基層廉政建設中制度之治的實證研究

原永朋 朱暉

摘 ? 要：在新發展階段，制度之治成為基層廉政建設的必然選擇和時代要求。實踐中，基層制度之治有比較典型的成功經驗，同時也顯現出了許多實際問題，需要通過理論研究加以指導。完善基層廉政建設制度之治的路徑，在制度制定上必須堅持正確的導向，保持適度前瞻性、堅持問題導向性、強化現實針對性是其重要內容;在制度運行上需要注重過程控制，包括在村民自治中運行監督制度安排、依靠參與性機制建設推進監督制度運行、發揮地方黨委政府主導作用促進制度運行等;在制度保障上需要依靠制度倫理的約束作用、堅持底線思維的界限意識、建立制度之治的自洽機制。

關鍵詞：基層;廉政建設;制度之治;制度建設

中圖分類號：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2022）01-0085-08

黨的十九屆五中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化給予了充分闡釋，明確指出“我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升”[1]。制度治理不是治理手段、治理工具的簡單創新，而是治理思想、治理范式的根本轉變。[2]十九屆四中全會《決定》中，全面系統提出了中國特色社會主義制度體系的概念。在黨的十七大報告中就明確提出反腐倡廉制度體系建設，這是我們黨在反腐倡廉制度建設領域首次提出體系化的要求，[3]黨的十八大更是把制度建設列為五大建設內容之一。這足以說明制度治理在廉政建設中有其獨特的價值定位，其功能實現事關廉政建設實效。基層廉政建設是反腐倡廉建設的重要環節，承擔著實踐、創新、檢驗制度的重要任務。作為勇于改革創新的南通市，在農廉制度建設上積極探索實踐，為完善基層廉政制度之治的路徑提供了參考和借鑒。

一、制度之治的必要性分析

（一）政治意義在于戰略認識的歷史連貫性

一是歷史政治意義。1962年毛澤東同志在七千人大會指出，“從現在起，50年內外到100年內外，是世界上社會制度徹底變化的時代，是翻天覆地的時代，是過去任何一個歷史時代都不能比擬的。”[4]這表明制度選擇和制度治理對國家建設和發展的重要歷史意義。鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。無論在組織還是社會里，好的制度，能讓壞人干不了壞事;不好的制度，會讓好人變壞。”[5]

二是現實政治意義。黨的十八大以來，全面從嚴治黨思路清晰、步步為營，從治標為主到標本兼治，再到“三不”機制一體推進，其中的一條主線很鮮明，就是制度治理貫穿從嚴治黨的始終。黨的十八大報告關于黨的五大建設的表述，是思想、組織、作風、反腐倡廉、制度建設。2013年4月，習近平總書記明確指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”，要“讓制度‘長牙’、紀律‘帶電’，加快構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。”[6]黨的十九大報告將五大建設進一步表述為政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，制度建設和制度治理貫穿其中。即從黨的十八大以來，制度建設的重要性在黨的執政方針中的地位不斷得到強化。

三是時代政治意義。2019年10月28日，十九屆四中全會專門研究作出了我們黨歷史上開創性的決定，即《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》有三個突出特點：一是突出黨的領導在國家治理體系中的統攝性地位，二是彰顯中國特色社會主義制度自信，三是體現強烈的問題導向、目標導向和實踐特色。《決定》明確制度治理體系的三個階段總體目標與國家現代化同步，即到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。這一系列目標的提出，標志著制度建設和制度治理進入了一個新時代、新階段。

（二）理論意義在于依法治國的內在邏輯性

一是法治作用發揮的內在要求。依法治國作為治國理政的基本方式，必須尊重治國理政的基本規律，強調法治在治國理政中的基礎作用，并不意味著可以解決國家治理和社會治理中的所有問題。法治的實質是依靠憲法和法律來規范行為，確立國家治理和社會治理的基本秩序。法治的基本要素，既有靜態意義上的法律規范，也有動態意義上的法律實施。其治國理政作用的發揮，也依賴于法治自身的制度化水平。

二是法治體系內部構成的需要。法治構成具有復雜性的特點，法治的內部結構必須科學、合理，符合制度化的基本要求。法律規范之間必須要有有效和必要的邏輯聯系，才能使法律規范發揮制度意義上的整體功能，因此在法律規范和法律實施之間建立起可靠有效的實施保障機制和實施監督機制，才能產生法律治理效果。這需要將法治體系不斷進行具體的制度化運作。[7]

三是法治和制度建設功能上的一致性。法治實施和制度運行的根本目的，是實現對公權力的約束和控制。法治更具有宏觀性，制度可以在宏觀、中觀和微觀各層面存在。制度的存在解決了基本的秩序問題，并謀求共同體成員的利益最大化。公眾觀念對于制度有巨大作用，制度反映和體現出的共同體的價值需要只有被認可，才能內化為主動自覺的行為意識，減少制度運行成本，提高制度效能。制度的運行需要有具體的程序規范，制度的運轉需要政治權威的保障和推動，制度體系具有相當的延續性，需要在不斷地應對實踐問題中得以鞏固、完善和發展。[8]

（三）實踐意義在于契合國情的實質長效性

一是構建平衡制約的科學權力配置體系。制度之治在實踐中最直接的功能就是分權，對權力運行中過于集中的權力進行分解，做到明確權力界限，確保任何權力都是有限權力，有范圍的限制和外在的約束，防止獨斷專行;限制權力行使，確保任何權力都是授權所得、依法行使的權力，不具有超越法制的特殊地位;科學設計權力職能，使各種權力相對獨立行使，相互把關，相互制衡，彼此以對方的制約作為發揮職能作用的前提與條件，防止權力的沖動和濫用。[9]權力集中和權力制約之間的平衡關系，對于我們政治制度既是歷史命題，也是時代命題，保證權力運行的效力和效率，實現權力制約的目標和任務，站在歷史高度和時代高度堅定政治決心是根本性的保證，借助制度設立和制度運行研究的科學理論是關鍵性的要素。

二是制定合理規范的權力運行流程。制度效力在程序的制約性和規范的穩定性方面有具體的體現。對權力運行的監督和制約，基本原理在于權力運行流程和操作程序形式化和規范化，使不合規的臨時性行為因依據不足難以輕易進入。程序制約的關鍵，是在全面梳理具體組織架構中權利構成的基礎上，編制權力運行流程圖，對抽象權力和具體權力根據權利類型和性質內容統一編碼，逐項確認權力行使依據、行使程序、行使時限以及義務責任。在此基礎上，將權力事項的執行主體、執行依據、執行程序在特定范圍內公開，增強制度的透明度和公信力。

三是健全嚴密規范的權力監督體系。制度之治實效的實現，是提供對關鍵少數權利規范與監督的明確依據。關鍵少數人手中存在過于集中的權力，將其置于制度的約束之下，置于黨組織、監督部門和群眾的監督之下;充分發揮監督的制約作用，強化監督措施和制度落實，完善領導層權力監督的制度化途徑。監督體系制度化，需要既從宏觀著眼，分析研究特定時期容易出現腐敗問題的特點和規律，在制度設計上做總體規劃，同時從微觀入手，貼近基層實際，發現具體問題，研究制度落實的具體措施。

二、南通農廉之治的實證分析

作為全國工作創新和貢獻典型的南通市，在基層廉政建設制度治理中，有著良好的經驗和基礎。例如，南通農廉“三三三”工程體系，是制度治理推進廉政建設的代表性成果。南通農廉“三三三”工程體系，即縣、鎮、村黨組織“三級聯建”領導體制，形成農村工作室、鎮紀委、村監委“三位一體”工作機制，搭建“鄉鎮勤廉好班子 ”“群眾滿意基層站所”“村干部勤廉工程示范點”“三創建”活動載體。新華社《內參》《中國紀檢監察報》、中央農村黨風廉政建設聯席會議《工作動態》《江蘇紀檢監察信息》專刊等做過充分經驗宣傳，中共南通市紀委因此榮獲中央電視臺“情系三農突出貢獻獎”。從這一工作模式著手，觀察制度治理在基層廉政建設中的具體作用，對基層廉政理論發展具有重要意義。

（一）南通農廉制度體系建設的成就

在具體運行當中，從實際需要出發，不斷完善各類制度，規范基層權力運行。這些在實踐中發揮實際作用的制度，可以分為以下五類。

1.宏觀廉政制度建設。廉政規范性制度建設方面，南通市在全國首創村級監督委員會，通過《加強農村基層黨風廉政建設的意見》，設立與村支部委員會、村民委員會并列的三委之一，即“村監督委員會”。村監委為常設機構，成員經民主選舉產生，下設紀檢監督、村務監督、民主理財三個小組，主要行使參與權、建議權、審核權、初查權。村監委運行以來，南通市反映村干部的來信，從年均306件減少到233件，同比下降近四分之一。

2.程序性制度建設。南通農廉建設工作推進過程中，通州區二甲鎮率先探索實行承諾、公開、雙述、質詢、民主測評與考核、結果運用等系列程序性制度，后經進一步調研提煉后形成完善的系統評價性程序制度在全市進行推廣。如東縣在村級重大事項決策中，推行“四議兩公開”①決策程序流程。

3.監督制約性制度建設。監督制約性制度包括民主監督、審計監督、信訪監督、日常監督等監督制約性制度。南通村監委監督機制的實踐性和規范性，為全國基層監督組織的建立提供了經驗。村監委在權力運行中行使參與權、簽字權，所有資產處置、房屋租賃、經費報支都得經監委簽字確認。村監委成為干部廉潔的“保健站”、干群關系的“潤滑劑”、集體三資的“好管家”、鄉鎮紀委的“好幫手”。當前，村監委模式在南通向所有基層站所和城市社區延伸，逐漸實現了基層監督組織的全覆蓋。

4.獎懲激勵性制度建設。正向激勵和反向懲治，都是獎懲激勵性制度的重要組成部分，也是廉政制度建設中，相當于發動機和制動器作用的制度裝置。農廉建設與“三創建”活動相結合，把村干部勤廉工程示范點建設與新農村建設示范點建設、廉政文化進農村示范點建設、農村集體財務規范化鄉鎮考核等有機結合，有效整合各種獎懲激勵制度資源。將創建工作納入年度黨風廉政建設責任制考核范圍，實行定期考核與不定期考核相結合、上級考核與群眾評議相結合的考核辦法，并將考核結果與班子的調配、村干部的經濟報酬等掛鉤。

5.考核保障性制度建設。考核保障制度包括黨建、責任制、綜合考核、選拔任用等配套性制度。南通農廉建設中，通過創新評議考核機制，真正把鎮村干部的工作評判權交給群眾，由群眾當考官。召開述職述廉大會，對村干部進行雙向民主評議，按照村民代表評議和鎮班子成員評議一定的權重，綜合確定村干部的年度考核等次。

（二）南通農廉制度之治的基本經驗

1.權力制約的協調性。南通農廉制度建設權力制約效果的協調性，突出表現為“四個轉變”的監督效果。①通過基層組織建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，努力形成不同性質的權力既相互制約、相互把關，又分工負責、相互協調的權力結構，保證權力良性運行，最大限度地防止權力濫用現象的發生。

2.權力運行的程序化。加強對權力運行的監督和制約，建立規范的權力運行流程和操作程序，使任何臨時性行為都將因無依據而難以進入。流程制約的關鍵，是在全面梳理基層權力構成的基礎上，逐項確認權力行使依據、程序、時限以及相應責任，形成可視化權力行使流程圖。在此基礎上，將權力事項的執行主體、執行依據、執行程序在一定范圍內進行公布，增加透明度。

3.制度執行的過程性。構建基層廉政制度體系，堅持民主、公開和透明的原則是關鍵。民主監督，實質上是權力授予者對權力行使者的監督，是以私權制約公權行為的表現，是對權力運行更為關鍵的監督。搭建權力公開的平臺，為多數人能夠監督、方便監督創造條件。南通農廉制度建設中的“四權建設”②，體現了制度執行過程性的顯著成效。

4.重點權力的規范化。加強對關鍵人物的規范與監督，是構建制度體系的重點任務。基層組織主要領導要帶頭接受教育，把自己的用權行為置于制度的約束之下，置于黨組織、監督部門和群眾的監督之下。充分發揮監督的制約作用，切實把握對重點權力進行有效監督這個關鍵。緊緊圍繞事權、財權、物權、人事權四項權力，抓住權力運行的關鍵環節。

5.問題導向的針對性。在貫徹中央精神、基本制度的基礎上，結合地方實際。從宏觀著眼，把握一個時期容易出現腐敗問題的特點和規律。更重要的是從微觀入手，貼近基層實際，一個問題一個問題地解決，一項制度一項制度地完善。南通農廉制度建設中的“四個最快”反應機制③，有力提升制度建設的問題針對性。

（三）南通農廉制度之治中的主要問題

基層廉政建設制度之治，存在貫徹型模式、發展型模式和競爭型模式的區別。[10]農廉制度探索和建設的過程中，同樣面對落實政治任務、發現自身漏洞和完善自身經驗之間關系的協調和處理問題，并且這些問題對工作的開展造成了一定程度的阻礙和困擾。這些矛盾，既是農廉制度自身探索和發展所凸顯出來的，也具有基層廉政制度建設的共性。一是在貫徹基層廉政制度建設中，中央和上級的政策偏好和傾向深刻影響基層廉政制度落實，政治化貫徹容易表現為制度之治的口號，在制度運行資源的有限性情況下，容易更多停留在表面，制度制定針對性不夠，制度運行解決具體問題的深入性不足。二是農廉制度建設表現為一定程度發展型基層廉政建設的特征，在政策統領的大背景中具有相當程度的主動性，結合當地經濟社會發展和基層組織權力架構的時代特征，注重解決實際當中影響發展的具體問題。但在將具體成型經驗提煉成較為完善，具有可借鑒和可復制制度的過程中，表現為經驗積累不足、制度化程度不夠的問題。三是農廉制度建設也具備競爭型基層廉政建設的要素，為了在制度創建和制度運行中，突出特色實現創新，對于自身典型性和時效性的關注和把握未必到位，制度的制定和運行，在一定程度上存在與實踐階段相脫離、與實效獲得相脫節的問題。

三、 基層廉政建設制度之治的完善路徑

在基層廉政建設中，需要不斷總結實踐經驗，解決現實問題，推動制度之治的體系不斷完善和效果的逐步實現，逐步克服和解決多方面的問題。這當中，包括保障制度制定本身的科學性和針對性，推進制度治理運行程序的規范性，把握制度治理實施的實效性。同時，還要在理論研究和基層實踐的互動中，不斷關注制度治理作用的發揮，在解決基層廉政建設中的效果體現，從而不斷提升制度治理在基層權力和基層制度博弈中，打破規則破立之間悖論的理論能力和實踐能力。

（一）制度制定原則：堅持正確導向

1.適度前瞻性。首先，關注國家治理模式的變化和發展。基層廉政制度建設，必須符合中國治理實踐的發展規律，因此審時度勢、科學謀劃非常重要。自覺明確基層廉政制度體系化，需要基層黨組織、自治組織、人民群眾多元主體共同參與和完成。[11]南通通州區探索實行的承諾、公開、雙述、質詢、民主測評、結果考核的監督制度體系，契合國家基層治理程序性制度建設的要求，在制度建設上進行實踐創新。其次，關注基層權力運行模式的變化。一方面，制度治理的性質和體系都不能脫離基層權力運行的歷史底蘊和歷史傳統，植根于倫理本位的鄉土文明和禮樂社會，對權力制約的制度治理，不能離開人倫鏈條中的“差序格局情勢”和“情法兩盡”原則的理解和權衡。另一方面，隨著民眾權利意識的增強、權力觀念的轉變，對于通過權利行使制約權力運行有了新的認識，制約實體化和監督虛置化之間的關系在發生根本性的變化。最后，任何制度的設立，還必須遵循一般規律。具體制度的設立，當然也遵循凡事予則立、不予則廢的客觀道理。具體而言，凡牽涉到基層組織集體重大事項決策、人財物等關鍵事項運行，都要敏銳地覺察到可能出現的風險和漏洞，從制度設計上對風險加以防控。

2.問題導向性。問題是發展中遇到障礙的回音，制度設計首先應該堅持問題導向，發現普遍問題、分析突出問題、抓住緊迫問題，解決問題的根本途徑還是通過制度設計和運行來實現。基層廉政中，有三個比較突出的問題。首先，目標問題。在制度設計過程中，將既定的目標分解和細化，包括宏觀層面的準確定位、中觀層面的組織支撐、微觀層面的具體落實。其次，實效問題。工作是否落實到位，固然與制度的體系和規模相關，更重要的是制度所能產生的具體成效。制度的制定要追求在具體目標指引下的質量，保證其產生實效性。因此，確保制定制度的參與者和實施結果相關聯，才能保證制度的均衡性和合理性。同時，科學的考核體系作為制度的組成部分，對制度實效性具有實質性影響。最后，激勵問題。榜樣的作用是巨大的，通過實現典型示范作用的創設和宣傳制度化，培養、發現、宣傳典型，是正向激勵的一種具體體現。

3.現實針對性。一方面，實際工作中權力運行，很多是在監督缺失的情況下進行的。按照“絕對的權力必然導致腐敗”的鐵律，廉政風險指數很大。制訂制度的根本宗旨是解決實際存在的問題。腐敗盛行的原因，一是制度沒“牙齒”，缺乏針對性;二是制度做“裝飾”，執行不到位。缺乏針對性的制度設計和運行，是長期以來困擾和制約權力監督覆蓋面和實效性的瓶頸，導致監督縮手縮腳、履職難以到位、作用發揮有限。另一方面，任何制度產生實際作用，背后必然具備自身的邏輯。發現并充分運用這一邏輯，會充分增強制度設置的實用性。一般而言，實踐主體的創造力和生命力是制度優勢向治理效能轉化的關鍵。基層廉政制度治理的實踐主體是人民群眾，只有以人民為實踐主體的制度治理才能更切實地維護人民自身的根本利益。在南通農廉制度建設中，村監委在村級權力運行中，牢牢把握重大事項決策的參與權、簽字權，所有資產處置、房屋租賃、經費報支都得經監委簽字確認才能組織實施，針對性解決村級干部任職“一肩挑”帶來的權力集中問題。

（二）制度運行方式：注重過程控制

制度是在過程中得以實現的，在制度制定和實現之間，要求有一個保障制度得以貫徹實施的監督機制。這個機制的形成，需要在村民自治、信息公開、核心控制的視角下來觀察。

1.在村民自治中運行監督制度。從理論上看，監督制度如果要行之有效，必須具備以下基本特征：一是信息對稱，監督者能充分了解被監督者的情況;[12]二是制約平衡性，手段與目的符合比例原則，防御的手段和進攻的力量相匹配，監督者要能夠按照制約平衡的原則對監督對象進行督查和制約;三是覆蓋的完整性，凡是有權力的地方就有監督，無論這些權力是怎樣產生的，其行使的方式如何;[13]四是監督的適宜性，監督者對于實施監督行為要有足夠的意愿，并且能夠有充分的能力適宜于監督工作的開展。從過程控制的角度，來看南通農廉建設中，在制度運行上體現了上述特征的要求。

首先，從信息對稱來看，村莊的各項事務包括村民最關注的集體財務和村干部的收入，都能夠通過信息公開被村民所掌握。村民自治中的村務公開、村財鎮管、重大事項村民公決、民主審計等制度安排，對信息隱匿做了相當程度的控制和預防，對信息對稱起到了保障作用。其次，從手段與目的的關系來看，對村干部的監督來自村務監督委員會、村務監督小組，還包括鄉鎮政府廉情監督站，以及村民大會、村民代表會議等各個組織，運用的手段包括降低收入和職務罷免，最大程度實現了按照制約平衡的原則，對村干部的權力加以制約。再次，從監督覆蓋的對象來看，村民自治中村民監督的范圍非常寬泛，如南通唐閘街道花墻村監督制度中規定的八個方面131項制度，基本覆蓋了村委會權力運行的各個領域。①最后，從監督的適宜性來看，監督的主體都是本村村民。村民對村莊有天然的歸屬感和認同感，對村干部也十分了解，并且每一項村務活動都與他們有直接的關系。因此，這有利于及時發現問題和啟動監督程序，在作為開展村務監督主體上具有適宜性。

2.依靠參與性機制建設推進監督制度運行。一是參與動力。按照西方政治學理論，監督如果要取得實效，監督活動的開展，必須與監督者自身利益追求緊密地、內在地發生關聯，“個人的私人利益可以成為公眾權利的保護者”[13]。我們基層社會和西方的結構構成有很大的區別，但是構建參與動力的道理有相通之處。建構符合國情和基層實情的參與動力機制，是保障監督制度運行的重要條件。如南通農廉建設與示范點建設相結合，把村干部勤廉工程示范點建設，與新農村建設示范點、廉政文化建設示范點、農村集體財務規范化示范點建設有機結合，整合獎勵激勵制度，激發制度建設創新上的積極性。

二是參與途徑。村務監督委員會，是村民廣泛參與的重要途徑之一。通過召開村民小組會議，掌握村民的意見和建議，了解村務決策的效果和問題，將村民的意見匯總到監督委員會來。通過對村兩委工作的定期監督和專項監督，能夠充分體現村民在參與監督上的廣泛性和普遍性。針對重大事務決策，村務監督委員會開展專項調查，是村民參與監督的另外一種重要途徑。同時，通過村民大會、村民小組會議等形式，也是常規的參與途徑。

三是參與效果。一方面，能夠把正確的意見、正當的建議，通過參與渠道，引入到決策過程中，確保信息的全面性。同時，保障更廣泛的集體成員的合理利益，確保利益的整體性。因為參與者對情況的了解全面，也更有利于提升決策的民主性、科學性。另一方面，通過監督，能夠督促權力決策，按照正常程序、正當利益來進行。通過對發現問題的糾正，能夠及時達到監督的效果。對于設計村務財務、重大項目等問題，能夠及時喊停，保證決策的合理性。對于造成一定影響的問題，可以采取降低工資，甚至啟動職務罷免程序等，來實現參與的效果。

3.地方黨委政府主導作用促進制度運行。以村民自治和參與的過程約束，有其局限性。一方面，他們在權力監督中有主動性和積極性，另一方面也受到傳統觀念和行為方式的束縛。缺乏有效的組織和引導，村民自發的制度運行，很難取得長期、有效的成果。當前，我們的基層社會，遠沒有達到通過自治就可以實現自我監督、自我批評、有普遍責任感的社會，應該是符合領導與自治、政府與民眾相互結合、相互合作的社會。[14]在這個社會的監督制度運行中，雙方的有效合作，會產生良好的效果。地方黨委、政府在村民監督制度中發揮主導作用，是因為村民自治并不否定黨的領導。而對于地方黨委政府而言，發揮主導作用，也是他們維護基層穩定的重要任務。如南通農廉建設中，通過創新評議考核機制，把鎮街級干部的工作評判權交給群眾，干部績效考核由群眾參與當考官，有效提升鎮街干部對基層工作的關切度、參與度和實效性。因為村莊事務與負責制定和促成監督制度運行的基層黨委政府部門之間沒有直接的利害關系，從而使他們在認可和推行制度時，可以超越自身的利益，通過自身掌握的資源和權利，從正面引導制度的順利運行;通過自己掌握的政治、經濟等手段，改正和彌補制度運行的不利因素。

（三）增強制度保障：嚴格監督和執行

1.發揮制度倫理的約束作用。基層廉政制度的落實到位，一個首要的條件，就是制度執行的觀念認同。應當從硬性約束和軟性約束兩個方面來落實。硬性約束，體現在頂層制度設計貫徹落實上，應當以權威觀念來樹立硬性約束的貫徹落實。將中央的重大決策、基本廉政制度作為貫徹認同的根本。軟性約束，就是形成自覺遵守的制度自覺。基層廉政制度設立的廣泛參與和制度執行的廣泛監督，是形成制度認同和執行自覺的前提。同時，要通過硬性約束的手段，來促成軟性約束的形成和實效。例如，南通農廉建設中設立的與村支部委員會、村民委員會并列三委的“村監督委員會”，其成員經村民民主選舉產生，下設紀檢監督、村務監督、民主理財三個小組。在現有的國家組織法允許的范圍內，設立村民共同認同的監督組織，由村民產生、對村民負責，同時受上級組織監督。

2.堅持底線思維的界限意識。首先，嚴防溢出效應，避免破壞基層廉政建設實施的“海恩法則”，杜絕每一個可能的破壞制度的執行隱患。任何制度的執行都要嚴格照章辦理，抄近路、打擦邊球，必然會導致制度治理的問題。其次，嚴防“破窗效應”，必須把好制度執行“第一關”，從執行源頭防止制度成為“稻草人”。制度執行底線的堅守，會產生即時的示范效力和持久的信念效力。最后，在嚴守底線的同時，還要準確把握制度的核心要義，精準發力，不能生搬硬套、機械刻板。

3.建立制度之治的自洽機制。制度優勢能否轉化為切實有效的實施路徑，主要在于制度的適應性。任何制度都需要與其實施的環境相適應，如果制度無法適應所在的實施環境，將難以轉化為具有可實施性的實踐路徑。同時，制度優勢能否轉化為切實可行的路徑還取決于制度的生命力，制度生命力不夠，一方面將會導致制度難以在實踐中有效落實，另一方面難以保障制度持續地發揮作用。為了提高制度的環境適應力與生命力，保證制度治理的實際效能，需要建立健全制度之治體系的自洽性運行機制，在制度之治的實踐中培育制度自身的創新力與內生力，保障制度之治的實踐效果。

參考文獻：

[1] 中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議文件匯編[G].北京：人民出版社，2020：2.

[2] 劉建偉.論習近平的制度治理思想[J].求實，2016（4）：17-23.

[3] 莫紀宏.“制度之治”是法治的內在邏輯述要[J].現代法學，2020（3）：3-13.

[4] 毛澤東文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999：291.

[5] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[6] 開辟新時代依規治黨新境界——黨的十八大以來黨內法規制度建設成就綜述[N].人民日報，2021-06-17（01）.

[7] 徐大勇.法治語境下的廉政建設：中國的實踐[J].江蘇社會科學，2008（2）：96-101.

[8] 邱永文.國家治理現代化視域中的統一戰線制度建設[J].中央社會主義學院學報，2020（4）：78-87.

[9] 陳國權，周魯耀.制約與監督：兩種不同的權力邏輯[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2013（6）：43-51.

[10] 莊德水.地方政府廉政制度創新實踐及其行為模式研究[J].江蘇行政學院學報，2011（4）：113-119.

[11] 吳偉，吳向偉.新型政黨制度推擠國家治理現代化的優勢與路徑[J].黨政研究，2020（2）：71-78.

[12] 埃麗諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海三聯書店，2000：51.

[13] 漢密爾頓，麥迪遜，杰伊.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1989：263.

[14] 郁建新.在參與中成長的中國公民社會[M].杭州：浙江大學出版社，2008：11.

責任編校 ? 張煜洋

Empirical Study of ?Institutional Management in the Construction

of Anti-Corruption and Integrity Mechanism at the Bottom

Level of Government： a Case Study of Anti-Corruption System

Construction in Rural Nantong City

YUAN Yongpeng1， 2， ZHU Hui3 （1. Nantong Research Center for Clean Governance， Nantong 226019， Jiangsu， China; 2. School of Marxism， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China; 3. Nantong Commission of Discipline Inspection，Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： In the new stage of development， institutional management has become inevitable and is required by building a clean management at the bottom level. In practice， institutional management at the bottom level is relatively successful， but is not without problems requiring discovery and theoretical research. For the perfection of institutional management at this level， we must adhere to the correct orientation in system formulation， maintaining a moderately forward perspective adhering to the problem orientation， with its practical pertinence to be strengthen. In the aspect of system operation， attention should be paid to process control， which includes running the arrangement of the supervision system in the villagers’ autonomous affairs， promoting the operation of the supervision system by relying on the construction of a participatory mechanism， and giving full play to the leading role of local Party committees and governments to promote the operation of the system. To promote the realization of the institutional management， we should rely on the binding role of institutional ethics， adhere to the boundary consciousness of the red line， and establish a self-consistent mechanism of institutional management.

Key words： bottom-level government; construction of anti-corruption and integrity mechanism; institutional management;institutional construction

收稿日期： 2021-10-20

作者簡介： 原永朋（1978— ），男，山東萊州人，南通廉政研究中心研究員，南通大學馬克思主義學院講師，博士;朱暉（1962— ），男，江蘇如皋人，南通市紀監委二級調研員，南通大學馬克思主義學院兼職教授。