美國《銀行保密法》遵循性績效審計的借鑒

何周洋

摘要美國西南邊境地區存在較高與洗錢相關的風險，美國政府問責辦公室（the U.S. Government Accountability Office）根據《銀行保密法》的要求對該地區銀行的遵循情況進行審計。文章首先闡述了美國《銀行保密法》的主要規定、銀行BSA/AML合規計劃的組成部分、監管機構對賬戶中止和關閉分行的要求；然后分析了審計的目的、依據和目標，并闡述了審計的主要過程和審計的結論；最后總結了對我國相關審計的借鑒和啟示。

關鍵詞 銀行保密法；洗錢；合規審計；美國

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.02.006

墨西哥是美國第二大進出口商品貿易伙伴，與墨西哥的邊境貿易是美國國家經濟的一個重要組成部分，這得益于其靠近國際邊境和相關海港以及貨物進出口的內陸港口。同時，美國國務院將墨西哥列為一個主要的洗錢國家，西南邊境地區由于靠近墨西哥，所以面臨著很高的洗錢及相關金融犯罪風險。根據財政部2017年的國家洗錢風險評估，犯罪組織利用廣闊的邊境從事跨境販毒、人口走私和洗錢活動。評估還指出，西南邊境地區絕大多數縣被認定為高強度金融犯罪區或高強度販毒區，大量現金從美國各地的分銷點流向西南邊境城鎮，并從那里走私到墨西哥，這是販毒組織為支付毒品費用而在國內收集的一些現金。

高強度金融犯罪區或高強度販毒區的管理目標是集中聯邦、州和地方各級政府的執法工作，打擊洗錢和販毒活動。近年來，一些西南邊境的居民和企業報告顯示，難以獲得銀行服務且銀行賬戶被終止，這給他們的生活帶來了極大的不便，國會要求美國政府問責辦公室調查西南邊境地區的居民和企業是否因為銀行關閉分行而失去獲得銀行服務的機會。此外，洗錢和恐怖融資對國家安全和金融體系的完整性構成威脅，對此進行審查可以保護國家的資金安全，維護國家的長治久安。

一、美國銀行保密法的框架內容

（一）核心要求

《銀行保密法》是聯邦執法工作中的一個重要工具，用于檢測和阻止金融機構犯罪活動，包括洗錢和恐怖融資，其實施條例通常要求包括銀行在內的金融機構收集和保留各種客戶交易記錄，核實客戶身份，維持反洗錢計劃并報告可疑交易?！躲y行保密法》的監管和執行涉及多個聯邦機構，財政部金融犯罪執法局負責實施《銀行保密法》，有權要求執行該法案，并利用和聯合其他聯邦監管機構，包括聯邦銀行監管機構實施檢查的職能，收集、分析和維護金融機構根據《銀行保密法》要求提交的報告和信息。銀行監管機構需要審查主要客戶的風險，還需要審查是否遵守BSA/AML（《銀行保密法》/《反洗錢法》）的條款要求，作為例行安全和健全性檢查的一部分，通常每12至18個月進行一次審查。此外，審查員需要審查銀行是否有完善的內部控制系統，以確保持續遵守BSA/AML法規。聯邦銀行監管機構可對違反BSA/AML要求的行為采取強制措施，他們還可以獨立或與金融犯罪調查委員會同時評估對金融機構和個人的民事罰款。

（二）銀行BSA/AML合規計劃的組成部分

所有銀行都必須建立一個《銀行保密法》和《反洗錢法》的合規計劃，其中包括政策、程序和流程，這個計劃至少規定：確保持續合規的內部控制系統；擁有負責管理BSA合規性的指定人員；適當的人員培訓；對BSA/AML合規性進行獨立測試，以及對客戶進行持續的盡職調查。

BSA/AML條例要求每家銀行根據自身規模和風險，以及提供的產品和服務、客戶處理的交易類型等因素制定合規計劃，BSA/AML合規計劃包括以下組成部分：

1.客戶識別程序

銀行必須有開立賬戶的書面程序，并且必須在開立賬戶之前獲得每個客戶的姓名、出生日期、地址和身份證號碼。此外，銀行還必須收集有關客戶的其他信息，以便在合理可行的范圍內驗證每個客戶的身份。

2.客戶盡職調查

客戶盡職調查程序使銀行能夠相對確定地預測客戶可能參與的交易類型，這有助于銀行確定客戶何時的交易存在可疑跡象。此外，銀行還必須記錄其進行客戶盡職調查的流程，實施適當的風險評估程序，進行持續監控以識別和報告可疑的活動交易，并維護和更新客戶信息。

3.強化盡職調查

銀行在開戶時應密切地審查高風險客戶及其交易，尤其是審查頻繁的交易，針對存在洗錢或恐怖融資的高風險客戶進行強化盡職調查有助于銀行了解這些客戶的預期交易，并實施適當的可疑活動監控系統。

4.可疑活動監測

銀行必須制定政策和程序來監控交易和報告可疑活動，并且銀行通常使用手動交易或自動化監控系統來識別或警告異?；顒樱謩咏灰妆O控系統通常是針對特定類型的交易，例如，涉及大量現金的交易以及進出國外地區的交易；大型銀行、在許多地方運營或擁有大量高風險客戶的銀行通常使用自動化監控系統，這個系統通常是使用計算機程序來識別單個事務、異常活動的事務和潛在的可疑活動。

銀行還必須遵守某些報告要求，如：

1.貨幣交易報告

銀行必須以電子方式為每筆交易提交一份貨幣交易報告，如超過10 000美元的存款或取款。

2.可疑活動報告

當一項交易合計至少有5 000美元的資金，并且機構懷疑或有理由懷疑該項交易符合某些可疑條件時，銀行必須以電子方式提交可疑活動報告。

（三）賬戶終止和關閉分行的監管要求

一般來說，聯邦銀行監管機構不會要求銀行開立、關閉或維護個人賬戶。然而，銀行通常用政策和程序來描述其在BSA/AML合規計劃中不開立或關閉賬戶的標準。例如，雖然銀行沒有要求將關閉的賬戶作為提交可疑活動報告的對象，但銀行應制定政策和程序，以確定何時上報因可疑活動報告申報而發生的問題，以及何時關閉賬戶和關閉賬戶的標準。

聯邦銀行監管機構不能禁止銀行關閉分行，但是，聯邦存款保險公司投保的銀行必須在提議關閉分行前90天內向其主要銀行監管機構提交關閉分行的通知，通知必須包括關閉分行的詳細原因以及其他相關統計信息。銀行還必須在分行關閉前至少30天內向關閉分行的客戶發送通知，說明關閉的日期，并確定分支機構客戶在該日期之后可在何處獲得服務或提供一個電話號碼，供客戶致電以確定替代的地點。

二、《銀行保密法》遵循性審計的目標和過程

（一）審計的目標

1.描述西南邊境銀行可能面臨更高的BSA/ AML合規風險的類型，以及它們可能遇到的BSA/AML合規挑戰。

2.確定西南邊境地區銀行終止賬戶和關閉分行的程度，以及終止和關閉的原因。

3.描述西南邊境銀行賬戶終止和分支機構關閉對西南邊境社區的銀行客戶和其他人帶來的影響。

4.描述財政部金融犯罪執法局和聯邦銀行監管機構、美聯儲、聯邦存款保險公司和貨幣監理署的董事會是如何應對西南邊境地區的風險，以及為降低風險所做努力的有效性。

（二）審計的主要過程

1.評價西南邊境銀行面臨的合規風險和挑戰

為了描述西南邊境銀行可能面臨更高的BSA/ AML合規風險的類型以及它們可能遇到的BSA/ AML合規挑戰，美國政府問責辦公室實施了如下程序：

美國政府問責辦公室通過分析財政部金融犯罪執法局關于西南邊境地區銀行分行提交的可疑活動報告和貨幣交易報告的數據，并比較2017年至2019年西南邊境地區以外類似地理區域的部分備案的數據；利用聯邦存款保險公司、貨幣監理署和美聯儲于2015年1月至2019年6月提供的非公開數據審查銀行違反BSA/AML的行為；獲取和分析了美國銀行、西南邊境銀行違反BSA/AML規定的所有匯總數據。此外，美國政府問責辦公室還分析了2015年1月至2019年6月期間聯邦銀行監管機構提供的BSA/AML非正式執法行動數據，以及聯邦銀行監管機構和金融情報中心獲取的BSA/AML正式執法行動數據，審查所選西南邊境銀行的BSA/AML文件，以獲取有關BSA/ AML違規的其他行為[1]。

美國政府問責辦公室利用聯邦存款保險公司截至2019年6月30日所有的西南邊境銀行匯總的數據，確定了19家西南邊境銀行的代表進行訪談。選擇的標準如下：基于資產規模，采訪五大西南邊境銀行中的四家；作為對西南邊境社區——亞利桑那州的諾加萊斯、加利福尼亞州的圣伊西德羅和德克薩斯州的麥卡倫實地考察的一部分，準備采訪9家社區內或附近運營的西南邊境銀行，計劃把重點放在該地區分行數量較少的銀行上；采訪另外6家西南邊境銀行，詢問他們與遵守BSA/ AML要求有關的問題。除了對銀行的訪談外，美國政府問責辦公室還準備訪談來自聯邦存款保險公司、美聯儲和貨幣監理署的官員，以及來自各聯邦銀行監管機構的BSA/AML審查專家，以了解他們對西南邊境地區銀行面臨風險的看法。

2.確定銀行賬戶終止的程度和原因

為了確定西南邊境地區銀行終止賬戶和關閉分行的程度，以及終止和關閉的原因，美國政府問責辦公室實施程序如下：

為了確定銀行在西南邊境地區終止賬戶的程度和原因，美國政府問責辦公室計劃對全國有代表性的銀行進行一項網絡調查，詢問與銀行有關的BSA/AML風險賬戶的限制或終止，以及做出這些決定的原因。進行調查所遇到的任何困難都可能導致非抽樣誤差。例如，在解釋某個特定問題或提供給受訪者的信息來源時遇到困難，可能會在調查結果中引入不必要的可變性，所以美國政府問責辦公室計劃采取開放問卷、收集數據和分析結果等一系列方法，盡量減少這種非抽樣誤差帶來的問題。此外，美國政府問責辦公室還采訪了7家特定的西南邊境銀行代表，并且對他們進行調查前測試，目的是確保調查問題的明確性，獲得可靠的建議。美國政府問責辦公室還訪談了聯邦銀行監管機構、聯邦、州和地方執法官員以及銀行行業協會，以了解他們對銀行賬戶終止的看法。

為了確定銀行在西南邊境地區關閉分行的程度和原因，美國政府問責辦公室分析了各種數據的來源，為了評估銀行分行關閉的趨勢，美國政府問責辦公室訪談了銀行官員，還分析了聯邦存款保險公司匯總數據庫中有關銀行分行規模和位置的數據，此外，美國政府問責辦公室將銀行分行規模和位置的匯總數據與美國人口普查局、美國商務部經濟分析局和財政部金融犯罪執法局等機構的人口統計、經濟和洗錢相關風險的數據相結合，然后利用合并后的數據對分行關閉的潛在驅動因素進行經濟計量分析，并比較了西南邊境地區分支機構關閉的趨勢與國家趨勢，以及西南邊境地區以外的縣的趨勢。

3.評價西南邊境銀行賬戶終止帶來的影響

為了描述西南邊境銀行賬戶終止和分支機構關閉對西南邊境社區的銀行客戶和其他人帶來的影響，美國政府問責辦公室實施了如下程序：

美國政府問責辦公室對四個西南邊境州中的三個（亞利桑那州的諾加萊斯、加利福尼亞州的圣伊西德羅和德克薩斯州的麥卡倫）社區進行現場調查，還組織了五個討論組進行討論，討論組包括2至10名參與者，參與者通過抽樣方法選擇，每次討論都有專人記錄，并使用這些記錄來總結參與者對其所在社區的賬戶終止和分支機構關閉對他們影響的回答。美國政府問責辦公室還采訪了各種邊境利益相關者，包括經濟發展專家、專注于邊境貿易和商業、工業組織，以及代表邊境社區的商會和市政官員。

4.評估聯邦機構如何應對風險以及降低風險

為了評估財政部金融犯罪執法局和聯邦銀行監管機構、美聯儲、聯邦存款保險公司和貨幣監理署的董事會是如何應對西南邊境地區的風險，以及為降低風險所做努力的有效性，美國政府問責辦公室實施程序如下：

美國政府問責辦公室對監管機構向銀行發布的有關降低風險的指導意見和文件、貨幣監理署對降低風險的內部分析、金融行動特別工作組關于反洗錢和恐怖融資措施以及金融包容性的指導意見和大多數行政分支機構的各種行政命令進行了審查。此外，還審查了財政部關于BSA監管審查的文件，以及聯邦金融機構審查委員會發布的與風險評估相關的聯邦內部控制標準。最后，美國政府問責辦公室對財政部金融犯罪執法局和聯邦銀行監管機構的官員進行了訪談，了解他們采取與降低風險有關的行動，以及他們對BSA法規進行的回顧性審查。

三、審計的主要結論

（一）高風險客戶的數量帶來合規風險和挑戰

因為現金交易量大，跨境交易數量多，外國賬戶持有人多，所以西南邊境地區洗錢風險很高?，F金交易增加了銀行的BSA/AML合規風險，因為使用現金的匿名性越高，洗錢或恐怖融資的風險就越大；涉及跨境電匯和立即提取現金的交易可能引發洗錢嫌疑，需要銀行進一步審查，BSA/ AML條例通常要求銀行保留國內和國際資金轉移3000美元或以上的文件，包括有關交易發起人和受益人的具體識別信息[2]；外國賬戶持有人是洗錢和恐怖融資的另一類高風險客戶，這些類型的客戶在西南邊境地區很普遍，特別是在賬戶持有人不在美國的情況下，可能給銀行認證其身份、資金來源和財產來源帶來挑戰，也有可能把資金轉移到其他國家，這增加了銀行BSA/AML的合規風險。美國政府問責辦公室對銀行貨幣交易報告文件數據的審查證實，在西南邊境地區經營的銀行分行比其他地方的銀行分行要處理更多的大額現金交易、高風險客戶交易和跨境交易，這導致需要對可疑交易進行更為密集的賬戶監控和調查，并且對遵守客戶識別程序的要求更具挑戰性。

美國政府問責辦公室發現，2019年，西南邊境地區的銀行分行提交的存款準備金率平均比同一州其他類似縣的銀行分行高出約30%，比該地區以外其他高風險縣的銀行分行高出約60%，提交的可疑活動報告平均是同一州其他類似縣銀行分行的三倍，平均是非邊境地區其他高風險金融犯罪區或販毒縣銀行分行的2.5倍。

（二）與洗錢相關的風險使西南邊境客戶獲得的銀行服務減少

大多數西南邊境銀行是與BSA/AML風險有關的原因而終止了賬戶，從2017年1月1日至2019年12月31日，大約有80%的西南邊境銀行由于與BSA/AML風險相關的原因終止了業務或個人賬戶，對于其業務擴展到西南邊境地區以外的西南邊境銀行，有近60%的銀行終止了其在西南邊境分行的業務或個人賬戶，對于未在西南邊境地區開展業務的銀行，與BSA/AML風險相關的賬戶終止因銀行規模而異。2017年1月至2019年12月，銀行終止賬戶最常見原因是相關賬戶的可疑活動備案，大約有93%的西南邊境銀行終止了賬戶是因為可疑活動報告的歸檔，80%的西南邊境銀行限制或不向某些被視為洗錢或恐怖融資的高風險企業提供賬戶，特別是不向金融服務企業和外國企業提供賬戶。

自2013年以來，西南邊境地區的縣銀行分行一直在持續減少，這與國家和地區趨勢以及該地區以外其他高風險金融犯罪區或販毒縣的趨勢類似。在全國范圍內，美國政府問責辦公室的經濟計量分析發現，城市、收入較高或與洗錢相關風險較高的縣更容易失去分支機構，所以與洗錢相關的風險可能是西南邊境地區分行關閉相對更重要的驅動因素。

（三）分行關閉和賬戶終止減少經濟增長和銀行服務

從2016年到2019年，美國政府問責辦公室訪問的亞利桑那州、加利福尼亞州和德克薩斯州的社區經歷了多家銀行分行關閉，這些社區總共損失了12家銀行分行，根據資產規模來說，其中9家是大型或特大型銀行的分行。在訪問的三個社區中，從事跨境貿易的企業、現金密集型企業和墨西哥國民都受到賬戶終止和分支機構關閉的影響，分支機構關閉，導致借款選擇減少，對社區的投資有限，這阻礙了企業的發展。由于分支機構關閉或銀行加大努力遵守BSA/AML要求，這使得銀行客戶在社區完成銀行交易遇到困難，他們需要進一步開展銀行業務活動，為新的銀行業務替代品支付更高的費用，有時還會在完成銀行業務方面遇到困難，這使他們必須進一步前往新銀行所在地，這給客戶帶來了額外的成本和不便。

（四）監管者未能充分評估影響銀行減少服務的因素

監管機構尚未充分評估影響銀行風險的因素，財政部金融犯罪執法局和聯邦銀行監管機構通過回顧性審查來審查現有法規、行政命令和立法，以確定是否應保留或修訂這些法規以及其他事項，并對部分BSA/AML法規進行了回顧性審查。然而，這些審查并未評估銀行的BSA/AML監管問題，也未評估它們是如何降低風險以及降低風險的有效性，財政部金融犯罪執法局、聯邦銀行監管機構和國會沒有提供必要的信息來確定是否可以使BSA/AML法規及其實施更有效。

財政部和聯邦銀行監管機構也參與了一些對代理銀行和貨幣服務業務賬戶數量下降的國際活動，還與西南邊境地區的居民和企業會面，討論與該地區降低風險有關的問題。2017年11月，貨幣監理署監管的銀行將根據具體情況評估個人貨幣服務業務和客戶所構成的風險，并實施控制措施，以管理與每個客戶相關的風險；2019年，貨幣監理署審查了其監管機構如何制定和實施的政策和程序，將評估客戶風險作為BSA/AML計劃的一部分，出了關閉客戶賬戶的決定，并重點審查了某些大型銀行對外國代理銀行賬戶風險的評估。

四、對我國相關金融合規審計的借鑒

（一）審計方法的借鑒

績效審計的方法有評價綜合方法、內容分析方法、調查方法、結構化訪談方法、案例研究方法、前瞻性評價綜合法，美國政府問責辦公室在本次調查中主要運用的方法如下：

1.內容分析方法——對各種文件及數據的審查

內容分析方法，是一種分析文本信息的系統性研究方法，它使評價人員能夠按照標準化的方式對文本信息進行推理[3]。審計人員能夠運用內容分析清楚地說明一個項目的目標，描述項目活動并確定項目成果。

美國政府問責辦公室對可疑活動報告、貨幣交易報告和關于BSA/AML執法行動的各種數據和資料進行了審查，使得到的結果更加準確，這是績效審計中獲取數據資料最基本、最直接，也是最有效的方法，我國在審計工作中也應大量運用內容分析法，分析內容的資料應該廣泛，即包括歷史的、現實的書面文件資料以及對未來、前景預測的數據資料。

2.結構化訪談方法——對銀行官員、代表和客戶進行訪談

結構化訪談是指利用數據采集工具通過電話或者面對面訪談的方式收集數據的訪談方法，在進行結構化訪談時，評估員以準確的方式向很多個體或者代表很多組織的個體提出相同的問題，并總結受訪者的回答[4]。

美國政府問責辦公室采訪了19家西南邊境銀行、各種銀行業集團和貿易協會以及聯邦銀行監管機構的官員、西南邊境銀行的代表、銀行客戶，還組織了五次討論組會議，并且對受訪者的回答進行了整理和總結，這樣對得到的信息加以證實，使得到的信息更加有效。我國在審計過程中也應大量運用結構化訪談方法，但是通過訪談方法獲取的信息通常只能為審計人員提供一些線索，審計人員需要對訪談得到的信息進一步加以證實，確定其真實性和完整性，使結果更加準確。

（二）審計報告的借鑒

1.在審計報告中明確審計目標，闡明審計背景

審計目標是指審計項目所要完成的預期審計效果，是審計項目的工作方向，審計背景使讀者對被審計事項有一個清晰地理解，美國政府問責辦公室在審計報告說明了審計目標，闡明了審計背景，這有利于審計人員對審計工作的開展，體現了審計活動和審計組織的價值。這意味著我國在審計報告中可以增加對目標和背景的描述，這樣可以便于報告者使用者理解和使用審計報告，也更好的使社會公眾監督審計工作，認可審計工作的質量。

2.在績效審計報告中有完備的績效數據收集方式

績效數據的收集是一項復雜而系統的工程，在績效審計報告附錄中，美國政府問責辦公室用圖表的形式詳細地說明了各個績效數據的來源以及方法，保證了數據的可靠性，使結果更加真實。我國可以在績效審計報告中加入績效數據的收集方式，這樣可以使審計報告更加完整，可使用性更強[5]。

3.在績效審計報告中，采用的是詳式報告的形式

美國政府問責辦公室在績效審計報告中，采用了比較詳細的文字來表達審計人員的意見，特別是對存在的問題、審計的結論和改進的措施、建議更為詳細地闡述。我國在撰寫審計報告時要詳細闡述這幾個方面，這樣可以使審計報告更加完整，可以讓報告使用者充分、正確的理解報告事項。

4.績效審計報告更側重建設性

在美國績效審計報告附錄中，有各個監管機構給出的建議，該建議具有針對性、可操作性、便于檢查和衡量，是審計項目中的核心內容之一。我國審計人員在對被審計單位的經濟效益狀況做出評估時，要注重提出挖掘潛力、進一步提高經濟效益的建議，以幫助被審計單位改進工作，使績效審計報告更具建設性。AFA

參考文獻

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[2]王延偉.美國國家“風險為本”反洗錢監管體系經驗借鑒與啟示[J].武漢金融，2017（7）：48-51.

[3]梅元清，盧穎，丁棠麗.美國政府績效審計方法的變遷及其對我國的啟示研究——基于美國聯邦政府財務報告數據實證分析[J].對外經貿，2017（4）：151-154.

[4]袁博恒.美國金融審計的特色及對我國金融審計的啟示[J].中國管理信息化，2016，19（3）：13-15.

[5]劉武，柴靜.商業銀行績效審計探討[J].學術論壇，2016，36（3）：134-136+218.

（審稿：游宇編輯：馮金玉）