基于“三線模型”下內部審計轉型升級研究

王康寧

[摘要]本文以貫徹“統籌發展和安全”理念為指導，從“三從三看”的視角分析了新發展階段國有企業內部審計轉型的背景及意義，深入探究“三線模型”的衍變過程及原理，結合實踐構建了國有企業內部審計“三線模型”架構，詳細闡述了“三線模型”下企業內部審計以組織機制優化為支撐點、傳統非傳統安全審計內容創新為出發點、數字化“業審融合”新方式為著力點、深化審計成果運用為落腳點的“四維一體”轉型優化路徑，以高質量內部審計轉型發展推動國有企業安全高質量發展。

[關鍵詞]三線模型? ?內部審計? ?安全? ?高質量發展? ?路徑

一、前言

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，加快構建新發展格局。中國石化黨組也提出，要全方位推進高質量發展，奮力打造世界領先潔凈能源化工公司。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，面對新階段、新任務、新要求，國有企業內部審計要準確把握新發展階段，沿著黨中央指引的方向，堅持“統籌發展和安全”，從“三線模型”的新職能、新定位出發，踐行新發展階段下的新使命、新目標，全面開啟高質量發展新征程，繼往開來，把國有企業發展推向新高度、取得新業績。

二、“三從三看”視角下國有企業內部審計轉型升級的背景及意義

（一）從登高望遠觀大勢看國有企業內部審計轉型升級

登高望遠才能行穩致遠，把握大勢才能順勢而為、乘勢而上。貫穿“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要（簡稱“十四五”規劃綱要）的邏輯主線是“三個新”：新發展階段、新發展理念、新發展格局。新發展階段是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程；新發展理念是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念；新發展格局是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。國有企業已邁出高質量發展的堅實步伐，宏觀形勢的變化對國有企業內部審計也提出新要求，只有加快自身建設及轉型才能順應發展趨勢，以高質量內部審計促進企業安全、綠色、可持續發展。

（二）從應對挑戰育先機看國有企業內部審計轉型升級

當前，國有企業發展在思想觀念、安全環保等風險防范方面還存在一些短板弱項，這些均對國有企業高質量發展提出挑戰。貫徹習近平總書記提出的“統籌發展和安全”要求，平衡發展和安全的關系，增強機遇意識和風險意識，是新時期國有企業發展的要求。國有企業內部審計必須轉型升級，在加強國有企業安全體系和能力建設，健全國有企業安全審查和監管制度，完善國有企業安全體制機制中發揮重要作用。必須正視矛盾、應對挑戰，在問題中找潛力，在挑戰中育先機。

（三）從搶抓機遇開新局看國有企業內部審計轉型升級

國有企業外部環境的深刻變化，為新發展階段內審工作帶來一系列機遇。“十四五”規劃綱要“健全現代環境治理體系”部分提出“加強領導干部自然資源資產離任審計”；“加強規劃實施監測評估”部分提出“發揮國家監察機關和審計機關對推進規劃實施的監督作用”。2018年3月，中央審計委員會成立，這是國家審計管理體制改革的偉大創舉，也是我國審計改革和發展的里程碑。機遇前所未有，國有企業內部審計要抓住機遇、主動作為，開辟發展新局面。

三、國有企業內部審計在“三線模型”中的架構

（一）“三線模型”的衍變過程

2013年，國際內部審計師協會（IIA）推出“三道防線模型”，逐步應用于全球并得到無數企業的認可和信賴。隨著世界經濟的快速增長和科技創新的跨越式發展，該模型在適用性、靈活性、延展性以及風險管控模式等方面逐漸難以適用于新階段企業的發展。為助力組織更高效、高質量實現協調、協作和目標，進一步明確并整合組織各關鍵職能的相互關聯和職責，IIA組織牽頭對“三道防線模型”進行了修訂，新“三線模型”于2020年7月正式發布。

新“三線模型”是立足于組織整體治理的風險管理工具，它明確了組織治理機構、管理層和內部審計各自扮演的角色和應當履行的職責，從“進攻”和“防御”兩方面塑造了更為積極、平衡的風險管理模式，強調組織既要重視負面影響，采取必要的方式進行防御，同時也要抓住機遇，積極促成風險管理和治理的有效性。

（二）“三線模型”的原理概述

組織是由擁有共同目標的活動、資源和人員組成的系統集合，其具有多個利益相關方，利益相關方將對組織的監督權授予組織治理機構，治理機構將資源和權力分配給管理層，再由管理層執行具體措施。因此，組織在加強治理和風險管理能力的同時，還要建立有效的組織結構和流程來完成組織的目標。當管理層向治理機構提供有關組織活動、成果和未來發展預測的報告時，治理機構和管理層都依賴內部審計部門提供對上述事項獨立、客觀的確認和咨詢，以推動和協助組織創新和發展。“三線模型”可以幫助組織對結構和流程是否能夠發揮最大效用進行確認，從而協助完成組織目標并提高組織治理和風險管理的能力。

（三）國有企業“三線模型”架構

針對“三線模型”中內部審計及其與組織治理機構、管理層（第一、二線）三者職能之間的關系，本文將“三線模型”與國有企業內部審計環節相融合，搭建基于“三線模型”下的國有企業內部審計架構，并以此為抓手，進一步揭示國有企業內部審計監督與服務并重的理念、促進內部控制體系完善和風險防范水平提升以及積極發揮作為國有企業治理重要手段和風險管理“第三線”的作用（如圖1所示）。

一是公司黨組（黨委）作為國有企業最高機關，扮演“三線模型”中“組織”的角色，是支持和保障監督的主體，全面負責國有企業各項工作，其成立審計委員會作為“組織治理機構”，提供有效的組織結構和流程來完成國有企業目標；二是全面風險管理的履行主體是以財務管理、內部控制、信息安全、質量控制等部門為主的職能部門，在“三線模型”中扮演“管理層”的角色，為國有企業風險防范體系的建立提供專業支撐，負責國有企業基礎管理、財務核算、資金安全、生產安全、公共安全、全面風險和內控管理等業務，肩負防范風險、保障國有企業生產經營安全、提高國有企業風險控制水平的責任；三是國有企業審計部門立足推進一流公司治理，聚焦黨和國家以及國有企業黨組（黨委）重大政策措施、決策部署的貫徹落實情況，堅持依法依規科學審計，完善治理、增加價值、實現國有企業目標，充分發揮監督與服務作用，扮演“三線模型”中“內部審計”的職責。

國有企業公司治理是通過治理機構、管理層和內部審計部門共同努力達成的結果，它們各自具有明確的職責，但所有行為必須與組織的目標保持一致，這就需要各職能之間定期溝通、協調、合作。

四、基于“三線模型”下國有企業內部審計“四維一體”轉型升級路徑

國有企業內部審計“三線模式”構建，以十九屆五中全會精神為統領，貫徹“統籌發展和安全”要求，統籌協調好“高質量發展”和“高標準安全”兩件大事，以“防風險、增加價值”為宗旨，以“組織機制優化”為支撐點，強化頂層設計與統一管控；以“統籌發展和安全”為出發點，創新傳統、非傳統安全審計內容；以數字化“業審融合”新方式為發力點，提高內審工作效率；以“打通監督最后一公里”為落腳點，深化審計成果運用。從而構建“三線模型”下國有企業內部審計“四維一體”轉型優化路徑，不斷夯實根基、健全機制、優化審計流程，發揮“三線模式”價值增加功能，以高質量發展、高標準定位、高要求落實推進國有企業內部審計轉型升級（如圖2所示）。

（一）以“組織機制優化”為內部審計轉型升級支撐點，夯實“三線模型”根基作用

1.強化頂層設計，把準組織結構“新方位”。強化頂層建設，建立審計委員會。堅持黨對國有企業內部審計工作的全面領導，是新時期經濟社會發展下國有企業內部審計工作的首要原則。國有企業黨組（黨委）是國有企業領導和政治的核心，對貫徹落實中央審計委員會相關決策部署負有政治責任，國有企業應明確設立由公司黨組（黨委）書記擔任負責人的公司黨組（黨委）審計委員會，把黨的領導、黨的建設融入內部審計中心工作、嵌入內部審計管理流程中去，堅持黨的領導與國有企業內部審計戰略發展同步謀劃。強化國有企業內部審計重點工作的頂層規劃、統籌協調和督促落實。健全和完善高效運行、權責對等的工作機制，進一步加強黨對國有企業內審工作的集中統一領導。完善公司黨組（黨委）審計委員會重大工作情況請示報告制度，健全完善審計委員會決定重大事項、主要領導指示精神的分解落實和督辦檢查工作機制，強化對下級審計部門的領導模式，確保黨的決策部署有效落實，為國有企業的健康、安全、可持續發展提供有力支撐。

完善管理體制，建立總審計師制度。黨中央、國務院高度重視國有企業審計工作，明確規定國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度，并加快推行總審計師制度。為進一步完善國有企業治理結構，加強內部控制和審計監督，有效防范經營風險，國有企業總審計師帶領內部審計團隊，協助公司黨組（黨委）或者主要負責人管理內部審計工作，充分發揮其經營管理風險的識別者、內控制度運行的維護者、內部審計體系的建設者的職能，同時確保內部審計部門的獨立性，通過揭示和反映國有企業經營管理中的風險隱患，從體制機制層面揭示問題、分析原因并提出建議，充分發揮內部審計風險管理“第三線”的作用，促進國有企業綠色、高質量、可持續發展。

2.強化統一管控，把準管理體制“新格局”。強化國有企業機關對內部審計工作統一管控，統一制訂審計計劃、確定審計標準、調配審計資源，形成“上審下”的內部審計管理體制。明確內部審計組織架構，推動所屬二級單位及二級單位下屬重要企業設置內部審計機構，本著“誰負責、向誰報告”的原則，各級內部審計機構審計報告、審計發現問題、整改落實情況，在向本級黨組（黨委）及董事會報告的同時，應向上一級內部審計機構報告。明確“三線模型”中內部審計與治理機構的關系，對治理機構負責，為治理機構和管理層提供有關組織活動、成果和未來發展預測等事項的獨立、客觀的確認和咨詢，有助于落實審計意見，增大整改力度，助力國有企業內部審計發揮獨立監督和管理增值等作用。

（二）以“統籌發展和安全”為內部審計轉型升級出發點，強化“三線模型”治理功能

政治安全、經濟安全、生態安全等16個方面是當代國家安全的基本內容，同時也是國有企業內部審計關注的重點。近幾年，國有企業內部審計在傳統資金、資產等安全領域開展財務收支、經濟責任、內部控制等審計項目的同時，網絡、數字、環境等非傳統領域的安全審計也陸續成為國有企業內審工作的重點。統籌抓好傳統安全和非傳統安全，把安全發展貫穿于國有企業發展全過程，防范和化解國有企業在安全、綠色、健康可持續發展進程中的各種風險，筑牢安全屏障，提升“三線模型”治理功能。

1.聚焦傳承創新，明確傳統安全領域審計“新內容”。在堅持“統籌發展和安全”理念下，對以財務收支、經濟責任審計等為主的傳統審計項目，要從以財務核查為主向綜合性審計轉型。深刻理解新發展階段國有企業內部審計的新特點，密切跟蹤國有企業經濟活動中出現的新情況、新問題、新矛盾。聚焦重大資金、重要項目、重點領域，不僅關注資金、資產安全，防范財務風險，促進提高效益，更要關注國有資產、資源安全，促其保值增值，防范資產流失；還要對國有企業改革重點事項進行監督，關注重大投資項目，特別是海外投資，提前介入跟蹤，全過程跟進，避免國有資金流失、損失浪費等問題。

2.聚力創新驅動，探索非傳統安全領域審計“新空間”。在堅持“統籌發展和安全”理念下，針對非傳統數字安全、環境安全，國有企業內部審計要不斷探索新方法、新技術，緊盯高風險領域、重點風險對象，以創新驅動內部審計工作轉型發展。如在信息系統專項審計中，將“網絡安全”和“信息系統安全”問題作為審計重點來實施，利用信息化手段，將審計問題、內部控制以及制度規范嵌入到業務系統中，防范系統性風險；在生態環保專項審計中，充分運用信息化手段，發揮大數據分析優勢，引入“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現場）工作方法，關注自然資源的開發利用、環境保護和污染治理方面情況，全面排查安全環保隱患，提高環境污染防治水平，提升環境風險防控能力，不僅要算好經濟賬，還要算好社會治理、環境保護等綜合效益賬，避免環境事件，實現環境效益、經濟效益與社會效益共贏。

（三）以“數字化業審融合”為內部審計轉型升級發力點，強化“三線模型”揭露功能

國有企業內部審計數字化“業審融合”新方式，是以價值鏈理論為基礎，基于大數據與數據化處理技術下，國有企業內部審計流程與企業業務流程有機融合的新方式。國有企業業務流程取決于自身“價值鏈”架構，內部審計在“價值鏈”中充當支持性角色，通過對業務發展各個階段進行事前預警、事中控制，事后監督，并通過審計結果的深化運用改進業務流程。企業業務流程與內部審計業務流程都不是獨立個體，是相互依存、相互促進的有機整體。業務融合的提出為國有企業內部審計工作提供了新思路、新方向，數字化審計為內審工作提供新方法、新捷徑，均有助于進一步增強“三線模型”的揭露、防御功能。

1.統籌資源，固化流程，探索數字化“業審融合”新方式。國有企業內審數字化“業審融合”新方式是依托國有企業開發的生產系統、合同管理系統、物資資源管理平臺各類信息系統，以數字化審計方式為媒介，結合審計案例庫、審計模型庫、審計缺陷庫（同行業企業內部控制缺陷結構化數據）等五庫，對接內部審計系統與各類業務系統，打破信息孤島，實現數據交流共享；利用“業審融合”嵌入優勢，通過系統對業務鏈全過程、零距離追蹤，發揮“三線模型”對重大風險防御、抵御、揭露作用，縮短現場審計時間，提高國有企業內審工作效率及效果（如圖3所示）。

2.風險導向，數字審計，完善數字化“業審融合”新重點。“統籌發展和安全”理念下，應以風險為導向，確定審計目標，開展數字化審計，并將風控目標內嵌于系統中。在實施數字化審計時，可以根據前期國有企業經濟業務風控設計目標，讀取重點內容，通過比較分析、趨勢分析、敏感性分析影響變動的關鍵指標。運用審計邏輯關系模型快速、準確鎖定審計線索，在業審融合模式下，與業務規律不一致甚至是矛盾的數據往往都是內部審計關注重點。最后揭露出業務流程中的缺陷和漏洞，并形成針對業務管理的審計意見和增值建議，進一步優化業務流程，提高業務管理層駕馭能力（如圖4所示）。

（四）以“打通監督最后一公里”為內部審計轉型升級落腳點，強化“三線模型”增值功能

“三線模型”作用機理是一項常態化“經濟體檢”工作，“查病”不是目的，而是手段，真正的目的在于“防病”與“治病”。因此，要全面推進審計整改落地，科學籌劃審計成果應用，做好內審的“后半篇文章”，進一步發揮內審第三線增值作用。

1.強化問題“掛”與“銷”，推動整改促升級。國有企業內審部門根據問題清單，建立整改臺賬，確定整改負責人。通過郵件、短信等方式定期提醒整改進度，動態跟蹤整改情況，將需要整改的問題列入“掛賬”清單，并進行“掛賬”督辦，審計問題整改完成后，內審部門核實并予以“銷號”，對于整改不力的給予提醒及考核等，在整改完成后及時關閉。同時，深入推進整改“回頭看”，把“治已病、防未病”作為整改目標，認真梳理上一年度審計中發現的共性問題、典型事例形成專題報告，把發現的個體問題轉化為系統性的管理建議，以點帶面，注重提煉，確保整改實效。

2.建立責任“聯”與“動”，助力問責助轉型。審計問題整改實行“整改方、協同方、監督方”三方聯動整改責任制度。被審計單位履行整改主體責任，負責查找問題根源，制定整改方案，明確整改責任，落實整改措施，實施考核問責，封閉整改管理；專業管理部門履行協同整改責任，負責對審計問題涉及的專業管理問題以及機制性、體制性問題進行系統性整改，修訂完善專業管理制度，理順疏通專業管理流程；內審部門履行監督整改責任，負責對審計問題整改進行全過程督導與協調。

3.推行結果“共”與“享”，促進擴大深度與廣度。建立共享工作格局，推動審計結果的轉化與利用，擴大審計結果運用的深度與廣度。同時，國有企業內審部門應會同紀檢監督部門，建立重大問題和重要問題問責機制，落實責任部門和責任人。同時，秉承“三個區分開來”，按照問題嚴重程度和主觀客觀因素，進行責任界定。

五、“三線模型”下國有企業內審轉型“兩定”和“三略”的思考

（一）準確把握“三線模型”下內部審計轉型的“兩個定位”

1.內審工作的政治定位。一是內審監督是政治監督，是重要政治工作，關乎黨心民心，必須旗幟鮮明講政治，體現出應有的政治站位、政治標準、政治要求。要聚焦黨的路線方針政策、國有企業重大決策部署，對國之大者做到心中有數，自覺緊扣黨和國家戰略全局、政治大局開展審計監督，確保國有企業發展的正確方向。二是要從政治上更加深刻地認識“統籌發展和安全”的本質，更加準確地把握安全發展的要求，充分發揮審計利劍作用，推動國有企業綠色、安全、健康可持續發展。三是要始終把高質量發展作為根本目標，緊扣學習貫徹黨的十九屆五中全會精神；緊扣國有企業發展方略、產業格局和戰略目標開展審計監督，推動其進一步找準發展方位，完整準確全面貫徹新發展理念，推動高質量發展。

2.內部審計的監督定位。黨的十九大以來，黨中央進一步確定了審計監督重點，是我們當前和今后一個時期精準有效開展監督工作的靶向所在，必須結合實際，細化為具體可行的重點監督事項。一是要突出職能責任。聚焦黨中央部署，圍繞企業內部要求，全面了解和掌握被監督單位工作情況，對被監督單位政治生態、生產經營情況等進行整體把握，著力發現和解決聚焦主責主業推進工作力度不夠、職能責任履行不全面不到位等問題。二是要突出少數關鍵，開展經濟責任審計，加強對“一把手”和領導班子的監督。緊盯關鍵少數，重點監督領導班子建設情況，尤其是“一把手”履職情況，提出明確意見和整改要求，督促他們帶頭做到對黨忠誠，正確行使權力，履職盡責。三是圍繞中心、服務大局是監督工作的重要職責，也是彰顯內審監督作用的重要方面。防范化解決策、經營、安全、環保、穩定、廉潔等重大風險，是國有企業高質量發展的基本要求，必須通過強有力的內審監督舉措，發現和推動解決這方面的突出問題。要結合不同單位的發展歷程、發展基礎、發展條件以及業務范圍，歷史辯證地分析存在的問題，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，認真排查化解風險隱患，推動國有企業高質量發展。尤其要聚焦權力運行制約和監督，緊盯工程建設、物資采購、招投標、合同管理、資金管理等重點領域和關鍵環節，深入開展審計監督，增強紀律約束力和制度執行力，促進企業依法合規經營。

（二）創新驅動“三線模型”下內部審計轉型的“三個策略”

1.構建大監督格局，適應新發展階段。國有企業內審部門應利用信息化平臺，建立常態化的溝通協調機制，加強內審部門與其他部門、單位之間的溝通協調以及日常信息的收集，建立“大監督”格局，以達到整合信息、節約資源、提質增效的目的。

2.推進“大數據”應用，適應新發展要求。國有企業內審部門要緊跟信息化發展的步伐，優化提升企業現有審計信息系統的功能，逐步構建審計信息大數據分析平臺。以信息化手段的深度應用帶動審計監督由微觀審計向宏觀審計過渡、從局部審計向全覆蓋審計升級，逐步建立適應信息化環境下審計管理的新機制，尋找“信息化+審計管理”的最佳契合點，建立一套適用信息化環境下內部審計工作需要的標準化操作流程，為“云審計”的開展搭建基礎設施平臺，順勢而為適應未來審計的發展趨勢。

3.創新審計管理方法，開拓新發展局面。以經濟責任審計、風險管理審計為平臺，有效整合各類專項審計項目，積極探索“1+N”“上下結合”“內外結合”等方式方法，保障審計資源利用最大化，提高內部審計效率，實現監督“全覆蓋”目標。

六、結束語

堅持“統籌發展和安全”要求，以新視角、新定位、新方略、新重點、新領域等為主線，貫徹新發展理念，構建新發展格局，鮮明彰顯了國有企業內部審計高質量發展的主題，落實“三線模型”的新職能、新定位，是以“十四五”規劃綱要作為國有企業內審工作發展的新綱領，以國有企業內部審計轉型升級為助力，踐行新發展階段下國有企業內部審計的新要求和新使命。

（作者單位：中國石油化工股份有限公司江漢油田分公司，郵政編碼：433124，電子郵箱：11716997@qq.com）

主要參考文獻

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