土地增減掛鉤農村安置區建設分析

摘要：農村安置區建設事關農民群眾切身利益及土地增減掛鉤試點的成敗。近年來，山東省壽光市在抓好舊村復墾整理的同時，全力推進安置區建設，探索專班調度推進、尊重群眾意愿、保障建設資金、強化質量監管及配套服務等行之有效的經驗做法，將安置區打造成“民心工程”。但由于存在建設手續不全、工期拖延、設計不合理等問題，提出了加快完善建設手續、多渠道籌集資金、優化規劃設計等建議。

關鍵詞：增減掛鉤;安置區;縣級;壽光市

一、壽光市增減掛鉤試點基本情況

壽光市位于山東半島中北部，渤海萊州灣南畔，是國務院命名的“中國蔬菜之鄉”和國內外聞名的“中國海鹽之都”[1]。下轄9個鎮、5個街道，共975個行政村，常住人口116.34萬人。第三次國土調查顯示，壽光市村莊用地面積21 469.27公頃，占城鎮村及工礦用地總面積的41.59%。近年來，壽光城市化進程加快，超過三分之一的農民進城務工并定居，農村閑置、空閑住宅數量持續增加，村莊“空心化”日趨嚴重。因此，開展農村建設用地復墾整理的潛力空間非常大。2006年，壽光市申報并列入全國第一批增減掛鉤試點，此后運用試點政策先后對14個鎮街99個村進行舊村改造，涉及1.84萬戶6.17萬人。截至目前，已建成56個農村安置區，節余建新指標1066.67公頃，既能優化城鄉用地結構、盤活農村土地資產，又能改善農村生活居住環境，進一步增強了農民的獲得感和幸福指數，被評為山東省首批土地增減掛鉤試點示范縣（市） [2]。

二、增減掛鉤農村安置區建設的經驗做法

（一） 組建工作專班，強化調度推進

安置區建設涉及多個部門單位，需相關各方合力推進、密切協作。為加快安置區建設，壽光市2009年7月成立市長任組長的增減掛鉤試點領導小組，此后又成立市委書記、市長任組長，市委專職副書記、分管農業的副市長任副組長，農業農村、住建、自然資源等部門（單位） 主要負責人為成員的安置區建設工作專班，下設辦公室，從相關部門（單位） 抽調精干力量組成，實行集中辦公和實體化運作，強化現場督查、進度通報，并重點從資金保障、手續辦理、質量監督等方面調度推進。明確鎮街政府為建設責任主體，每個安置區成立建設指揮部，由鎮街主要負責人任總指揮，2～3名科級干部擔任副總指揮，成員由職能站所負責人和涉及村“兩委”成員擔任。注重發揮基層黨組織的戰斗堡壘，開展工地紅旗黨小組創建活動，每月進行一次評比，獎罰并施，形成各方合力推進安置區建設的良好氛圍。

（二） 尊重群眾意愿，公開透明運作

項目實施前，向村民講政策、解疑問，并通過召開全體黨員會、村民代表會、實地參觀、入戶體驗和算賬對比等方式，把好處、措施、補助政策講清講透，讓群眾從心里主動配合。圍繞戶型選擇、樓房分配、農機具存放、供暖等群眾關心關注的問題，廣泛征求意見后研究制定方案。比如，設計大中小戶型供群眾選擇，采用大小對門戶型，大戶年輕人居住，小戶老年人居住，一家人共住一層。另外，推選群眾威信高、熟悉建筑工程的村民擔任監督員，對工程質量進行全程監督。在樓房分配上，堅持公開透明運作，由鎮街黨委政府主導，充分征求群眾意見建議后制定分房方案，并提交黨員大會、村民代表大會，表決通過后實施。分房過程由法律服務機構參與見證，并全程留存影像資料。為方便子女照顧老人及促進鄰里和諧，分房采用單元組合、對門組合和散戶抓鬮三種方式，實行“三次抓鬮法”，村“兩委”成員與村民享受平等待遇，實現“一碗水”端平。

（三） 制定獎補政策，強化資金保障

安置區能否順利建成，資金保障是關鍵。壽光市對安置區建設實行市鎮兩級財政、村集體和村民個人共同出資，并以市財政獎補資金為主，基本做到拆除一套舊房即可置換一套中小戶型樓房（120平方米以內）。該市的獎補政策，由2009年每節余1公頃建設用地補助300萬元，逐步提高到目前的435萬元。針對地方政府財力有限的問題，從2015年開始引入社會資本，由壽光城投集團負責獎補資金的籌集周轉。市委書記、市長多次開會調度，并由市政府分管副市長總體協調，市財政局牽頭負責，針對每個項目制定細化到月的資金投入計劃，嚴格按照建設進度及時撥付資金。

（四） 強化質量監管，打造優質工程

工程質量安全事關人民群眾生命財產安全和社會穩定。壽光市嚴格執行規劃許可、施工圖審查、施工許可等法定程序，公開招標選擇信譽好、實力強的勘察測繪、規劃設計、施工和監理單位，嚴格執行竣工驗收和備案等規定，重點把好“三關”，確保工程質量安全。

一是嚴把材料關。在價格范圍內選用最好的建材，與供貨廠家達成協議，在所有材料外表或外包裝上打上“某某安置區專用”字樣。材料生產前，廠家通知項目建設指揮部，由指揮部派干部和群眾代表到現場盯靠，從原材料下單到生產、打包，直至運回，駐廠人員緊盯每個環節。二是嚴把質量關。組建市建筑質監站、鎮街指揮部、監理公司、村兩委、村民代表組成“五方”質監體系，建立進場材料檢驗報備、總工、監理、質量公開日等工作制度。對進場材料先檢驗再進場，進場后再抽樣，聘請兩家具備資質的化驗室入駐，依據抽樣化驗結果合格的留用，不合格的清理出場并附帶罰款。市住建局還外聘第三方質監機構，每月檢查一次建筑工程質量安全。三是嚴把進度關。鎮街指揮部成員、總工、監理工程師分工包靠項目部，白天靠在工地現場督導巡查，若發現問題，晚上召開調度會梳理分析問題，排查解決影響施工的因素。在室內外配套工程交叉施工階段，協調各項目部制定統籌施工方案，避免分散施工、互相影響制約，切實提高施工效率。

（五） 搞好配套服務，切實便民利民

按照“設施配套、功能完善、生態宜居、便民利民”的標準要求，在改善農村住房條件的同時，完善綠化、道路、通訊、供排水、供電等基礎設施，配齊學校、衛生室、超市、黨群服務中心等服務設施，因地制宜采用接入城區管網、地源熱泵、天然氣供熱等多種供熱方式。從2015年開始，新建安置區全部配建電梯。參照城區物業管理模式，全部安裝視頻監控并接入警務大數據平臺，保安24 小時巡邏，物業費由村集體承擔，衛生保潔統一納入城鄉環衛一體化管理，實現孩子就近上學、有病就近就醫、生活用品就近購買，全面提升農村居民生活品質。

三、增減掛鉤農村安置區建設存在的問題

（一） 部分安置區樓房建設手續不完善

由于試點初期各級未出臺配套支持政策，相關部門服務和執法監管不到位，一部分安置區出現“先上車后買票”未批先建問題。比如，有的缺少鄉村建設規劃許可證，有的缺少施工許可證，有的未竣工驗收，這將直接影響群眾辦理不動產權證。

（二） 部分項目拖延工期，群眾不能按期回遷

安置區建設資金投入大且需提前撥付，而舊村復墾節余的建設用地指標交易變現需要一定周期，給財政部門和壽光城投集團造成巨大資金壓力，導致補助資金撥付不及時，影響施工進度。另外，受低溫冰凍、連續降雨等極端天氣，重污染天氣停工，建材價格大幅上漲等因素影響，工期拖延不能按期交房，影響群眾按時回遷。

（三） 規劃設計不合理，后期配套服務不到位

一些小區設計照搬城區模式，未充分考慮農村實際。比如，有的安置區未建設存放農機具的場所;受建設資金限制，有的村未預留或預留樓房較少，后續增加人口無房可分;有的安置小區未接入天然氣，未配建幼兒園、污水處理設施等;有的村集體收入少，物業管理、房屋修繕等后續服務跟不上，環境衛生水平較差。

四、規范提升安置區建設的對策建議

（一） 區分不同情況，盡快完善安置區建設手續

對已建成安置區，建議從省級層面出臺政策，參照城鎮住宅小區不動產登記歷史遺留問題處理的做法，盡快完善土地、規劃、施工、消防和竣工驗收等手續。對在建安置區要限期補辦手續，待各項手續齊全完備后再交房。對新開工安置區，必須辦理施工許可手續后方可動工建設，不能形成新的違法問題。自然資源、住建和行政審批等部門要全程跟上，搞好業務指導和日常執法，督促責任主體盡快辦結相關手續。

（二） 多渠道籌集資金，加快安置區建設進度

要及時調整增減掛鉤獎補政策，進一步提高增減掛鉤節余指標交易價格，并整合鄉村振興相關涉農資金，集中投放安置區建設項目。對建設資金實行閉環管理，加強審計監督，不能挪用和截留。建議自然資源部門將群眾是否回遷作為增減掛鉤項目驗收的必要條件，以此督促地方政府加快安置區建設。還要合理確定工期，優化施工工序，強化日常調度，督促項目快建設、快回遷。

（三） 優化規劃設計，切實提升配套服務水平

在嚴守耕地及永久基本農田保護紅線的同時，要兼顧交通出行方便、利于公共設施配套等因素，合理選址確定安置區位置、規模和范圍。從更好滿足農村居民生產生活角度，優化安置區整體規劃，增加鄉村地域特色，并配套與城鎮小區同樣的基礎設施和公共服務設施。要適當預留部分土地，既可解決后期新建樓房用地，又能暫時存放大型農機具。要配建部分商業經營用房，對外出租增加村集體經濟收入，用以維持安置區公共設施正常運轉。

結語

我國人多地少的基本國情以及工業化、城鎮化進程的不斷深化，決定建設用地供需矛盾仍將長期存在。增減掛鉤農村安置區的建設，事關農民群眾切身利益，也關系增減掛鉤試點政策的成敗。只有將安置區建設擺在比舊村復墾更加重要的位置，強化組織領導和資金保障，充分尊重群眾意愿、公開透明運作，切實搞好工程質量監管和后續配套服務提升，才能真正將增減掛鉤安置區建設好，將其打造成為讓農民群眾滿意的“民心工程”，既可實現增減掛鉤試點“保護耕地、節約用地”的制度設計初衷，又能讓農民共享改革發展成果，更好地助推鄉村全面振興。

參考文獻：

[1]張少義“. 現代農業的陽光”照亮壽光鄉村振興之路[J].紅旗文稿，2019（17）：13-14.

[2]紀榮國.壽光市城鄉建設用地增減掛鉤試點工作調查與思考[J].中小企業管理與科技（中旬刊），2016（07）：160-161.

作者簡介：鐘云山（1977-），男，山東壽光人，工程師，研究方向：土地資源管理。

（責任編輯 朱妍）