應用型高校制度體系建設問題與改進策略

楚旋　劉娜

摘? 要：應用型高校制度體系建設是推進高等學校管理方式改革，完善高校治理模式，提高管理水平的重要保障。應用型高校制度體系包括基本制度、一般制度、具體制度內容層面，同時包括頂層設計、制度制定、制度執行、制度評價的行為層面，共同形成一個立體的、動態的高校制度體系。目前應用型高校制度體系在制度內容、制度設計、制度執行與評價四個維度均存在著一些問題。通過加快理念革新、完善執行制度、強化激勵制度、加快信息化建設、建立完整的產教融合制度機制、建立質量評價制度體系等策略改進高校制度體系建設。

關鍵詞：應用型高校;地方高校;制度體系建設

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2096-000X（2022）10-0135-04

Abstract： The system of application oriented university is an important guarantee to promote the reform of university management mode， improve the university governance mode and improve the management level. The system of application-oriented colleges and universities include basic system， general system and specific system content level. At the same time， it includes the behavior level of top-level design， system formulation， system implementation and system evaluation， forming a three-dimensional and dynamic university system. At present， there are some problems in the four dimensions of system content， system design， system implementation and evaluation. The system construction of colleges and universities can be improved， through speeding up the concept innovation， improving the implementation system， strengthening the incentive system， and speeding up the information construction， establishing a complete system and mechanism of production and education integration， and establishing a quality evaluation system.

Keywords： application-oriented universities; local colleges and universities; institutional building

在《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》中明確提出要開展機制創新，以產教融合為主線，建立各級政府、行業、企業、學校和社會各方面共同參與的制度創新平臺，為現代職業教育體系建設提供制度保障。要在堅持中國特色社會主義制度下，完善應用型高校制度體系，推進應用型高校治理能力現代化，并提高應用型高校轉型發展質量。國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》中明確指出職業教育與普通教育是兩種不同的教育類型，具有同等重要地位，到2022年，一大批普通高等學校向應用型轉變，建設50所高水平高等職業學校和150個骨干專業（群）。在應用型高校建設過程中，要創新制度體系，為應用型高校轉型發展提供制度保障。那么當前應用型高校制度體系建設現狀如何以及存在哪些問題，是亟待回答的問題。

一、 應用型高校制度體系概述

應用型高校是指以應用型為辦學定位，以本科教育為主，是為了滿足中國經濟社會發展，培養高層次應用型人才。應用型高校制度體系與普通本科學校制度體系、職業院校的制度體系存在不同，應該完善普通本科高校制度體系，在其基礎上汲取職業院校制度體系中產教融合、人才培養等制度，從而形成具有特色的應用型高校制度體系。

應用型本科高校的基本制度應該是大學章程，大學章程應當是應用型高校的基本制度，是圍繞大學內部組織、結構與管理開展大學內部活動，是以維護正常運行的組織文件。大學章程中涉及應用型高校的頂層設計，頂層設計中體現學校的整體發展思路、遠景、價值觀和發展理念，在基本制度中要融入公平、正義、民主、博愛和自由等價值理念，并沉淀到學校管理中形成一種制度文化。

在應用型高校章程的基礎上，形成一般制度。一般制度涉及教學、管理、人才培養、教師和產教融合等應用型高校運作的各個維度，根據制度內容制定具體的規定，其中明確機構、權力和職責。

應用型高校在一般制度層面，能夠為學校管理提供指導方向，但為了保障制度執行的成效，必須要形成具體制度，對一般制度進行細化，形成一些可執行、可評價的規則、細則、條例或實施方案。具體制度更加細化，可以考察制度執行情況，并能夠根據反饋結果進行制度執行效能評價。從具體制度—— 一般制度——基本制度進行反溯，最后根據制度修訂程序對應用型高校制度進行修訂。

應用型高校制度體系是由基本制度、一般制度、具體制度的基本內容構成，由頂層設計、制度制定、執行和制度評價的行為層面構成，應用型高校制度體系形成了包括制度內容、制度過程、制度評價完整的動態制度體系，來保障應用型高校的管理運行與管理效能。

二、應用型高校制度體系建設的問題分析

建設應用型高校制度體系是創新高等教育治理模式，建設現代大學的重要保障。本文抽取了全國30余所應用型高校的自評報告，采用內容分析的方法對這些學校制度體系建設特點進行總結，提煉應用型高校制度體系中存在的問題。

（一）應用型高校制度內容缺失

1. 轉型制度理念滯后

數據顯示，約50%的應用型高校明確提出當前學校制度建設的理念滯后，更加偏重日常事務管理和硬件建設，特別是面對應用型轉型，很多學校對高等教育政策的認識和把握不足，對應用型本科院校建設思想不解放，對應用型大學辦學理念理解不深，對培養和怎么培養應用型本科人才研究不夠，對與應用型高校相適應的高校管理制度探索不足。應用型轉型辦學定位和戰略沒有落實，對應用型人才培養目標及路徑認識不清;對國內外教育改革與發展形勢認識不足;對新常態下應用型本科高校如何適應產業轉型升級，人才供求關系變化、創新驅動發展等理解不到位;對學校發展任務不清晰，缺少大局意識、全局意識，缺少創新意識、解決問題及勇于突破的精神，在管理層面改革與探索的自覺性和主動性不夠。

2. 高校制度機制不健全

數據顯示，約70%的高校認為當前學校制度機制不健全。從管理方式上看，當前學校管理手段單一，因循守舊，創新能力不足。從制度上，管理制度體系和細節管理還不夠完善，特別是在兩級管理的情況下，存在著不同部門管理制度交叉，部門協同管理合作不足，崗位職能不明確的問題，對學校二級單位制度制定和執行缺乏有力規范和指導，對“重”“大”的內涵、外延把握不準，界定不清晰。同時對于相關制度建設，缺乏足夠深入細致的調研，沒有充分聯系實際，執行中操作性不強。從機制上，一些高校對重大事項決策、執行缺乏完善的監督機制，缺少完善的重大決策風險評估機制，同時缺少健全的保障監督機制，對相關決策落實的監督反饋機制、決策評估機制、糾錯機制不完善，更缺少暢通的信息公開機制。

3. 高校學科制度亟待完善

數據顯示，85%的應用型高校特別強調學科制度的重要性。但應用型高校學科制度還不完善，存在著一些明顯的問題：第一，學校學科評價制度不足。很多高校學科建設工作專職隊伍薄弱，不具備足夠的學科評價能力，缺乏科學的、合理的學科評價標準，學科建設整體水平不高。第二，學科發展差距越來越大。應用型高校強化特色學科、強勢學科的發展，集全校之力主推某一兩個優勢學科發展，在“重總量、輕增量”的學科績效評價傳統下，造成了應用型高校學科發展極度不均衡。第三，缺乏學科健康、快速發展的融合機制。很多應用型高校整體上學科水平不高，學科專業結構與區域發展和產業轉型升級存在著比較大的差距。

（二）應用型高校制度設計的問題

1. 誤解并忽視章程在制度體系的核心作用

大學制度體系中大學章程是制度體系的根本依據，在學校制度體系事業發展、教師發展、學生管理等制度中，必須體現學校章程的價值和精神實質。應用型高校的制度體系中應當內化大學章程的內涵和價值理念，并將其作為制度文化體現在高校管理的各個環節中。

2. 缺乏制度頂層設計及價值融合

諾斯認為制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為[1]。制度本身包含了風俗、習慣、規則和法則等內涵，強調約束作用，實現人與人交往中效用最大化。因此，制度不是簡單的文本，制度本身是文化的一種表現形式，文化與價值是制度體系建設的重要支撐。從文化學角度說，制度是一種調適社會關系，穩定社會秩序，整合社會結構，規范社會成員行為的文化現象[2]。它也是一種人的價值判斷與選擇，應該是制度的內核，是設計、執行、變革、監督制度的人們內心的價值取向、理念追求、利益調整的觀念體系[3]，要滲透于學校各種規章制度中，被學校全部成員認同并遵循的價值觀念[4]，并通過一定的行為方式給予體現。

然而當前的應用型高校制度中缺少價值理念、道德精神等制度的文化內涵，制度的內核空洞無物，師生們只是看到了文本，卻無法了解甚至感悟其中價值內涵，更無法將其價值和精神融合到師生們的價值取向和行為方式中去。

3. 重視精細化管理而忽視人文關懷

為了提高大學的現代治理能力，應用型高校傾向于采用科學管理的手段進行精細化管理。精細化管理是一種理念，也是一種文化，它傾向于社會分工精細化，服務質量精細化。

不可否認，精細化管理在一定程度上可以增強管理的規范化，一定程度上可以提高管理效能。但學校不同于企業組織，學校的“產品”與企業的產品不同，是活生生的，有血有肉、有思想靈魂的人，不能將人物質化。精細化管理不可避免地會陷入實證主義主流化的誤區，科學技術的日益昌盛導致實證主義范式主流化，將人客觀化，使人消失在社會功能里，使個人成為實現經濟目的的工具[5]，人與人之間變成物與物之間的關系，喪失創造力，失去人的本質[6]。

嚴格統一的制度設計與個性張揚的學生之間產生矛盾，不利于學生的全面發展。精細化管理不適于高校的扁平化的組織結構，過去強調強制的作用，把控制當成目的，強調把事情做正確卻忽視了主動去做正確的事，比如將教師評估體系分數變成優良教學的替代物，紀律變成控制學生的替代物，屈從變成了工作結果的替代物，從而導致了學校管理是被迫決定、貫徹、實施，而不是主動決定和引領[7]。另一方面，教師之間人際影響重要源泉是教師自己的道德觀、對工作的看法以及對引導他們工作的目的的看法[8]。當前的制度體系過于強調科層的、技術理性的權威，卻忽視了道德權威，忽視了人文關懷，缺乏賦予感覺經驗、直覺等信任，把神圣權威和情感作為認識的合理方式的基于道德權威的領導范式。

（三）應用型高校制度執行層面

1. 關注制度文本規范疏于制度執行

一些應用型高校關注制度文本及制度規范的梳理，卻疏于制度執行。在文獻整理中，大部分的高校制度體系非常龐大，包括黨委領導基本制度、行政管理基本制度、學術管理基本制度、民主管理基本制度四個方面的24條基本制度，還包括黨務管理類、群團工作類、財務管理、學術管理類、學科專業管理、教學管理類和學生事務類等176條具體制度，有的高校甚至達到300多條。然而制度文本只是制度精神表達的一種載體，制度執行才是制度體系的關鍵。

很多高校都明確指出了學校在管理制度及運行機制方面存在著缺乏高校重大事項決策、執行和監督機制，重大決策風險評估機制，學校內部治理結構不完善，治理能力不夠，治理體系缺乏系統性、整體性，制度體系執行力不強。從總體上來看，學校更關注制度文本的規范，卻疏于制度的執行。

2. 重視制度內容規范卻忽視利益相關者積極參與

隨著社會經濟快速發展，越來越多的相關利益者要參與到高等學校教育改革發展中來，廣大社會公眾了解制度變革的信息不斷增加，參與教育制度變革的熱情也不斷提高，他們已經不再是像過去那樣僅僅作為教育制度變革的旁觀者、局外人，相反，他們變成了教育制度變革的積極參與者。當前應用型高校制度體系建設主要是自上而下地制定程序，較少有教師、學生參與到制度體系建設中來，更沒有企業等用人單位參與高校制度建設。也正因為如此，應用型高校的董事會制度在很多高校實際管理中缺失，同時教師的申訴制度在學校實際管理中也沒有很好地執行。

（四）應用型高校制度評價存在的問題

當前應用型高校制度評價存在著主體不明確、制度評價意識不足、手段不創新及評價補償機制不足等問題。

一是制度評價主體不明確。應用型高校制度評價由上級政府部門評價和高校自評相結合起來，從評價主體性質來看，屬于既當運動員又當裁判員，再加上專業能力的限制，制度評價結果可信度不高。

二是制度評價意識不足。一些應用型高校本身對制度建設重視程度不高，在政府部門推動下開展制度體系建設，并非主動進行制度體系建設，沒有真正認識到制度體系建設的重要性。

三是制度評價手段不足。一些應用型高校對信息技術的應用關注度還不夠，依然存在著信息技術能力不足，各個模塊數據割裂，整合困難，缺乏有效信息化管理模式，難以利用數據進行有效的制度評價等問題。

三、應用型高校制度體系的改進策略

（一）加快制度建設的理念創新

應用型高校應認清制度體系內涵，認清學校存在的制度問題，了解制度體系在內容以及執行方面存在的缺失，對制度體系建設的價值有更深層次的理解，加快高校制度體系建設的理念創新。

應用型高校一定要加強制度文化內涵建設，僅僅對制度規范文本進行整理是不夠的，必須提煉出學校制度精神與文化內涵，將其貫穿到整個制度體系建設中來，形成制度文化，將制度文化與學校文化融合起來，在學校內形成一種共同的愿景，影響師生員工的行為，提高大學治理能力。另外，立德樹人是高校辦學宗旨，需要增加人性的柔度，盡量減少市場經濟功利化等因素對教育的影響和沖擊，轉變制度設計的生硬與僵化，增加人情味和靈活性，增加人性化關懷。以制度文化作為主線，建立涉及教學、人才培養、學生管理、師資隊伍建設等完整的制度體系。

（二）完善學校執行制度

應用型高校制度執行不到位，很多高校存在著缺乏高校重大事項決策、執行、監督、風險評估機制等重要制度。從整體上看，制度體系不夠健全，執行不到位，直接影響了學校管理效能。因而，應用型高校要進一步加強制度執行與評價制度建設，加強管理機構智能化，特別是在當前應用型高校深入開展兩級管理的情況下，要盡可能減少高校垂直管理組織體制的中間層次，高層管理者主要著重于科研組織戰略性管理決策，基層管理者具有信息溝通權，決策和處理權，能自主地進行橫向協調，自由共享決策和信息。還要增加高校監督評價制度，建立專門的組織機構進行制度監督與評價，并建立暢通的教師、學生申訴與意見反饋的渠道，加強學校師生共同參與制度決策與執行，提高學校制度執行效能。

（三）加強學校激勵制度

很多應用型高校教師和學生存在著教學和學習積極性和動力不足的問題，直接影響了高校競爭力提升。這些主要是學校激勵制度不足導致的，正如赫茨伯格提出雙因素理論，激勵因素和保健因素是引起人們工作動機的因素，只有激勵因素才能夠給人們帶來滿意感，保健因素只能消除人們的不滿，但不會帶來滿意感。保健因素是那些教職工共同享有的、共同承擔和面對的，屬于平等因素;而激勵因素是那些與工作職責目標緊密統一，按照工作成就分層次、分等級享有的公平因素。

一定要在應用型高校管理中強調公平因素的重要作用，完善績效考核制度，使“干和不干不一樣，干活的一定不比不干活的收獲少”，提高教職工的公平感，減少職業倦怠，提高工作積極性。同樣學生管理中也要強調公平因素，將保研、推薦就業、出國、獎學金等與大學生密切相關的內容與大學生學習關聯起來，在公平的制度保障下，提高大學生學習積極性，并提高高校畢業生質量和社會聲譽。

（四）加快信息技術與制度體系的融合

隨著社會科學技術的快速發展，信息技術對高校決策與質量提升起著重要的作用。從現狀來看，大部分應用型高校的信息化建設遠遠落后于信息技術的發展，在信息化建設，大數據使用等方面存在著很大的不足。

應用型高校需要進一步加強信息化建設，提高數據意識和大數據觀，通過信息化的手段來搜集學科建設、科研管理、教師發展、學生管理等方面的數據，比如在教師人事管理中，充分實行分類的人事考評和考核制度，盡可能地平衡引進人才與校內人才的利益關系，同時還要充分利用現代化信息技術，完善人事信息管理數字化平臺，及時反饋、關注各類人才的發展，能夠使才盡其用，能引得進也能留得住。從整體上，實現數據信息的標準化和規范化管理，以數據為基礎支撐制度體系建設，為學校教育管理決策提供科學依據，從而為現代化高校建設提供有力支撐，也為現代大學制度建設提供保障。

（五）建立完整的產教融合制度機制

應用型高校由于區位限制，資源比較有限，社會影響力不足，因而需要積極爭取各方資源來加快發展，提高教育競爭力。應用型高校必須建立完整的產教融合制度機制，實現校內外的資源協同整合，從而提高高校的競爭力。

很多應用型高校已經明確學校缺乏產教融合制度機制，必須要通過《產教融合管理規定》《校企協同創新管理細則》《校企協同創新實施辦法》等制度，來保障應用型高校深化產教融合，支持一些新建本科院校需要爭取企業、產業集群、職業院校，建立區域地方高校戰略聯盟，將資源進行整合，通過協同創新合作，提高教育質量和社會影響力。在這些制度規定中要對產教融合中相關問題予以明確，比如高校董事會，明確董事會成員、職責、權利與義務，明確合作模式、共贏分配模式以及風險補償等，積極吸引企業等的積極參與，加速科研成果轉化，同時培養綜合素質高的應用型人才，提高區域高等教育質量。

同時，應用型高校在產教融合制度機制保障下，對資源進行整合并優化配置，形成交叉學科、新興學科相互協同發展的學科生態環境。盡可能地打破學科壁壘、院系壁壘、校內外及國內外的空間壁壘，加強協同創新學科發展機制，提高學科建設水平。

（六）建立全方位教育質量評價制度體系

應用型高校建立全面的、科學的、合理的教育質量評價制度體系是提高教育質量的重要手段。首先，要樹立正確的教育質量評價理念，將公平、公正作為評價體系的核心理念。其次，建立包括教學質量評價、學生管理、學科與專業評價、績效考核等評價制度體系，根據高校的實際情況，制定科學的指標體系，構建以質量和創新為導向的應用型高校制度評價體系。最后，要加強質量評價制度體系監督與執行，建立應用型高校制度體系評價機構及監督、執行機制，推動應用型高校開展有效自我評價，及時對學校制度問題進行反饋和修正，全面提升應用型高校質量。

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基金項目：遼寧省“興遼英才計劃”資助項目“老工業基地振興與東北高等教育戰略高地建設研究”（XLYC1804004）

作者簡介：楚旋（1982-），女，漢族，遼寧新民人，博士，副研究員，研究方向為教育政策與教育評價。

*通信作者：劉娜（1974-），女，漢族，黑龍江伊春人，博士，副教授，研究方向為教育經濟、勞動經濟學。