張家口市空心村治理實踐和路徑探究

何紅桃，牛田新

(張家口職業技術學院 土木工程系，河北 張家口 075051)

近年來，我國城市化建設不斷推進，農村村域規劃卻相對滯后，大量人口由農村涌入城市，土地、人口、產業、基礎設施等要素在內的鄉村地域系統功能逐步退化，由此造成的土地空心化、人口空心化、管理空心化、經濟空心化、文化空心化等問題嚴重制約我國農業、農村、農民高質量發展。張家口作為一個由工業化初、中期直接過渡到現代化的地區，這一問題更加突出，不僅浪費了國家有限的土地資源，還造成了基層治理能力弱化、社會治安散亂、家庭功能虛化等一系列重大社會問題。特別是伴隨著2022年北京冬奧會的臨近，作為雪上項目主賽區的張家口更是承擔著向世界展示全面小康、美麗中國形象的重要任務，高質量推進空心村治理工作迫在眉睫。

一、空心村基本內涵及相關理論

(一)空心村基本內涵

對于空心村的內涵，學術界沒有統一的解釋。總體來講，其基本內涵可以從地理屬性和社會屬性兩方面去分析，按地理屬性分析，隨著時間推移農村住房在不斷建設當中，往往是建新房而不拆舊房，導致村莊內部出現大量廢棄舊房和閑置宅基地，這種“外擴內空”的農村現象稱之為空心村；從社會角度分析，空心村問題還出現了領域發散[1]172，主要集中表現為土地利用規劃不合理導致經濟發展緩慢、勞動力流失、良田大面積閑置、宅基地人走屋空等物質空心化、精神空心化現象加劇[2]。

(二)空心村相關理論研究

在國家現代化發展的過程中，空心村已成為不可避免的現象，它是轉型時期農村“生態失衡”的主要表現[3]，是許多國家現代化進程中面臨的共同問題。縱觀相關學界研究，存在鄉村衰退論和階段常態論兩種截然不同的主流論調，而當前階段兩種理論的交點正表現為空心村現象，即為我國當前所處的階段。

鄉村衰退論以村落終結和村莊消亡作為最終結果，認為農村經濟退行及農村社會整體衰退將成為鄉村發展過程中不可避免的趨勢[4]。階段常態論認為出現空心村現象的根本原因是城鄉二元結構長期發展的結構性癥結，它是國家現代化和城鎮化進程中不可避免的一種新常態[5]，具有一定的特殊性和階段性，會隨著現代化程度的不斷提高，通過政策的有效介入得以過渡，破局重建。本文認為階段常態論更具科學性，將以階段常態論作為理論依據進行相關研究討論。

二、張家口市空心村基本情況及成因分析

(一)張家口市空心村基本情況

2018年4月份以來，張家口市委、市政府組織各縣區在全市范圍內開展了5輪大規模的空心村情況調查摸底，對全市“空心村”的村、戶、人、房、地等相關數據進行了統計和核實，摸清了全市空心村現狀。張家口市宅基地空置率50 %以上的空心村924個，占全省空心村總數1073的86 %，占全市行政村總數4174的22 %，涉及16個縣區(除橋東區、經開區、塞北管理區)，轄自然村2217個，列入空心村治理的自然村1688個，具體數據見表1。

表1 張家口市空心村現狀數據統計

上表數據顯示，張家口市列入空心村治理的戶籍人口總數51.87萬人，常住人口總數14.08萬人，人口空心化總比例約為72.86 %。按年齡分析，61歲以上人口空心化比例最低，60歲以下各年齡段人口空心化比例相差不大，均高達82 %以上，可見人口空心化問題主要集中在60歲以下人群；按性別分析，男性、女性人口空心化比例相差很小，可見人口空心化與性別因素基本無關；按勞動能力分析，有勞動能力人口空心化比例高達81.28 %，而無勞動能力人口空心化比例相對較低，為61.24 %，可見有勞動能力人群是人口空心化的主力軍。

(二)張家口市空心村成因分析

空心村實質是新舊體制轉換中，由于制度不夠健全所引發矛盾的集中體現，其形成是外源壓迫及內核驅動共同作用的結果[1]172-173。結合現有理論研究和調研結果分析，張家口市空心村成因可歸納為以下幾點。

1.務農收入低，農業產業發展不足是根本

從張家口目前農業產業發展情況來看，土地規模化流轉不夠大，農業產業化經營水平較低，仍以生產初級產品為主，深加工和精加工發展不足，產品品牌化水平低，處于價值鏈的底端，因此農業產業對當地農民收入帶動性不強，未來很長一段時期多數農民還難以脫離對土地的依附，農民務農收入較低。同時，相對于進城務工長期穩定的收入，留鄉從事農業收入具有季節性和不確定性，所以為保證家庭生活質量，多數主要勞動力選擇外出務工。

2.追求優質資源，農村公共服務滯后是催化劑

在城鎮化過程中，教育、醫療等優質公共服務資源進一步向城市集中，農村公共服務相對滯后，城鄉基本公共服務差距進一步凸顯。隨著農村群眾生活水平逐步提高，對優質公共服務的需求日益增長。部分群眾為追求子女更好的教育，特別是中小學適齡兒童的父母，甚至攜帶老人一起非主動性離鄉進城，導致鄉村人口大量外流。

3.毗鄰首都，城鄉收入差距大是外源

由于工業化和城鎮化快速推進，農村產業化發展相對滯后，傳統農業收益比重顯著下降，導致城市收入和農村收入的比較利益差距逐漸加大，城鄉發展兩極分化問題突出，驅使大量農民尤其是中青年農民離開農村涌向城市。張家口市毗鄰首都北京，北京市發展用工需求量很大，根據北京市統計局數據顯示，北京近幾年農民工用量約為70萬人，而張家口至北京交通便利、成本低，因此農村勞動力外流現象尤為嚴重。

4.住房建新不拆舊，農村土地制度不完善是助因

我國農村現行的土地權形式是農村無償使用宅基地制度和農村土地歸農民集體所有，隨著時代發展，人民生活水平的不斷提升，農民更加傾向于侵占外部土地建設新房，在農村無償使用宅基地制度的前提下，由于土地管理制度不夠完善，舊宅退出還缺乏完善的體系，從而造成農村“外延內空”。

5.追逐城市繁華，農民群體觀念轉變是內源

隨著新媒體時代到來，信息高速擴散，城市的繁華生活清晰地展現在農民面前。農民，特別是廣大青年更容易受到其吸引，渴望進入城市獲得更多的價值與認可，早期外出務工、學習的同村人的經驗進一步加深了這一感受，“人往外處走，擺脫莊稼地”成為了多數農村青年對未來的向往與追求[4]，異地求學、外出務工、移居城市現象更為凸顯，甚至新型的婚戀觀也逼迫著農村青年進城買房，導致農村空心化現象日益加劇。

三、張家口市空心村治理有待突破的重點

近年來，張家口把空心村治理作為加快農業農村現代化的重中之重，采取易地新建、聯村并建、整治提升等模式推進治理，取得階段性成效。但仍有一些瓶頸制約需要解決。

(一)集中安置項目配套不夠完善

張家口空心村治理共實施130個集中安置項目，后續配套設施、基礎服務、產業設置等跟進仍有待完善。特別是需要大力發展配套產業園區和公共服務，吸納鄉村人口就近就地就業，滿足教育、醫療等基本公共服務需求，解決留不住人的問題。

(二)土地指標交易需要突破

空心村治理中宅基地復墾可騰退出大量建設用地指標，交易途徑主要是“增減掛鉤”和“占補平衡”。但按現有政策，土地指標交易主要集中在市內和省內，騰退出的土地指標普遍存在“交易難”的問題，資源不能盡快轉化為資本。

(三)耕地規模化流轉、市場化經營需要加快

空心村治理特別是人口集中安置后，農民遠離承包地的問題普遍存在，需要對土地進行規模化流轉，通過引進市場主體，實現產業化運作和經營。

(四)產權和戶籍制度需要跟進完善

對集中安置后的農民，一方面在安置房產權上需要加快按照“大產權”進行確權，并頒發產權證書；另一方面在戶籍上要加快在安置地按社區居民落戶。

四、張家口深化空心村治理的路徑建議

當前，“三農”工作重心已實現向鄉村振興的歷史性轉移，加快農業農村現代化成為重要課題。張家口要深化拓展空心村治理成效，加快農業全面升級，農村全面發展，農民全面進步。

(一)科學合理制定規劃

近年來，國家先后出臺了一系列有關農業農村農民問題的一號文件，就鄉村振興、農業農村現代化作出戰略部署。張家口要在前期空心村治理《專項規劃》和《工作方案》的基礎上，結合編制國土空間規劃，進一步完善優化鄉村發展規劃，科學劃定村莊、產業、人口布局。特別是要結合奧運遺產利用、建成“首都兩區”、加快建設京張體育文化旅游帶、可再生能源示范區建設，圍繞小區域整體開發編制專項規劃，打造鄉村發展增長極。

(二)盤活農村土地資源

處理好農民和土地的關系，是推行鄉村振興、加快農業農村現代化的主線。要進一步深化農村產權制度改革，建立并逐步完善宅基地有償使用制度和宅基地退出補償機制，同時發揮縣鄉村綠扶公司和扶農公司平臺作用，積極探索對空心村治理涉及村莊的耕地進行一級流轉，引進市場主體進行規模化經營，盤活農村閑置宅基地，推動農民通過土地流轉、就地務工、入股分紅等多種途徑穩定增收。

(三)提高農業質量效益

圍繞 “四個農業”，立足各地資源、區位優勢，集中力量培育優質雜糧、優質葡萄、高端乳品等特色優勢產業集群，建設現代農業示范園區(基地)，打造高端精品農產品，加快形成“一縣一業”“一縣一品”發展新格局。要持續優化農業產業體系、生產體系、經營體系，培育新型農業經營主體，推動家庭經營與集體經營、合作經營、企業經營共同發展，構建完善分工協作、集約高效的現代農業經營體系，讓農民固定在產業鏈上，逐步轉變為產業工人。

(四)完善農村公共服務

著眼提高鄉村承載力，聚焦農民群眾關心的教育、醫療等問題，大力推動基本公共服務均等化。優化義務教育學校布局，實施標準化學校建設和農村義務教育薄弱學校基本辦學條件提升工程，加強城鄉之間、校際之間交流合作，解決好區域師資力量不均衡問題，促進城鄉教育均衡發展。加快鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心標準化建設，推動城市二級以上醫療機構與社區衛生服務機構組建緊密型城市醫聯體，縣區醫院聯合基層醫療衛生機構組建緊密型醫共體。

(五)優化鄉村發展環境

落實好《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》，聚焦美麗宜居鄉村建設，重點實施農村廁所改造提升、生活垃圾治理、生活污水治理等工程，為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化提供有力支撐，進一步提高鄉村吸引力。大力培育“鄉賢文化”，制定完善村民公約，引導村民依法解決矛盾問題，培育文明家風鄉風社風，增強農民群眾身份認同和情感歸屬。