉。縣級土地管理部門負責建立流轉交易市場，建立全國聯網的農村土地承包信息平臺，建立土地承包經營權流轉合同的網簽制度，提升規范化和信息化水平。自然資源部門負責對租賃農地“非糧化”“非農化”情況進行監督，并對違法行為進行糾正和懲治。財政部門負責對符合產業發展的規模經營主體進行補貼和扶持，并加強風險保障金的管理。各部門發揮自己優勢，各司其職，密切配合，齊抓共管，營造聯合監督管理、懲戒機制。

2.6 加強農村經營管理隊伍建設

確保工商資本租賃土地指導監管等職責有人擔，確保土地承包糾紛仲裁委員會的正常運行。筆者所在縣級一線基層部門，深感農村經營隊伍的薄弱。許多科室都是一個人，老中青不銜接，出現了矛盾糾紛常常是抽調幾個科室人員組成調查調解小組。各鄉鎮農經部門沒有固定的人員，業務不精不熟，甚至連負責人都是從村里調任。

目前，各地的流轉交易市場以及產權交易市場多數在籌備中，各地應盡快拿出方案，采取招錄、調劑、聘用等方式盡快補充農村經營管理隊伍，確保事有人干、責有人負。

參考文獻

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