易地扶貧搬遷移民生計現狀及對策——以昭覺縣M社區為例

祁 丹

（南京理工大學公共事務學院，江蘇南京 210000）

一、引言

2020年底，我國已全面完成 “十三五” 規劃的易地扶貧搬遷任務，960多萬易地扶貧搬遷人口全部脫貧，脫貧攻堅任務取得全面勝利。隨著各地易地扶貧搬遷目標的完成，鞏固易地扶貧搬遷的成果，實現移民的可持續發展已成為了當前工作的關鍵。黨的十九屆五中全會和國家 “十四五” 規劃強調做好易地扶貧搬遷后續扶持工作，保障移民生計安全。在新形勢下，如何在確保易地扶貧搬遷成果的同時，將重心轉移到易地扶貧搬遷的后續幫扶上，如何解決搬遷移民的后續生計發展問題，實現易地扶貧搬遷移民 “穩得住” “有就業” “逐步能致富” ，是亟須認真思考的問題。本研究通過對涼山州昭覺縣易地扶貧搬遷的M安置社區進行深入調研，基于可持續生計理論的視角，分析搬遷前后移民生計資本的狀況和后續生計發展問題，結合當地資源稟賦和實際情況，探討移民可持續生計發展的路徑，實現脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。

2000年，英國國際發展署（DFID）建立了可持續生計分析框架，把可持續生計理論應用于貧困治理，將移民的生計資本分為自然資本、物質資本、人力資本、社會資本和金融資本五個方面，通過不同的生計組合選擇不同的生計策略來應對生計風險以實現可持續生計［1］；國外學者對于可持續生計的研究主要集中于農戶生計發展的影響因素［2］、生計軌跡對農戶生計適應力和脆弱性的影響［3］、農戶生計策略選擇［4］、移民可持續生計［5］研究四個方面。另外，國外學者的移民可持續生計研究主要集中于生態移民，易地扶貧搬遷移民是具有中國特色的本土性概念，其國外學者的研究主要以中國案例為實證。

國內的可持續生計研究主要集中于生計資本評價［6］、生計策略選擇［7］、失地農民可持續生計研究［8］、移民可持續生計研究［9］等方面。目前從易地扶貧搬遷移民的角度出發，分析移民可持續生計的性質研究相對較少，主要集中于易地扶貧搬遷對移民生計資本的影響［10］或移民生計策略選擇［11］等方面的定量研究。從國內外的已有研究來看，可持續生計理論已擁有豐富理論內涵，發展成一套較為成熟的框架體系，為學界的研究提供了重要理論基礎，也為本研究提供了借鑒。但基于可持續分析框架，分析搬遷前后移民的生計資本變化情況，探討移民生計發展仍需進一步研究。生計資本是構建可持續生計的關鍵要素［12］，通過深入分析M社區的生計資本，探討移民的后續發展問題，對促進移民社區的可持續發展具有一定的借鑒和參考意義。本文調查數據來源于筆者2022年2月對昭覺縣M易地扶貧搬遷社區的實地調研。

二、昭覺M社區易地扶貧搬遷移民的生計現狀

易地扶貧搬遷是通過空間置換將生活于條件落后、資源貧乏等地區的貧困人口遷移到生存條件良好的地區，通過政策扶持幫助貧困群體逐步實現可持續發展。搬遷初期，移民面臨生計模式的轉型、社會網絡斷裂和生產生活的不適等困境，國家和政府采取了一系列措施確保移民的生計發展和社會融入，移民的生計資本在一定程度上發生了改變。

四川省涼山彝族自治州昭覺縣曾是 “三區三州” 的脫貧攻堅主戰場之一，是國家扶貧開發工作重點縣。至2020年底，昭覺縣脫貧攻堅任務取得了全面勝利，實現了全面脫貧。昭覺縣在易地扶貧搬遷上投入32.59億元，搬遷人口高達5.45萬人，占全縣貧困人口的53.96%，其中，僅城鎮集中安置點就有5個，進城安置2.17萬人，是全省最大的易地扶貧搬遷項目。M社區作為昭覺縣易地扶貧搬遷最大的城鎮集中安置社區，位于城北鎮古都村，占地面積207畝，建筑面積13.34萬平方米，安置了來自28個鄉87個村的1 426戶6 575人（脫貧戶1 417戶6 554人、隨遷戶9戶21人）。M安置社區距離縣城2公里，交通便利、經濟相對發達、教育和醫療資源相對豐富。在新的生活空間中，生計資本是移民生計可持續發展的基礎，影響著移民的生計策略選擇。相對于搬遷前，遷出后的移民生計狀況發生了一定的變化，搬遷后移民生計資本呈現出自然資本經濟收益降低、人力資本匱乏、社會資本流失、物質資本大幅提升和金融資本相對提升的特征。

(一)自然資本經濟收益降低

自然資本主要指人們生產生活所需的自然資源，主要包括土地資源、水資源等。對農戶而言，耕地是最重要的生活保障。搬遷前，移民大多居住于高山地區，環境惡劣、土地零散，很難進行機械化耕種，以傳統的耕種方式為主，自然資本的收益低。搬遷后，移民遷至交通相對便利、基礎設施相對完善的地區。昭覺縣大多采用城鎮集中安置模式，城鎮土地資源有限，基本為無土安置，移民的土地資源在一定程度上并未發生改變。M社區的移民大多來自于偏遠的高山地區，土地資源與搬遷社區相隔甚遠，種植不便，移民難以充分利用原有土地資源，導致移民的農業經營收入有所減少，移民自然資本經濟收益降低。

(二)物質資本大幅提升

物質資本指維持人們生計所需的基礎設施、生產用具等，一般包括住房質量、住房面積、家庭用品等家庭總資產。搬遷前移民居住于高山地區，房屋多為自建的土坯房，墻體破裂，生活條件惡劣，基本住房安全得不到保障，普遍存在著 “上學難、就醫難、用水用電難、出行難” 等一系列問題。搬遷后，移民的新房子是由政府統一建造的安置房，水電齊全，社區內配備了文化廣場、幼兒園、社區衛生服務站等，基礎設施完善，居住環境改善。政府免費為移民提供電視、家具等基本家庭生活用品，極大改善了移民的物質條件，物質資本大幅提升。

(三)人力資本匱乏

人力資本指改善生計所擁有的生產技能、文化程度、健康水平等。移民大多長期生活于貧窮地區，主要從事農業生產，就業技能較差。據統計，M社區有勞動能力的僅2 792人。少數民族家庭受計劃生育影響較小，子女較多，但家庭實際勞動力數量較少，家庭負擔重。另外，當地教育資源匱乏，M社區移民普遍教育程度不高，文化水平有限。在搬遷后，當地政府開展各種技能培訓，注重移民生產技能的培養，但移民學習能力普遍偏低，培訓效果有限，在短時間內很難有較大的改善。

(四)社會資本流失

社會資本指存在于人們之間的社會資源和社會網絡關系。易地扶貧搬遷讓移民實現空間轉移，導致移民社會網絡的斷裂，社會資本流失。搬遷前，土地是移民的主要謀生手段，在農業生產過程中，移民之間換工、幫工，移民之間交往頻繁，形成了互幫互助的集體意識。在移民搬遷的過程中，為了實現分配公平公正，政府采取 “抓鬮” 分房，熟人之間很難成為鄰居，社會網絡斷裂。搬遷后，移民上樓，居住方式由散居變為聚居，移民生活空間壓縮，交往空間和公共空間狹窄。M社區的移民來自28個鄉87個村的1 426戶6 575人，原有的村莊共同體消解，過去的社會關系網絡斷裂，移民進入陌生人社會。另外，部分移民外出務工，很少參與社區公共活動，社區移民交往較少，新的社會網絡難以建立，移民社會資本流失。

(五)金融資本相對提升

金融資本指人們所擁有的可用來支配的資金資源，包括貸款、勞動收入、儲蓄等資金收入。搬遷前，移民的收入來源主要以農業經營為主，由于交通不便，農作物難以向外輸出，大多用以自給自足，收入微薄。搬遷后，移民的收入來源主要以外出務工為主，50%以上的移民收入來自外出務工，人均收入增多。加之，政府實施就業補貼、金融扶貧政策等，移民的可支配性收入增加，在一定程度上來說，移民的金融資本得到相對提升。

三、易地扶貧搬遷移民生計資本建設

易地扶貧搬遷后，移民生計安全成為了主要問題。M社區采取了一系列后續扶持措施，著重于提升移民的生計資本，保障移民后續生計安全。移民的可持續脫貧能力主要由社會資本、人力資本、金融資本層面的能力組成［13］。本研究從人力資本、金融資本和社會資本分析M社區如何發展移民的可持續脫貧能力，提高移民生計資本，改善移民生計策略選擇。

(一)拓寬人力資本開發渠道，提高易地扶貧搬遷移民家庭生計收入

人力資本是最基礎的生計資本。人力資本水平取決于文化程度、生產技能等。易地扶貧搬遷后，為了解決移民就業問題，M社區重視技能培訓，充分發揮 “造血” 功能，培育移民生產技能。M社區實行 “點單式” 技能培訓模式，根據移民培訓意愿有針對性地開設培訓工種，社區已免費開展了多次電焊、家政、泥工、彝繡等技能培訓3 000余人次，解決社區勞動力就業2 523人。建立1個彝繡工坊，培育220名繡娘；注重創新培訓方式， “走下去” 與 “請上來” 相結合，邀請技術專家到社區進行技能講學，讓部分移民到實踐基地參與實訓；注重移民的全面發展，實行 “素質+技能” 培訓，在專業技能培訓基礎上，開展素質教育，提升移民綜合素質。另外M社區注重教育和醫療發展。社區建立幼兒園，滿足了適齡兒童就學需求；成立四點半課堂，免費提供課程輔導；建立社區衛生服務站，現有衛生專業技術人員12名，組建了3個健康服務團隊，為移民健康安全提供了保障。

(二)加大金融資本扶持力度，增強移民增收與融資能力

在金融資本發展方面，主要是通過產業貸款、小額信貸和務工獎補等方式，助力移民增收。強化金融扶持，創新 “大涼山土地增減掛鉤貸” “大涼山扶貧產業園區貸” 等產品，增加信貸投放。另外，M社區實行務工獎補政策，鼓勵移民外出務工，增加移民家庭收入。州內務工每人每月獎補200元，穩崗三個月以上獎補500元；州外務工每人每月獎補300元，穩崗三個月以上獎補1 000元；公益性崗位每月發放550元補貼，移民家庭純收入增加，金融資本提升。

(三)重構社會資本，創建社會聯結

社會資本在生計恢復、轉型和收入增加中起著關鍵作用［14］。M社區實行 “總支包社區、支部包樓、黨小組包單元、黨員包住戶” 的社區治理方式，加強社區黨員和移民之間的聯系，利于移民互助；M社區建立了文化活動廣場、活動中心等公共活動空間，為移民的社會交往、娛樂活動提供了場地；另外，M社區也組織了達體舞、戲劇等娛樂活動?？傮w而言，在搬遷后的兩年里，社區移民之間交往頻繁，互動增加，可利用的社會資源也越來越豐富。

自搬遷以來，在政府扶持和社區就業指導下，M社區有勞動力的移民家庭實現了至少一人穩定就業，全部移民實現脫貧。截至2022年2月，M社區外出務工移民有1 637名，占總就業人數的58%以上，其中省外務工1 461名，省內務工176名；社區就近就業466名，其中包括繡娘220名，零散就業117名；公益性崗位350名。另外，300余名回原居住地從事農業種養殖生產經營。社區移民的生計來源主要由農業轉向非農，移民家庭純收入逐年增加，生計狀況有所改善。首先，移民的生計資本存量逐漸增加。搬遷后移民的人居環境改善，公共基礎設施、公共服務、生活條件等得到提升，移民的物質資本增加。搬遷后移民獲得搬遷補助、就業培訓和就業補貼，有助于提高移民的生產技能和資源利用能力，增強移民的人力資本和金融資本。其次，移民的生計收入呈現多樣化。目前，M社區移民的生計收入來源以外出務工就業為主。其中，外出務工人員1 637人，省外務工1 461人、省內務工176名；公益性崗位安置350人；繡娘220人，零散務工117人，園區務工129人。勞務輸出地主要是寧波、佛山、綿陽、昆山等地，加強勞務輸出就業，促進了東西部勞務協作，在一定程度上提高了移民的生活水平和生計能力，推動了我國目前的城鎮化進程。自2021年起，涼山州實行《促進涼山州易地扶貧搬遷集中安置點就業增收十條措施》，從六個方面提出了十條就業增收措施，拓寬了移民就業增收渠道，移民生計來源呈現多樣化趨勢。

四、移民生計風險及政策建議

易地扶貧搬遷后，隨著社區支持、政府幫扶、就業補貼、技能培訓等，移民的人力資本、金融資本、物質資本得到提升，從整體上來說，提升了移民可持續生計能力，改善了移民生活。但由于M社區建立時間較短，移民可持續發展能力弱，生計發展仍存在風險。

第一，移民就業持續性不強。當前，外出務工仍然是M社區移民就業的主要方式。受就業環境和移民自身因素的影響，移民就業持續性差。雖然M社區在移民外出務工前進行技能培訓，但由于移民自身文化水平不高，部分人員學習能力不強，培訓時間有限，技能培訓的實效性不高，生產技能薄弱，大多移民僅能從事勞動密集型工作，移民在勞動市場的競爭優勢有限，可替代性高。另外，就近務工移民大多屬于有活就干，沒活回家，短時性增收明顯，就業不穩定。對M社區移民而言，外出務工仍是現階段的主要生計來源，如何提高外出務工移民就業持續性仍是保障移民生計的關鍵。

第二，安置區產業尚待發展。目前，易地扶貧搬遷地區產業發展處于起步階段，產業鏈不長，發展不穩定，產業發展呈現 “弱、散、小” 特征。產業發展是移民可持續發展的關鍵。易地扶貧搬遷，各地政府依據地方特色發展地方產業，但產業發展層次較低，產業鏈不長。M社區產業處于初級階段，以解決移民就業為主，產業缺乏專業性人才，存在管理經驗不足、市場競爭力較小、抗風險能力弱等問題。產品實行 “以購代捐” 或由部分企業售賣等，產業發展空間有限，可持續性不強。另外，社區產業以發展地方特色產品為主，從業人員多為居家婦女，文化程度不高，專業技能水平有限。搬遷社區產業基礎設施不完備，產業機械化程度不高，難以進行大規模生產，產業發展層次低。

第三，移民主體內生動力匱乏。內生動力意味著移民主體意識覺醒，移民通過易地扶貧搬遷擺脫了自然資源匱乏造成的貧困，但要想實現脫貧致富，移民必須認識到自身的貧困狀況、貧困原因，主動作為，實現自身能力發展。目前，M社區移民普遍文化水平低、思想落后，主動性不足。在精神層面，部分移民群體 “等” “靠” “要” 思想根深蒂固，發展意愿不足；行為層面，移民主動作為不夠，政府采取 “保姆式” 扶貧，耗費過多精力。部分移民過度依賴政府、缺少主動脫貧的內在意識、有 “懶、散、閑” 心態、個人能力不足等［15］。政府外生型幫扶，只能幫助移民解決當前生計問題，要想實現 “穩得住、逐步能致富” 的戰略目標，還需激發移民內生動力，依靠自身勞動，實現移民生計可持續發展。

為應對移民的生計風險，提升移民可持續生計發展能力，提出以下建議：（1）精準培訓，拓展移民就業能力。通過思想教育、醫療保障等提高移民的文化素質和健康水平，增強移民的生產能力。科學合理組織就業培訓，根據移民需求、崗位需求等，組織技能培訓，嚴格技能培訓管理，解決就業結構性矛盾突出問題，提高移民人力資本，加強移民就業持續性。（2）夯實產業發展基礎，構建利益聯結共同體。依據社區資源優勢，發展地方特色產業，加強社區資源整合，吸引移民參與，壯大社區集體經濟，逐步實現從外部幫扶到內生驅動。加強技術、產業基礎設施等資金投入，促進產業技術發展，技術賦能，夯實產業基礎。鼓勵移民參與產業發展，發揮移民主體作用，促進企業、社區、移民結成利益聯結共同體，實現產業發展，移民增收，逐步實現從 “輸血” 到 “造血” 。（3）激發移民內生動力，加強移民自我發展能力。只有移民從思想上認識到脫貧的重要性，積極尋求自身發展，才能實現可持續脫貧。首先，從思想上強化移民自我發展意識，鼓勵移民自我發展，樹立自力更生的價值觀，促進移民就業；其次合理利用移民政策，加強移民培訓和扶持，鼓勵移民參與技能培訓，思想教育培訓，提高移民自我發展能力，促進移民就業創業，實現移民穩定增收。