個人所得稅與最低生活保障對城鄉居民收入差距的調節效應分析

◎文/許春淑 李 彤

一、前言

（一）研究背景及意義

改革開放以來，伴隨中國經濟騰飛，中國的收入分配制度也發生了重大變化。總體來看，收入差距先擴大后縮小，但仍處于高位徘徊狀態。據統計，2003—2020年我國基尼系數均值為0.474，近十余年已呈下降趨勢，但至2020年仍達0.465。總體看我國基尼系數一直處于較高水平，以最具代表性的城鄉居民收入差距為例，2020年城鄉居民收入比值為2.56，相較于2002年的2.89已呈現下降趨勢，但仍遠超發展中國家國際標準值2.0。黨的十九大報告指出，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主義的奮斗目標是實現共同富裕，這也是我國社會主義的本質規定，應充分利用好稅收和社會保障等收入再分配政策調節工具。公平包容的分配與再分配制度是社會穩定的潛在基礎，再分配制度要平衡好經濟社會發展的公平與效率問題，個稅制度和低保制度作為調節居民收入差距的重要工具，能夠有效幫助調節收入再分配，縮小居民收入差距，切實改善民生。

首先，低保制度對于保障低收入居民的基本生活水平具有重要兜底作用，也可直接作用于城鄉居民收入分配調節。1997年我國開始建立城市低保制度，10年后，農村低保制度也在全國推廣開來，國家最低生活保障支出逐年增大，城市生活保障支出從2002年的108.7億元上升到2020年的537.3億元，全年支出農村低保資金從2007年的109.1億元上升至2020年的1426.3億元。

另外，我國稅收體系是間接稅為主，但是間接稅會拉大居民收入差距，而直接稅會縮小居民收入差距，目前我國能起到調節收入差距作用的直接稅主要是個人所得稅。最近10年里，我國分別于2006年、2008年、2011年和2019年進行了一系列個人所得稅改革，個稅對納稅人的收入直接征稅，其調節收入分配的效率是舉足輕重的。從1994—2020年，個稅收入由73億元增長至11568.26億元，2019年實行的新稅改不同于以往，不僅提高了個稅起征點，還增加了專項附加扣除，實現了綜合與分類相結合的征收方式，對于促進公平具有重要意義；在現行稅收體系中，由于個稅稅制設計的累進性特質，故其具有調節居民收入分配的功能。

綜上，中國經濟騰飛的同時，居民收入差距仍居高位，個人所得稅和最低生活保障制度近些年來同樣發展迅猛，以上兩者作為財政調節城鄉居民收入分配的重要手段，對收入差距的調節效果如何，哪個更有利于縮小收入差距，以上問題的回答對于下一步我國低保制度以及個稅稅制改革，充分發揮以上兩者對于收入分配的調節作用都具有十分重要的意義。

（二）文獻綜述

1.關于城鄉居民收入差距的必要性研究

我國的居民收入差距一直較大，主要由農村內部、城市內部及城鄉之間居民收入差距三部分組成，其中，城鄉居民之間占比最大。諸多學者研究表明，城鄉居民之間收入不平等問題日漸凸顯，已成為影響全國居民收入不平等的主要因素。自改革開放至二十世紀初的收入差距數據顯示，城鄉居民收入不平等已成為嚴峻的社會問題，城鄉居民收入差距不斷拉大，且已經高于國際警戒線。在我國居民的總體收入差別中，城鄉居民收入差距占比超過50%，而其不斷拉大的原因在于城鄉間居民人均收入水平的不斷擴大。近十余年來，城鄉間居民收入差距的縮小是我國收入差距擴大勢頭減緩的主要原因。由此推斷，影響我國居民收入差距的主要因素是城鄉間居民收入差距。量化收入不平等的標準有很多，如泰爾-L、廣義嫡和基尼系數等。其中最常用的標準是洛倫茨曲線和基尼系數。大部分學者采用基尼系數法衡量居民收入差距，還有部分學者采用構造系數法、問卷調查等其他方式探究此問題。

2.我國最低生活保障制度調節居民收入分配的效果研究

不同學者都對最低生活保障制度調節居民收入分配的效果進行了研究，一致認為該制度在改善民生、縮小收入差距，提升人民幸福感等方面具有重要意義，但在低保制度發展的不同時期其調節效果并不一致。社會救助中的專項轉移支出可以促進地方均等化發展，低保制度對于縮小城市與農村內部收入差距具有促進作用，但城鄉低保支出差距的增大擴大了城鄉居民收入差距，且低保制度的調節效果受區域差異性影響，相較于其他發達國家而言，我國的社保制度在調節收入分配，促進共同富裕方面的作用十分有限。因此，要繼續對社保體系進行改革，在實現社保制度全覆蓋的同時，不斷提高該制度在不同人群中的平等性。

3.個人所得稅制度調節居民收入分配的效果研究

個人所得稅作為我國能起到調節收入分配效果的直接稅種，不同學者在個稅改革的不同時期對個稅調節居民收入分配的效果進行了研究，多數學者認為個稅可以通過“調高減低”起到調節居民收入差距的作用，但與稅制的合理性密切相關。個稅稅制設計的累進性為其實現促進收入公平分配的職能奠定了基礎，另外個稅設置免征額及其獨有的稅率設計造成了不同收入人群邊際稅率的異質性，從而有利于促進收入再分配的公平性。歷年來，個人所得稅收入再分配效應總體上是逐年改善的，隨著經濟的發展，個稅收入無論是從增加財政收入的角度，還是從調節收入差距的角度，都扮演著越來越重要的角色。2019年的個稅改革降低了平均稅率，但也降低了個稅的再分配能力，應綜合協調其他稅種稅率設計等措施保證稅制的公平性。有學者借鑒OECD成員國的稅制改革經驗，提出個稅改革在提升效率的同時要兼顧公平，一方面對中低收入者減稅以提高效率，另一方面對高收入者增稅以促進公平。

4.最低生活保障制度與個人所得稅調節居民收入分配的效果研究

極少部分學者對社會保障制度與稅收制度對居民收入分配的調節效果進行了對比研究并提出了相應的改革建議，但就個稅和低保等轉移性支出對收入差距的調節作用孰強孰弱的觀點并未達成一致。部分學者認為個稅的調節作用大于低保。陳建東、楊雯等利用2002—2008年相關數據，通過分析個稅與低保對城鎮居民收入差距、城鄉之間收入差距、全國居民收入差距以及低保對農村居民收入差距，發現個稅制度和低保制度都有利于促進收入再分配更加公平，個稅的調節作用大于低保，且此兩項制度在改善居民收入差距領域還有很大發展空間。部分學者認為個稅的調節作用小于低保。林瑾等通過測度2008—2014年間此兩項制度影響下城鎮居民、全國居民收入基尼系數差異以及低保對農村內部收入差距的影響，發現2008年以來，收入差距的縮小主要是由于低保支出的增加；曹桂全通過測算個稅制度和社保制度的再分配效應，發現社保收入的貢獻率達94%，社保繳納和個稅的貢獻率僅為3%和1%左右，再分配效應與其投入規模不匹配，城鄉之間再分配資源偏向城市，降低了社保制度的再分配調節作用，個稅的調節作用小于社保。還有一些學者對于國外社會保障制度與稅收制度的收入分配效果進行了研究，發現相對于我國而言，日本的再分配制度整合了社保制度和稅收制度，實現了不同政策工具之間的協調與平衡，在我國的再分配制度改革中也應充分重視這一點，應加快間接稅向所得稅的轉變速度，促進社保制度的整合發展。

綜上，低保和個稅制度作為調節收入分配的重要財政政策工具，學術界對其二者的研究多是單一的，將兩者進行結合對比，研究其對收入分配綜合調節作用的較少；另外通過對前人文獻研究發現，城鄉居民收入差距是影響整體居民收入差距的主要因素，且研究個稅制度和低保制度對收入再分配調節效果的文獻較少。在新個稅改革的背景下，本文將對低保和個稅調節城鄉居民收入差距的機理進行探討，運用Matlab軟件分析比較2002—2020年以來個稅與低保對城鄉之間居民收入再分配的調節效果，并有針對性地提出改善居民收入差距的建議。

二、個稅和低保對城鄉之間居民收入分配的調節效應分析

（一）測度方法和數據來源

本文采用基尼系數作為衡量收入差距的指標，通過Matlab軟件計算出低保與個稅調節下城鄉間收入基尼系數差值，在此基礎上分析個稅和低保對于城鄉收入差距的調節效果。本文的數據主要來源于2008—2020年民政部的年度統計報告、《中國統計摘要》《中國稅務年鑒》《中國統計年鑒》。首先根據民政部官網報告數據、《中國統計年鑒》及國家統計局公布的相關數據，整理出2008—2020年城鄉居民各收入組的個人所得稅收入及人均可支配收入，城鄉低保支出以及人均保障水平及城鎮人口比重，根據以上數據得出城鄉人口人均收入之比等數據；其次，由于基尼系數的計算需要以人為單位，而年鑒中居民五等分組人均可支配收入數據以戶為單位，故需根據年鑒中平均每戶家庭人口數進行轉化。本文借鑒陳建東研究個稅與低保對城鄉收入再分配基尼系數的計算公式如下：

這里的G為城鄉收入再分配基尼系數，P為城鎮人口比重，R為城鄉之間人均收入比重。由公式可知，若P不變，稅收和低保救助會帶來人均收入的變動，當城市人均收入增幅大于農村居民人均收入增幅或城市人均收入降幅小于農村居民人均收入降幅時，人均收入比上升，即R上升，從而基尼系數G上升。由于個人所得稅和最低生活保障均會對城鄉之間收入比產生影響，本文通過代入個稅和低保影響下不同情況的收入，通過Matlab軟件計算出不同情況下的基尼系數及其差值。

由年鑒數據，2020年城鎮前20%收入組的人均可支配收入為96061.6元，農村前20%收入組居民可支配收入為人均38520.3元，而當年個稅免征額為60000元，前者遠高于個稅免征額，而后者遠低于個稅免征額，所以城鎮前20%收入群體是個稅的主要承擔者，因此可由個稅數據及該組收入群體的數據計算城鎮高收入組收入。另根據民政部數據，近十幾年來，低保支出的主要救助人群為城鄉后20%收入組人群，故由城鄉最低收入組數據及低保支出數據可得低收入群體實際收入。利用以上數據得出各種情況下城鄉人口人均收入之比，代入公式可分別得出稅后有低保、稅前有低保、稅后無低保和稅前無低保四種情況下基尼系數值及各種情況間的差值。

（二）個稅與低保對城鄉收入再分配基尼系數的影響分析

如表1，通過Matlab軟件可得稅后有低保（1），稅后無低保（2），稅前有低保（3）和稅前無低保（4）四種情況下基尼系數值，（4）-（1）即（5）可以度量個稅制度與低保制度對于城鄉收入再分配的共同影響，再由（2）-（1）即（6）可以度量低保制度對于城鄉收入再分配的影響，（3）-（1）即（7）可以度量個稅制度對于城鄉收入再分配的影響。

由 表1，2002—2020年間，個稅和低保對城鄉收入差距的調節效應逐漸變大，但2011年后，總效應逐漸減小。低保制度對城鄉之間基尼系數的影響隨低保制度的發展而不斷變化，由于城市低保制度于1997年建立，十年后，農村低保制度才落地并于全國推廣，故（6）數值自2002—2006年均為負值，說明城鎮低保有效增加了城鎮低收入居民收入，一定程度上拉大了城鄉居民收入差距；2007年后隨著農村低保制度的發展，農村低保支出逐年增加，低保效應數值轉負為正，且有不斷增大的趨勢，說明低保制度能夠縮小城鄉居民收入差距。由表1最后一列可知，個稅效應一直為正，2002—2020年間，個稅效應數值一直保持在0.0055至0.0075之間，2019—2020年均呈下降趨勢；整體而言，個稅制度能夠縮小城鄉收入差距，征收個稅降低了城鎮居民的人均收入，R下降，從而G下降，2019年個稅免征點的提高主要的受益者為城鎮居民，故個稅效應值下降。

表1 2002—2020年城鄉之間居民收入基尼系數

觀察（6），（7）可知，近些年來，個稅效應大于低保效應，兩制度共同調節下，G下降明顯，另外農村低保制度在全國建立對城鄉之間居民收入差距的調節效果顯著。對比低保效應及個稅效應占總效應的比重可知，個稅效應在總效應占比均在65%以上，占比變動隨個稅改革周期性調整，說明個稅效應效果優于低保效應。但縱向來看，總體個稅效應在下降，低保效應在上升，說明近年來低保調節城鄉收入差距，促進區域公平的成效明顯。

（三）個人所得稅和最低生活保障制度現狀及收入再分配機理分析

近年來，經濟的騰飛也帶來了稅收收入的大幅上漲，我國個人所得稅收入已由2002年的1211.78億元增長至2020年的11568.26億元，增長了8.57倍，如圖1所示。在過去的十幾年里，我國進行了一系列個人所得稅改革，歷年個稅改革措施主要是提高起征點，設立附加減除費用，調整稅率結構等，目前工資薪金免征額已上調至每年六萬元，稅率自2012年以來調整為七級累進稅率。2019年的個稅改革較過去有很大不同：首先是課征模式的改變，由分類改為分類綜合課征，將工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費所得合并為綜合所得；其次，費用扣除范疇中加入房屋租金，貸款利息等六項專項附加扣除。雖然以上措施有不足之處，如綜合所得覆蓋范圍不夠全面，六項費用扣除條件不夠細致健全等，但毋庸置疑以上舉措對于我國個稅發展具有重要意義。另外此次改革還上調工資薪金免征額至5000元，提高個稅起征點的課稅模式改革一直被認為是順應公平導向的。

圖1 2002—2020年個人所得稅收入

綜上，個人所得稅調節收入分配的作用機制如下：一是通過設置并調整免除額，降低高收入者收入，減輕或者免除部分低收入人群的個稅壓力；二是政府財政收入的重要來源是稅收，因此稅收會參與到轉移支付中，包括作為低保資金的后盾，增加低收入人群收入；三是由于個稅稅率及級距的累進性特點，使得收入越高的人繳稅越多。

1997年我國城市低保制度建立，十年后農村低保制度在全國推廣開來，至今，我國低保制度成效顯著。2020年我國城鎮低保支出高達537.3億元，支出總額較十年前增加了3成左右，805.1萬城鎮低收入群體的基本生活得到保障，就得到救助的人數而言，2020年較十年前減少了1259.6萬人，故可知此十年間，整體而言，城鎮居民的生活水平得到大幅提升。又由于城市居民最高收入水平遠超最低收入水平，雖然對于城市低保人群而言，收入水平有所提高，但城市內部居民收入差距呈擴大趨勢；2020年我國農村低保支出達1426.3億元，較十年前翻了三倍，3620.8萬農村低收入群體的基本生活得到了保障，就低保人數而言，較十年前減少了950萬，這說明農村低保制度減貧效果顯著，有越來越多的農村低收入群體的基本生活得到了保障。如圖2所示，2011年之后農村低保支出超過城鎮低保支出。綜上，低保調節收入分配主要是通過增加低收入者家庭收入來實現的。

圖2 2002—2020年城鎮與農村低保支出

三、結論及建議

（一）結論

在低保和個稅的共同作用下，城鄉收入差距顯著減少，但個稅效應要大于低保效應，個稅調節城鄉居民收入差距的作用更大。2008年以來，低保制度的全國覆蓋使得低保對于城鄉之間基尼系數的調節由負效應變為正效應，且低保效應自2008年以來不斷增強，究其原因，一是受低保制度覆蓋范圍不斷擴大的影響；二是國家近年來更加重視農村低保制度的執行與健全，農村低保支出總額于2011年超過城鎮低保支出總額。但個稅效應并未顯著增強，而是在一定區間內上下浮動，這與個稅改革周期及改革側重的政策息息相關，如一般認為，提高個稅起征點會促進社會公平，但基尼系數結果顯示，個稅效應有所下降。整體而言，個稅效應的調節作用大于低保效應。

（二）建議

1.財政資源再分配更加注重城鄉公平，統一低保標準的計算方法

雖然農村低保近些年來發展迅速，也在調節居民收入分配方面發揮了作用，但是城鄉之間低保待遇仍有差距，應提高農村低保標準，不斷減小城市與農村低保支出差距，財政資源分配偏向農村，要發揮好財政在收入再分配中的作用，整合城鄉救助體系。另外可以實現低保標準計算方法的統一化，只有實現低保標準計算方法的統一化，才能因地制宜地針對不同地區的經濟發展狀況制定低保標準，促進再分配的公平，否則將拉大城鄉居民間的收入差距。還可以借鑒國外經驗，對于低收入困難人群，除現金補貼外，給予實物補貼。

2.完善城鄉低保標準相機調節制度

應不斷完善并落實最低生活保障支出標準，設定與物價升降相關聯的相機調節制度。若物價上漲，但救助標準一成不變，低保救助制度的效果將大打折扣，可構建包括物價在內并與其相關聯的多重切實反映群眾獲得感的指標體系，將生活救助標準與該指標體系動態關聯，適時為低保制度的調整提供科學理論支撐；同時，不斷健全低保救助與社會慈善之間的制度鏈接。

3.擴大個人所得稅的征稅范圍

雖然個稅可以在縮小居民收入差距方面發揮作用，但就個稅占國家稅收總數來說較小，僅占7%，應擴充個稅納稅稅基，將能起到調節居民收入差距的多種多樣的收入納入到稅基中，尤其針對較高收入人群，如遺產收入、贈予收入等，從而提高個稅收入比重，促進個稅在維系社會公平方面發揮作用。

4.進一步優化稅率結構

2019年的個稅改革中，稅率級距設計方面發生了變化，保留后三檔稅率級距，但擴大了三檔低稅率級距，由所得稅稅率表可知，不同級次之間的跨度分別為5%、7%及10%，但前三級增長最快，后趨于平穩，分布不均勻，整體而言，七級累進稅率對高收入者調節力度較小，對低收入者調節力度較大，導致個稅的收入再分配調節作用受到限制。因此，應進一步增強稅制的累進性。

5.提高征管水平

經過2019年新一輪改革，綜合與分類相結合的個稅征收方式已經開始實施，應切實加強征管。受網上交易量猛增的影響，居民除可查收入外，部分通過網絡獲益的收入，納稅人若不自行申報，將造成這部分稅源的流失。因此應不斷提高稅收征管水平，一是可以建立收入繳稅信息交互平臺，實現納稅人真實信息共享；二是可減少現金交易，線上交易便于稅務部門監管納稅。在居民收入不斷提高，人民獲得感不斷增強的新時代，期待個稅制度能為優化資源再分配，促進社會公平發揮更大作用。