自貿區高質量發展的多維度思考

[摘要] 國家對新發展格局下自貿試驗區高質量發展提出了更高要求。從FTZ發展的歷史維度看，自貿試驗區需要主動適應數字經濟和數字貿易發展需要;從服務新發展格局維度看，要通過推動高端要素資源自由流動，架起“雙循環”相互促進的橋梁，同時，以制度創新率先打破制約產業高質量發展和區域協調發展的體制機制障礙等舉措，暢通“雙循環”;從國際經貿規則新趨勢維度看，需要針對全球國際經貿規則的新趨勢新特點，從我國國情和實際出發，有的放矢對標國際經貿新規則;從自貿試驗區工作推進維度看，要高度重視存在的制度創新的J曲線效應、對制度創新認識不足、推進制度創新不得法、制度創新的風險防控等問題，提高政治站位、高度重視自貿試驗區制度創新，強化正向激勵、加快改革試點經驗復制推廣工作，把握制度創新特點、注重突破性創新、系統集成創新和前瞻性政策制度設計，注重風險防控，統籌開放發展與經濟安全。

[關鍵詞] 自由貿易試驗區 ? 高質量發展 ? FTZ階段性特征 ? 新發展格局 ? 國際經貿新規則 ? 工作推進

[中圖分類號] F752 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2022） 02-0046-10

[作者簡介] 崔衛杰，商務部國際貿易經濟合作研究院副院長、研究員、博士生導師，研究方向：對外開放、自貿（試驗）區等。

黨的十八大以來，我國先后部署設立21個自貿試驗區，形成了覆蓋東西南北中的全面開放新格局，推出一批高水平改革試點經驗，為我國高水平開放、高質量發展作出了重要貢獻。2021年7月9日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十次會議上提出，要以更大力度謀劃和推進自由貿易試驗區高質量發展，對新發展階段自貿試驗區高質量發展提出了更高要求。因此，需要系統考慮自貿試驗區高質量發展的若干方面，明確下一步的發展重點與方向。

一、從歷史維度看

自貿試驗區如何高質量發展

（一）改革開放以來FTZ發展的三個階段性特征

從改革開放以來自由貿易試驗區（Free Trade Zone，簡稱FTZ，中文一般簡稱自貿區）發展歷史來看，我國FTZ具有三個明顯的階段性特征。

1. 1990年開始為適應制造業和貨物貿易發展而設立的FTZ

以1990年我國開始設立保稅區為標志，到2013年8月我國設立第一個自貿試驗區，這一時期我國FTZ發展的第一個階段性特征主要表現為，適應制造業和貨物貿易發展需要。

改革開放以來，我國先后形成了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區六種形態的海關特殊監管區域。從2012年開始，針對海關特殊監管區存在命名不統一、功能重合、政策重疊等問題，我國開始推進海關特殊監管區域整合工作。通過引導統一命名、進一步整合優化等舉措，截至2021年12月底，全國共有各種海關特殊監管區域168個，其中綜合保稅區155個、保稅區9個、保稅港區2個、跨境工業區1個和出口加工區1個。

各種海關特殊監管區域主要滿足了我國制造業和貨物貿易開放發展的訴求，在改革開放進程中發揮了重要作用。根據中國保稅區出口加工區協會公布的數據，2021年前11個月，我國有外貿進出口統計的海關特殊監管區域累計實現外貿進出口6.96萬億元，其中出口3.4萬億元，進口3.51萬億元，同比分別增長23.7%、26.3%和19.7%，占全國的比重分別為19.7%、17.4%和22.2%，以約占二萬分之一的國土面積，實現了近五分之一的外貿總量。在促進我國外貿快速發展的同時，各類海關特殊監管區域也吸引了不少世界知名生產制造企業以及與之配套的現代物流、服務企業入駐，對我國制造業和貨物貿易發展作出了重大貢獻，服務制造業和貨物貿易發展的特征明顯。

2. 2013年開始為適應服務業和服務貿易發展而設立的FTZ

以2013年8月我國設立第一個自貿試驗區及次年擴區為標志，自貿試驗區的發展主要體現了我國FTZ發展的第二個階段性特征，即適應服務業和服務貿易發展需要。

我國已形成21個自貿試驗區發展的新格局。建設自貿試驗區是以習近平同志為核心的黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，主要目的是為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經驗。從2013年8月我國整合上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區，設立第一個自由貿易試驗區，到2020年新設北京、湖南、安徽3個自貿試驗區，擴展浙江自貿試驗區區域，我國已批準設立六批自貿試驗區，總數量增至21個，共計67個片區。至此，我國自貿試驗區區域布局進一步優化，形成了東西南北中協調、陸海統籌全面開放新態勢，有利于進一步服務國家戰略，進一步保障產業鏈供應鏈安全穩定，進一步開展差別化探索，加快構建新發展格局。

我國自貿試驗區體現了鮮明的服務業和服務貿易開放為主的階段性新特征。自貿試驗區自設立以來，一直強調以制度創新為核心，體現了鮮明的服務業和服務貿易開放為主的新特征。這一階段，國內國外服務業和服務貿易都進入了加快發展的新階段，我國步入了以服務業和服務貿易開放為主的開放新階段。以自貿試驗區為代表的開放平臺和載體，也都體現出了鮮明的服務業和服務貿易開放為主的新特征。上海自貿試驗區擴區，就是這一階段性特征的最好例證。2013年8月，我國整合上海4個海關特殊監管區域設立自由貿易試驗區，同時發布中國（上海）自由貿易試驗區總體方案，也就是上海自貿試驗區1.0版。但從1.0版方案內容來看，有外商獨資醫院、合資培訓機構、外商獨資演出經紀機構等服務業和服務貿易領域的開放內容，但在海關特殊監管區域圍網內，無法落地醫院、學校和演出場所等服務業。這意味著主要適應制造業和貨物貿易開放的海關特殊監管區域，難以滿足服務業和服務貿易開放的新訴求，迫切需要突破圍網限制。因此，2014年12月，上海自貿試驗區擴區，由28.78平方公里擴展到了120平方公里，突破了圍網限制，體現了服務業和服務貿易擴大開放的階段性特征。2015年5月，國務院還專門批復了不限定區域范圍，以重點服務業為切入點的全新開放平臺，即北京服務業擴大開放綜合試點。其后，包括海南全島建設自貿試驗區、分步驟分階段探索建設自貿港、上海臨港新片區、浙江自貿試驗區擴區、新增服務業擴大開放綜合試點等，都體現了服務業和服務貿易開放的需要，符合服務無邊界的特征，體現了鮮明的服務業和服務貿易開放為主的階段性特征。

3. 未來需要設立適應數字經濟和數字貿易發展的新型FTZ

當前，全球進入了數字經濟和數字貿易快速發展的新階段。根據《全球數字經濟白皮書——疫情沖擊下的復蘇新曙光》，2020年全球47個國家數字經濟增加值規模達到32.6萬億美元，同比增長3%，占GDP比重為43.7%，比上年提升2.2個百分點，全球數字經濟在國民經濟中的地位持續提升，全球數字經濟向三次產業加速滲透。根據國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》，到2025年，我國數字經濟核心產業增加值占GDP比重將達到10%，中國數字經濟邁向全面擴張期。

全球數字經濟領域競爭更趨激烈。隨著數字經濟的快速發展，數字經濟將成為國家競爭的戰略新高地。特別是全球疫情大流行期間，遠程醫療、在線教育、共享平臺、協同辦公、跨境電商等服務廣泛應用，對促進各國經濟穩定和復蘇發揮了重要作用。發展數字經濟越來越成為各國推動經濟復蘇和增長的重要舉措，成為世界經濟增長的重要抓手。也正因為此，全球數字經濟領域的競爭和博弈不斷加劇。

FTZ應在數字經濟全球化競爭中發揮引領作用。從數字經濟全球化程度來看，數字經濟領域的全球化才剛剛起步，發展潛力巨大。根據騰訊研究院報告顯示，全球電信業和IT及互聯網服務業的國際化程度較低，說明雖然各國都在大力發展數字經濟，但全球化的數字市場和數字貿易體系尚未建立，數字經濟產業更多地服務于本國市場，未來全球化發展潛力巨大，FTZ應該在數字經濟全球化過程中發揮引領作用。因此，未來需要適應數字經濟和數字貿易發展為主的新型FTZ（暫稱數字FTZ）。

（二）自貿試驗區要主動適應數字經濟和數字貿易發展需要

1. 從FTZ發展的三個階段性特征，明確服務數字經濟和數字貿易的時代使命

集聚資源要素是全球FTZ的本質特征，在全球制造業和貨物貿易快速發展的階段，主要是集散貨物為主的FTZ;在服務業和服務貿易快速發展的階段，我國創造性地提出了以制度創新為核心，適應服務業和服務貿易開放的FTZ，也就是我國的自貿試驗區;未來，在數字經濟時代，集聚數字資源、創新數字規則、引領數字經濟發展將是對數字FTZ的新要求，是數字經濟和數字貿易發展新階段賦予數字FTZ的新的時代使命。因此，我國需要提前布局數字FTZ，對標數字領域國際新規則，特別是針對數據確權交易、隱私權保護、數據跨境流動等重點或敏感領域，加快在數字FTZ先行先試。

2. 從我國FTZ發展的實際出發，明確建設數字FTZ的實現路徑

在數字經濟和數字貿易為主的新階段，正如過去海關特殊監管區域向“服務”轉型一樣，海關特殊監管區域和自貿試驗區也必將向“數字”轉型，甚至需要設立直接體現數字經濟和數字貿易的新型數字FTZ。在具體實現路徑上，正如我國整合海關特殊監管區域設立自貿試驗區，然后進入了海關特殊監管區域與自貿試驗區并行發展階段一樣，數字FTZ可以依托海關特殊監管區域設立，可以依托自貿試驗區設立，也可以單獨設立，三種FTZ可以并行發展，各有側重，形成多種FTZ并行發展的新格局。

二、從服務新發展格局看

自貿試驗區如何高質量發展

新發展格局賦予高水平對外開放新的實踐內涵，對自貿試驗區高質量發展提出了更高要求，需要在集聚高端要素資源、推動產業高質量發展、優化區域經濟布局、營造良好營商環境等方面進一步發揮引領和示范作用。

（一）新發展格局對自貿試驗區高質量發展提出更高要求

1. 新發展格局首次明確了國內循環和國際循環的主次和相互關系

《“十四五”規劃綱要》提出了實行高水平對外開放的總體要求。從實行更高水平對外開放的角度來看，新發展格局在實踐層面的內涵不僅僅是突出“雙循環”，而是突出“國內大循環為主體”和“雙循環相互促進”。也就是說，新發展格局首次明確了國內循環和國際循環的主次和相互關系。過去，“雙循環”的主次和相互關系是不明確的。如內外貿是分開的，產業部門和開放部門是分開的，產業部門不考慮或很少考慮開放，開放部門局限于具體的外資外貿等業務領域，也很少考慮產業支撐問題，部門之間的政策制度是分割的。現在和未來，“雙循環”的主次和相互關系更趨明確，將更加強調自身高質量發展，更加強調內外政策制度的協調一致性。如2020年出臺了支持出口產品轉內銷的實施意見，強調同線同標同質要求等，突出內外貿融合和協調發展;產業部門在推動產業發展中也更多地考慮開放問題，通過開放發展更好地穩產業鏈供應鏈;開放部門也在考慮產業發展問題，通過穩產業鏈供應鏈更好地推動開放。這意味著，不同部門在政策制度設計過程中應該更注重系統性，更注重目標的一致性。對具體開放政策或開放實踐內涵來說，應該推動開放政策制度與國內產業政策制度相協調，且要以更好地促進產業和經濟高質量發展為最終目標。

2. 新發展格局賦予高水平對外開放新的實踐內涵

當前，我國步入了高質量發展的新階段，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，對新發展格局賦予了新的時代內涵。習近平總書記指出①，“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻，就像人們講的要調理好統攝全身陰陽氣血的任督二脈”。結合當前國內外形勢，影響經濟循環暢通無阻的“任督二脈”應該是產業和區域，或者說是產業的高質量發展和區域的協調發展。如何調理？從高水平開放的角度來講，就是要打破制約產業高質量發展和區域協同發展的體制機制障礙。因此，通過高水平開放參與國際大循環的目標就更加明確了，就是要集聚我國高質量發展所需要的高端要素資源，如技術、人才、信息等，以更好地推動產業和經濟高質量發展，提升自我發展能力;與此同時，要通過構建良好的營商環境，能夠讓通過國際大循環集聚的高端要素在產業上發揮更大作用、在區域間實現自由流動，在國內國際雙循環相互促進中確保國內大循環暢通無阻。

3. 新發展格局對自貿試驗區高質量發展提出了更高要求

新發展格局賦予高水平對外開放新的實踐內涵，也自然地對自貿試驗區高質量發展提出了新要求。一是自貿試驗區推動國際循環的目標，是通過推動高端要素資源自由流動（主要是國際循環），架起“雙循環”相互促進的橋梁。一方面，通過國際大循環集聚高端要素資源，更好地服務國內大循環;另一方面，國內大循環好了，可以有效推動產業升級，進一步提升參與國際大循環的能力。二是自貿試驗區推動國內大循環的著力點，是推動調理好產業和區域“任督二脈”，通過制度創新，率先打破制約產業高質量發展和區域協調發展的體制機制障礙;同時，為了使國內國際雙循環集聚的高端要素資源在產業上發揮更大作用、在區域間實現自由流動，需在加快構建良好的營商環境上發揮更好的引領和示范作用。

（二）服務新發展格局，推動自貿試驗區高質量發展的建議

根據新發展格局對自貿試驗區高質量發展的更高要求，自貿試驗區需要在集聚全球高端要素資源、推動產業高質量發展、服務區域協調發展和營造良好環境四個方面發力，形成國內國際雙循環相互促進的重要樞紐。

1. 為新發展格局集聚高端要素資源

集聚全球高端要素資源是推動新發展格局的根本要求和重要保障。自貿試驗區通過持續擴大開放和不斷改革創新，在集聚高端要素資源方面發揮了重要作用。未來，要通過高水平對外開放，通過國際大循環，聚焦人才、數據信息等高端要素，構建有助于高端要素資源自由便捷流動的良好環境，以高水平開放引領我國集聚全球高端要素資源。特別是要聚焦制約高端要素資源自由便捷流動的深層次問題，查找短板，破除各種體制機制障礙，激發各類市場主體活力，集聚各類高端要素資源，為“雙循環”新發展格局提供要素資源保障。需要注意的是，要改變傳統思路，真正能夠設計出有助于高端要素資源集聚的政策制度或平臺載體。如各地在歐美等發達國家設立的離岸研發中心，能否通過離岸政策制度設計，在我國設立在岸的離岸研發中心，解決外資企業關注的知識產權、稅收、高新技術企業認定等方面的問題，以離岸政策制度打造科技創新高地。

2. 為發展新格局構筑現代產業體系

構筑現代產業體系、推動產業高質量發展是構建新發展格局的必然要求。自貿試驗區在持續改革創新、集聚高端要素資源的同時，有效集聚和發展高端高新產業，打造了一批世界領先的產業集群，對構建現代化產業體系，推動經濟實現高質量發展發揮了重要作用。未來，要通過自貿試驗區建設，破除制約產業高質量發展的各種體制機制障礙，深挖產業發展潛力，為“雙循環”新發展格局加快構建現代產業體系。要根據不同產業特別是不同服務業的難點堵點，精準定位產業發展訴求，真正把解決產業發展訴求放在突出位置;要適應新產業新業態新模式不斷涌現的新形勢，準確把握產業鏈主、產業生態等可能發生顛覆性變化的新特征，制定前瞻性的定制化產業開放發展策略。

3. 為新發展格局優化區域經濟布局

服務區域重大戰略和區域協調發展戰略、優化區域經濟布局，是自貿試驗區建設的應有之義。一是進一步完善自貿試驗區區域布局。根據黨中央、國務院決策部署，將重要開放設施及功能區域納入自貿試驗區，統籌考慮解決現有自貿試驗區擴區或調區問題，擴展發展空間和改革試點承載能力。在未設立自貿試驗區的省區市，根據我國高水平開放發展的實際需要，在綜合評估論證基礎上，適時啟動新設自貿試驗區工作。二是在中西部內陸地區設立具有開創性、標志性的自貿試驗區或自貿試驗區新片區，打造引領內陸地區高水平開放、高質量發展的特殊經濟功能區。在當前我國加快構建新發展格局、優化區域開放布局、助推內陸地區成為開放前沿的背景下，中西部內陸地區亟須設立具有開創性、標志性的特殊經濟功能區，為內陸地區開放發展“殺出一條血路”，發揮新的引領、示范和帶動作用。三是設計實施有助于暢通國內大循環、助力優化區域經濟布局的政策制度。如國內不同區域的稅收政策，要在吸引國際增量還是轉移國內存量方面統籌考慮。目前東部地區依托自貿試驗區爭取了不少關于高新技術產業、高端人才的稅收優惠，但從實踐來看，吸引國內存量較多，吸引國際增量較少，未來東部地區應該更多著眼于吸引高端要素資源的國際增量為主進行稅收政策制度設計;同時，給予中西部和東北地區更多優惠稅率稅制，既可以吸引國際增量，也可以吸引東部地區的國內存量，以便更好地推動區域均衡協調發展。需要注意的是，稅收政策制度要注重中央層面的頂層設計，避免市場扭曲或帶來新的區域失衡。

4. 為新發展格局營造良好的營商環境

持續改善營商環境是推動形成新發展格局的關鍵。近年來，自貿試驗區通過持續推進制度創新，引領全國營商環境不斷優化。未來，要通過自貿試驗區建設，針對阻礙“雙循環”的各種體制機制障礙，對標國際先進水平，在貿易、投資、轉變政府職能、行業管理制度等重點領域實施更大力度的改革開放，為新發展格局營造良好的營商環境。特別是要通過自貿試驗區建設，推動規則、規制、管理、標準等重點領域的制度型開放水平。如實施好《外商投資法》及實施條例，持續完善相關配套規定，創造公平競爭的市場環境，提振更多市場主體積極性;充分發揮外資企業投訴工作機制作用，加大外商投資合法權益保護力度，有效落實好外資企業國民待遇，讓中國始終成為外商投資的熱土。

三、從國際經貿規則新趨勢看

自貿試驗區如何高質量發展

對標國際經貿新規則是自貿試驗區建設的初衷之一。自貿試驗區建設以來，各個自貿試驗區在對標國際經貿新規則方面取得了明顯成效。下一步，隨著《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的生效實施和我國正式申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）與《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），對自貿試驗區對標國際經貿新規則提出了更高要求。

（一）對標國際經貿新規則是自貿試驗區建設的初衷之一

在中國上海自貿試驗區設立之際，經濟全球化進程因種種原因而受阻，WTO多邊貿易體制困難重重。與此相反，雙邊和多邊區域貿易協定談判如火如荼。尤其是美國、歐盟試圖借助《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（TTIP）等大型自由貿易區建設，繼續主導全球經貿規則，中國面臨“二次入世”風險。與此同時，中美投資協定談判明確將引入準入前國民待遇加負面清單這一新模式。面臨國際經貿新規則新議題的不斷涌現，我國迫切需要在特定區域先行先試，開展國際經貿新規則的風險和壓力測試。因此，在此背景下設立的自由貿易試驗區，探索投資準入前國民待遇加負面清單管理模式等國際經貿新規則，既是自由貿易試驗區建設的亮點和難點，也是自貿試驗區設立的初衷之一。

（二）自貿試驗區對標國際經貿規則已經取得了明顯成效

中國自貿試驗區設立以來，不論是對標國際經貿新規則傳統議題還是新議題，都取得了顯著成效。在傳統議題方面，隨著CPTPP等國際經貿新規則在貨物貿易、跨境服務貿易、投資等領域不斷深化，在通關效率、結算速度、自由化水平等方面都提出了更高要求。各自貿試驗區主動對標相關要求，實施和形成了一系列改革創新舉措。以對標海關管理和貿易便利化等規則為例，CPTPP、RCEP等國際經貿新規則在快運貨物、自動化等方面做出詳盡規定，通過升級通關系統，強化與海關合作，優化材料提交方式，實施通關后審計，旨在簡化通關程序，提升貨物貿易通關效率。為此，各自貿試驗區積極對標，在快運貨物方面，加速探索“互聯網+”通關貨物快速放行模式，大幅縮短了通關時間;在自動化方面，加快推進海關系統數字化進程，創新海關申報新模式。在新議題方面，各自貿試驗區積極對標金融市場準入、投資爭端解決機制、知識產權保護、跨境信息傳輸、透明度等新議題，率先探索，取得了一系列制度創新成果。如CPTPP、RCEP等自貿協定對知識產權領域的標準制定不斷細化，尤其在專利及商業秘密方面，擴大專利保護的客體應用范圍，強調商業秘密保護的重要性，并增加了強保護條款。各自貿試驗區積極對標，如北京自貿試驗區率先探索建立國際數字產品專利的知識產權保護制度，實現了數字產品領域的專利保護規則對標，拓展了專利保護的客體范圍。

（三）國際經貿規則新趨勢對自貿試驗區高質量發展提出了更高要求

當前，全球國際經貿規則呈現出一些新趨勢新特點，對自貿試驗區高質量發展提出了更高要求。一是國際經貿規則競爭日趨激烈。從國際經貿規則變化看，全球經貿規則正處于重大調整中，大國之間規則博弈更趨激烈。這就迫切需要自貿試驗區順應國際經貿規則新變化新趨勢，推動全面深化改革和高水平制度型開放。二是數字經濟、綠色低碳等新議題新規則進展迅速。各國圍繞數字經濟、綠色低碳等新議題在規則構建、規則博弈、國際談判等方面頻頻出招，進展迅速，且涉及領域不斷拓展，重要性日益凸顯。如當前數字貿易快速發展并成為國際貿易和經濟增長的新引擎，世界主要國家都高度重視數字經濟發展，對數字貿易開放發展的制度環境與監管協調提出了更高要求，數字經濟和數字貿易規則成為國際經貿規則重構和各方博弈的焦點，其涉及的領域日益廣泛，覆蓋關稅與數字稅、個人隱私保護、數據跨境流動、知識產權保護、互聯網環境、市場準入等諸多領域，且內容日益復雜。三是自貿試驗區對標國際經貿新規則的需求更加迫切。隨著RCEP生效實施以及中國正式申請加入CPTPP和DEPA，我國通過自貿試驗區對標和試驗CPTPP和DEPA等新規則的迫切性進一步增強。

（四）對標國際經貿新規則，推動自貿試驗區高質量發展的建議

1. 明確五個基本導向

對標國際經貿新規則，要明確五個基本導向。一是對標國際經貿新規則只是自貿試驗區政策制度設計的一部分，而非全部。盡管對標國際經貿新規則是自貿試驗區建設的初衷之一，但需要在對標國際經貿新規則的同時，加快推進國內相關領域改革開放進程，構建更高水平開放型經濟新體制。二是國際經貿新規則并非全是“高標準”。隨著全球貿易保護主義和逆全球化思潮抬頭，西方發達國家倡導的所謂高標準經貿規則并非必然都是“高標準”，而是遏制或打壓中國的工具。如有西方人士甚至把我國強大國內市場優勢看作是一種“市場扭曲”，批評我利用強大國內市場優勢，在平臺經濟、共享經濟等領域率先形成規模優勢，再到西方國家進行競爭，認為這也是“市場扭曲”。由此可見，西方倡導的某些所謂高標準經貿規則，是出于自身競爭能力的考慮，把自身在某些領域的劣勢歸結為別國的“市場扭曲”，針對性強，隨意性大。西方倡導的“民主價值觀化”的有關規則，多屬于此類。三是明確對標底線。對國有企業和指定壟斷、勞工、環境等，要綜合考慮我國特殊國情和特定發展階段的特殊性，不能脫離實際而盲目對標。如要堅持中國“雙碳”目標的總體部署，不能盲目追求“綠色”而脫離發展實際“迎合”西方不合理的規則訴求。四是對標與引領同步推進。在對標的同時，要在共享經濟、移動支付、跨境電商等我國有實踐優勢的領域，加強規則的制定和引領，把實踐優勢轉變成規則優勢。五是既要對標FTA，又要對標FTZ。對標國際經貿新規則，不僅僅是CPTPP等自貿協定（FTA），還要跟蹤或對標國際上自由貿易園區（FTZ）的最新動向和最新政策制度。如2020年2月，英國政府宣布在國內開設10個集創新、貿易和企業于一體的自由貿易港，其自貿港建設模式和政策制度值得跟蹤和借鑒。

2. 找準三個切入點

根據對標國際經貿新規則的基本導向，自貿試驗區要找準切入點，打造國際經貿新規則的先行試驗區。一是找準對標的重點領域。對市場主體反映強，或代表未來發展方向，或在國際多邊、區域和雙邊談判中廣泛關注的問題，優先在自貿試驗區開展壓力和風險測試。如把政府采購、國有企業、知識產權、電子商務、競爭、數字貿易等新議題，作為對標國際經貿新規則的重點領域。二是先行先試RCEP軟約束規則。國際雙邊或區域FTA中的軟約束條款往往代表了未來相關領域規則的發展方向，如在知識產權、環境等領域的很多軟約束規則，近年來逐步轉變成了硬約束規則。因此，要借助RCEP生效實施帶來的重大機遇，推動RCEP軟約束轉變成自貿試驗區的硬約束。當前，RCEP大約有170項軟約束條款，涉及透明度、簡化程序、電子化、非歧視、通關時間等諸多領域，這些都可以在自貿試驗區率先轉變為硬約束。三是加快對標CPTPP和DEPA。2021年，我國正式申請加入CPTPP和DEPA，體現了我國進一步深化改革和擴大開放的決心和信心，也體現了我國加強全球數字經濟領域合作、促進創新和可持續發展的真誠意愿。因此，要以這兩個協定為重點，加快主動對標相關經貿新規則。

3. 實施兩大策略

對標國際經貿新規則要著眼于實施兩大策略：一是實施對標規則與國內改革協同推進策略。國際經貿新規則一般都體現了下一步制度創新的原則或方向。如預裁定是履行《貿易便利化協定》義務的重要舉措，指在貨物實際進出口前，海關應由已注冊登記的進出口貨物收發貨人申請，對其與實際進出口活動有關的海關事務提前作出有關裁定的制度。預裁定制度可以幫助企業明確貨物稅則號列、完稅價格、是否適用原產地規則等信息，有利于企業降低合規風險，提高通關效率。因此，自貿試驗區推行的審批事項預審批、審批前服務等模式，都與預裁定具有相似原則和導向，也是下一步自貿試驗區諸多審批事項改革的原則和方向。再如，近年來知識產權領域的國際規則體現了擴大知識產權保護客體范圍、由軟約束向強保護轉變，我國在完善知識產權保護制度上，也要體現相同的原則和方向，要進一步推動知識產權保護客體范圍由實物向數字等領域拓展、由保護最終知識產權成果向過程類成果轉變，進一步增強知識產權制度的約束和執行力度。二是實施對標規則與產業高質量發展協同推進策略。國際經貿新規則的變化，帶來的是全球要素資源配置和產業布局的變化，需要結合規則變化，提前謀劃，提前布局。不能一味地對標或落實新規則，而是要與國家經濟和產業高質量發展緊密結合。如在維修再制造領域，按照CPTPP規則，修理后的進口不征稅（任何締約方不得對從其領土臨時出口至另一締約方領土進行修理或改造后重新進入其領土的貨物征收關稅，無論其原產地為何地，無論此修理或改造是否本可在該出口締約方的領土內進行，或是否已使貨物增值），也就是說貨物經修理和改造后再入境免征關稅;用于修理和再制造的貨物進口也不征稅（按照CPTPP規則，任何締約方不得對自另一締約方領土臨時準許入境進行修理或改造的貨物征收關稅，無論其原產地為何地）。同時，再制造貨物不等于舊貨，對舊貨的限制，不能適用于再制造。因此，CPTPP等國際經貿新規則對維修再制造領域的規定，對發展維修再制造是重大利好，且隨著我國由制造業大國向制造業強國轉變，制造業也需要向維修再制造等環節進行延展，以進一步完善產業鏈，推動制造業轉型升級。為此，建議可以大力發展維修再制造業務，打通制約維修再制造業務的難點和堵點，實施一攬子對標國際經貿新規則的政策制度措施，真正把規則對標與產業高質量發展緊密結合。

四、從工作推進層面的典型問題看

自貿試驗區如何高質量發展

不論是從中國FTZ三個階段性特征的歷史邏輯出發，還是從服務新發展格局、對標國際經貿新規則的更高要求來看，都對更大力度謀劃和推進自貿試驗區高質量發展提出了更高要求。但是，從自貿試驗區工作推進角度來看，當前還存在四大典型問題，亟須高度重視或加快解決，以便更好地推動自貿試驗區高質量發展。

（一）工作推進層面需要重視的四個典型問題

1. 制度創新的J曲線效應問題

J曲線理論是戴維斯提出的有關于革命何時爆發的理論。即隨著一個國家從封閉轉向開放，它的穩定度會先下降再上升。也就是說，如果用圖表示一國穩定程度（縱軸）和社會政治開放程度（橫軸）之間的關系，將代表開放度和穩定度所有可能組合的點連接，會得到像向右斜躺的字母“J”曲線，這就是著名的J曲線理論。將J曲線理論延伸到一國改革或制度創新領域，部分改革措施也會呈現出J曲線趨勢，即隨著一項改革措施的推進，改革措施的獲得感可能會先下降后上升。也就是說，部分改革措施在改革初期的獲得感可能會下降，待制度改革磨合期過后，市場主體獲得感才會高于改革之前。這就是為什么當前以制度創新為核心的自貿試驗區獲得感并不必然高或不達預期的主要原因。以簡政放權改革為例，部分領域的審批事項下放到基層管理部門之后，可能會因為基層業務熟練程度不高、人員不足等原因，不能馬上順利承接相關職能，給企業等市場主體帶來的感覺可能是更不便利了。再如，某地反映某打車平臺原先在省級交通運輸管理部門辦理運營許可便可以在全省范圍內運行，但省級權限下放后，需要到各地市分別辦理運營許可，企業獲得感明顯下降。因此，要高度重視制度創新的J曲線效應，提前謀劃布局，要綜合考慮基層部門的承載能力、企業辦事便利程度等各種因素，盡可能推動改革事項的J曲線效應減弱或消失。

2. 對制度創新認識不足的問題

自貿試驗區以制度創新為核心，但各地對自貿試驗區制度創新工作存在誤區。一是對自貿試驗區為什么以制度創新為核心任務的認識不足。習慣于改革開放以來以政策優惠為主的改革開放措施，沒有充分認識到制度創新的J曲線效應，沒有充分認識到制度創新的必然性，沒有充分認識到制度創新是推進我國優勢轉換、適應更高水平開放、適應服務業開放、適應國際經貿新規則的必然要求。在實際工作過程中，存在“唯經濟指標”“過分項目化”等問題，也存在把自貿試驗區當作開發區建設的情況。二是對自貿試驗區制度創新效果認識不足。習慣于比較自貿試驗區內外政策制度差別，忽略了自貿試驗區可復制可推廣的根本要求，沒有從歷史維度充分認識自貿試驗區對改革開放的巨大推動作用。如2021年全國和自貿試驗區版的外資準入負面清單分別為31條、27條，區內區外差別很小，僅4項特別管理措施，存在據此認為自貿試驗區改革創新優勢和效果不明顯的現象，忽略了自貿試驗區對改革開放全局的重要引領和推動作用。這是因為，從歷史維度看，外資負面清單不斷縮減，自貿試驗區建設9年，出臺了8版外資準入負面清單，由最開始的190條特別管理措施，縮減到了目前的27條，限制或禁止外商投資的行業只有27項，下降了85%，自貿試驗區負面清單的縮減，通過在全國層面的復制推廣，帶動全國版負面清單縮減到了31條，大幅提升了外資準入水平。

3. 推進制度創新不得法的問題

一是認為只有國家賦權才能開展制度創新。在實際工作層面，往往存在只有在國家賦權、有重大政策制度突破的情況下才能開展制度創新的片面認識，甚至存在國家不賦權、不給政策制度就無法開展制度創新甚至根本不開展制度創新的錯誤認識。盡管自貿試驗區肩負著為國家試制度的重要使命，黨的十八大報告也明確提出要賦予自貿試驗區更大改革自主權，但并不意味著所有制度創新都需要國家賦權。這是因為制度具有系統性特征，在沒有國家賦權、沒有重大政策制度突破的情況下，完全可以通過系統集成創新開展相關領域的改革探索。而且，在實踐層面，也確實不是所有制度創新都需要國家賦權，甚至有相當數量的可復制推廣的制度創新成果都是在地方事權范圍內實現的。二是把制度創新等同于技術創新。隨著大數據、區塊鏈、人工智能等新技術的應用和推廣，基于技術創新開展的制度創新越來越多。但在總結制度創新成果過程中，往往存在過于強調技術創新而忽略制度創新的現象。三是缺乏系統性前瞻設計。自貿試驗區政策制度的定制化特征明顯，不同自貿試驗區實際情況不同，其政策制度也有所不同，需要各個自貿試驗區根據自身實際情況，量身定制適合自己的政策制度體系，開展差異化的改革創新探索。但在實際操作過程中，往往缺乏系統性、前瞻性的政策制度設計，“跟風”現象比較明顯，習慣于看到海南自貿港、上海臨港新片區等開放前沿有什么就要什么，而部分前沿政策制度在部分區域特別是經濟欠發達的中西部地區缺乏應用場景，即使爭取下來，也因脫離自身實際而難以落地。與此同時，因缺乏針對自身特定領域或特色產業的系統性前瞻設計，往往認識不到自身真正需要的政策制度。

4. 制度創新的風險防控問題

當前，我國進入了改革開放的深水區，面臨的國際環境也更趨復雜。自貿試驗區作為改革開放的最前沿，需要高度重視風險防控問題。一是在爭取政策制度時，存在為了開放而開放的問題。隨著我國開放水平的不斷提升，下一步推動開放的領域多屬于敏感領域，特別是在文化、教育、金融、數字等領域開放過程中，牽涉到意識形態風險、系統性金融風險、信息關防、不良有害信息倒灌、數據安全、隱私安全等諸多風險。部分地區在爭取開放政策過程中，存在不考慮實際發展訴求、不考慮風險而盲目要所謂“高水平”開放政策的問題。如一些地方在沒有對外商獨資醫院是否存在基因泄露等風險進行充分評估，更沒有相應風險防控措施甚至沒有實際訴求的情況下，盲目跟風申請外商獨資醫院試點。二是在試驗任務落實過程中，存在系統性風險防控意識不強的問題。自貿試驗區作為風險測試和壓力測試的試驗田，多數改革開放舉措都或多或少存在風險問題。部分地區系統性風險防控意識不強的問題，主要表現為在制度創新經驗總結過程中，缺乏對風險的研判，更缺乏有效的風險防控措施。三是制度創新的工作風險。盡管不少自貿試驗區都建立了容錯機制，但存在規定過于籠統、認定標準不可預期等問題，在實際操作過程中，仍存在各種擔憂和顧慮，難以有效激發制度創新的積極性和主動性。

（二）進一步完善工作推進機制，推動自貿試驗區高質量發展的建議

1. 提高政治站位，高度重視自貿試驗區制度創新工作

黨中央、國務院高度重視自貿試驗區工作，各省市、各片區等各層級要提高政治站位，把自貿試驗區工作作為一把手工程加以推進實施。自貿試驗區既有貿易、投資、金融開放創新、事中事后監管等共性試驗任務，又有一些服務國家重大戰略、服務當地產業發展等差異化試驗任務，涉及領域廣，基本事關所有部門，需要部門之間甚至跨區域之間協同推進，要充分調動各個部門的積極性，爭取形成更多跨部門、跨區域的改革試點經驗。要轉變過去依賴政策優惠的思維模式，認真貫徹落實黨中央對自貿試驗區以制度創新為核心任務的總體要求，堅定不移地推進制度創新。要高度重視制度創新的J曲線效應，采取各種措施盡可能弱化制度創新的J曲線效應。

2. 強化正向激勵，加快改革試點經驗復制推廣工作

自貿試驗區以制度創新為核心，以可復制推廣為根本要求。如何充分肯定地方制度創新成果，給予及時充分的正向激勵，是當前需要加快解決的問題。各地對國家層面復制推廣的改革試點經驗高度重視，國家層面的肯定性反饋對調動各地各部門制度創新的積極性至關重要。近年來，全國復制推廣的改革試點經驗呈減少趨勢，以近三年為例，2019年國家層面復制推廣66項改革試點經驗，2020年37項，2021年18項，每個自貿試驗區（一般3個片區）1項。隨著自貿試驗區數量的增多，國家層面復制推廣的改革試點經驗呈下降趨勢，沒有在全國層面復制推廣經驗的片區積極性受到了不同程度的影響。且從實際情況來看，每個片區一般都會產生具有全國首創價值的改革試點經驗。因此，為了更好地鼓勵各地開展制度創新，建議進一步加大復制推廣工作力度，加快總結提煉全國可復制推廣制度創新經驗，建立定期復制推廣工作機制，采取部門推薦、地方報送、第三方評估等多種方式，定期復制推廣在全國具有首創價值的最佳實踐案例或創新舉措，把真正具有可復制推廣價值的改革試點經驗第一時間在全國或特定區域復制推廣;同時，要避免復制推廣工作中的平均主義傾向，做得好的自貿試驗區要多復制推廣，反之則不要復制推廣。

3. 把握制度創新特點，明確制度創新的三大方向

一是注重突破性創新。針對離岸貿易、離岸創新、準入不準營、數據跨境流動、知識產權、政府采購等市場主體反映強烈的問題，爭取國家相關部門賦權先行先試，爭取形成一批突破性制度創新成果。二是注重系統性集成創新。把握制度的系統性特征，注意系統集成，避免零敲碎打式的制度創新。注重部門之間協同創新。學習浙江自貿試驗區油氣全產業鏈開放發展的一攬子支持措施，注重在數字經濟等特定領域，以及生物醫療、量子信息、智能制造等特定產業量身定制一攬子政策制度，明確哪些政策制度需要向國家爭取，哪些省里可以給予支持，哪些地方可以自主推進，形成系統性的政策制度體系和制度創新工作推進機制。三是注重前瞻性政策制度設計。針對數據信息、高端人才等最新訴求開展前瞻設計;針對新產業新業態新模式實施具有前瞻性的產業開放策略;把握國際經貿新規則、全球最新自貿港政策制度，動向開展前瞻性政策制度對標。

4. 注重風險防控，統籌開放發展與經濟安全

在推進自貿試驗區高質量發展過程中，要加強風險防控體系建設，統籌好開放發展與經濟安全。在試驗任務落實過程中，對于重大敏感事項，要充分評估其風險，并據此提出切實有效的風險防控措施。對文化、教育、金融、數字等敏感領域，爭取盡快在自貿試驗區加快開展壓力測試和風險測試，盡快健全開放安全保障體系，形成可在全國復制推廣的制度創新成果。要轉變監管理念，由“誰審批誰負責”向“不審批也要負責”轉變。對很多“不審批”“取消審批”的領域，要加快建立和完善事中事后監管機制，明確監管責任主體，確?！凹确诺瞄_，又管得住”。此外，紀檢巡視等工作，要充分考慮自貿試驗區制度創新的本質特征，要把紀檢巡視工作作為自貿試驗區制度創新的守護者，保護真正開展制度創新的干部，激勵廣大干部大膽試、大膽闖，規避不必要的工作風險。

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Multi-dimensional Thinking on High Quality Development of Free Trade Zone

Cui Weijie

（Academy of International Trade and Economic Cooperation， Ministry of Commerce， Beijing 100710）

Abstract： China has laid higher requirements for the high-quality development of FTZs under the new development pattern. From the historical perspective of FTZ development， the Pilot Free Trade Zone needs to actively adapt to the development needs of the digital economy and digital trade; from the perspective of the new development pattern of services， it is necessary to promote the free flow of high-end factor resources and build a bridge for mutual promotion of “dual circulation” At the same time， take the lead in breaking the institutional and institutional barriers that restrict the high-quality development of the industry and the coordinated development of regions and other measures with institutional innovation， and smooth the “dual circulation”; from the perspective of the new trend of international economic and trade rules， it is necessary to address the new trends and new characteristics of global international economic and trade rules. From the perspective of China’s national conditions and reality， the new international economic and trade rules should be benchmarked in a targeted manner; from the perspective of the promotion of the pilot free trade zone， it is necessary to attach great importance to the existing J-curve effect of institutional innovation， lack of understanding of institutional innovation， and unlawful promotion of institutional innovation. Issues such as risk prevention and control of institutional innovation， improve political standing， attach great importance to institutional innovation in FTZs， strengthen positive incentives， accelerate the replication and promotion of reform pilot experience， grasp the characteristics of institutional innovation， focus on breakthrough innovation， system integration innovation and Forward-looking policy and system design， focusing on risk prevention and control， and coordinating open development and economic security.

Key words： Pilot Free Trade Zone; High-quality Development; Phase Characteristics of FTZ; New Development Pattern; New International Economic and Trade Rules; Work to Promote

（收稿日期：2022-03-07 ? 責任編輯：羅建邦）