行政事業單位內部控制問題與對策分析

任洪玲

摘要：?行政事業單位是我國社會公共服務職能合理發揮的重要載體，其履行職能的資金主要來源于財政撥款。因此，行政事業單位是我國國有資產相對密集的主體。為提高行政事業單位的履職水平，同時保證行政事業單位國有資產充分發揮其效率，有必要進一步增強行政事業單位的內部控制建設，防范財務風險。結合我國行政事業單位內部控制運行的基本狀況加以分析，提出優化對策。

關鍵詞：?行政事業單位;內部控制;財政預算管理

0?引言

內部控制體系在我國企業管理實踐中得到了普遍的運用，企業的內部控制水平甚至成為影響審計師收費策略的重要因素。但相比企業，我國行政事業單位的內部控制體系作用的發揮尚不充分，行政事業單位對內部控制的關注度不足是導致以上現狀的重要原因。

我國行政事業單位建設內部控制體系具有很強的必要性。一方面，基于我國行政事業單位普遍具有的非營利性特征，維持其正常運轉的資金主要來自財政撥款，因此，我國行政事業單位具有國有資產密度較高的重要特征。維護國有資產的安全、完整關系到廣大人民群眾的福祉，而內部控制體系則可以有效約束潛在的資產管理風險，減少國有資產流失。另一方面，內部控制體系的運行情況是行政事業單位管理能力的重要體現，增強內部控制能力是行政事業單位樹立良好社會形象的重要組成部分。同時應當注意，單位內部資源的合理配置對行政事業單位職責的正常履行具有顯著作用，基于行政事業單位在提供社會公共服務過程中不可替代的作用，有必要進一步探討完善行政事業單位內部控制體系建設的問題，這也是本文關注的重點。

但從運行現狀看，在內部控制體系發揮作用的過程中還存在一定摩擦，主要是由于單位內部的某些機制尚未理順，成為制約內部控制能力提升的障礙。

1?內部控制建設對于行政事業單位的作用分析

通過厘清內部控制對于行政事業單位的意義，分析內部控制對我國行政事業單位工作正常開展的影響，并以此為基礎進行更加深入的探討。

1.1?有利于提升行政事業單位管理水平

內部控制能力直接體現了行政事業單位的管理狀態，因為保障單位的各項資源運用及管理活動符合相關制度的要求，以此作為保障行政事業單位資源規模的重要機制是內部控制的重要功能定位[1]。因此，內部控制運行更加嚴密，可以體現行政事業單位領導層對單位管理能力的重視程度，從而有利于促使單位內部各部門強化對其相關職權范圍內事項的管理[2]。同時，內部控制嚴密運行不僅可以防范風險，而且可以增強風險預警能力，約束風險產生的潛在因素，提升行政事業單位的管理能力。

1.2?有利于保證行政事業單位的履職水平

行政事業單位履行其職責必然需要借助一定物資基礎，這些資源的損壞或流失勢必成為行政事業單位履行職責過程中的物質性障礙，會對行政事業單位的工作效率產生負面影響。因此，減少單位內部物質資源的損壞及流失應成為行政事業單位管理工作的重點[3]。而內部控制體系建設則可以借助其內置的風險識別、風險預警和風險防范機制，及時糾正行政事業單位內部出現的資源浪費、侵占等問題，保證單位內部資源規模的完整性，這一優勢是行政事業單位正常履行職責的保障，進而更好地提供社會公共服務。

1.3?有利于行政事業單位提升預算管理能力

行政事業單位的預算管理是針對財政預算撥款資金進行的管理活動，如果財政資金本身就受到不合理侵占，那么即便預算管理再合理，也難以實現對資金的科學配置。借助內部控制，可以實現對財政資源整個使用流程進行風險把關，及時發現財政預算資源的不正常流動現象，并進一步借助風險分析機制識別原因，通過反饋渠道使行政事業單位領導層知悉，采取管理措施，保證財政預算資金的安全，為提升預算管理能力提供條件。

2?行政事業單位內部控制問題與對策

鑒于內部控制體系的合理運行對于我國行政事業單位提供公共服務的能力的有效影響，有必要進一步探討通過怎樣的方式增強行政事業單位內部控制能力這一問題。但是，對于這一問題的分析需要基于我國行政事業單位內部控制運行的現狀加以闡述，因此，本部分主要內容包括分析內部控制在行政事業單位運行中的風險并提出針對性應對途徑兩個方面。

2.1?行政事業單位內部控制的風險研究

2.1.1?內部控制動態管理能力不足

內部控制的動態管理能力是內部控制作用發揮的重要基礎。之所以要將內部控制看作一個管理體系，不僅在于內部控制與其應用主體的各項活動實現了融合與對接，更在于內部控制能夠自動完成從風險識別、風險預警到風險反饋的一系列風險管控活動。從這個角度看，如果內部控制不能充分實現其動態管理功能，將會極大地制約內部控制的風險管理功能的實現。因此，提升動態管理能力可以成為提升內部控制運行水平的重要突破口。

從我國行政事業單位的內部控制建設現狀來看，其在動態管理能力建設方面仍存在一定完善空間。例如，內部控制的風險反饋能力有待提高。風險反饋是指實施內部控制過程中，將識別出的潛在風險及時反映給相關管理人員，以促使其及時采取約束措施的能力。風險反饋的存在使內部控制運行形成完整閉環。但從我國行政事業單位的運行現狀來看，內部控制的反饋能力不足主要表現在風險反饋渠道受阻及風險反饋不及時性兩個方面。

2.1.2?內部控制與預算管理結合程度不足

為行政事業單位的資產活動樹立科學參照是預算管理的基本功能定位，從而進一步為行政事業單位的各項管理活動提供重要參考依據。與之相對應，內部控制建設的主要目標在于為防止行政事業單位資源、資產的流失，并為提高其利用效率提供基本的制度保障。預算管理與內部控制的具體手段各有所長，結合運用可以提高行政事業單位的管理效率和管理效果。但從我國行政事業單位在這方面所做的工作而言，可能還存在某些需要完善的方面：預算管理對于內部控制機制的輔助作用尚待提高。在我國某些行政事業單位內部，預算管理與內部控制結合的緊密程度略顯不足，這使得內部控制體系對風險的識別標準與預算管理標準不統一[4]。但就現實情況而言，某些超出了部門預算的資源流動很可能蘊含潛在的管理風險，此時，如果預算管理不能與內部控制實現緊密溝通，則有可能出現這樣一種情況：預算管理機制識別出某些資源流動超出了預算管理方案標準，并向領導層進行了反饋，但由于內部控制標準與預算管理標準存在明顯差異，內部控制體系并未將這一活動納入風險識別范疇，從而導致不能及時制止相關資源的流動進程，很可能導致某些資源、資產的流失。

2.1.3?內部監督與外部監督協調不足

對內部控制的監督是內部控制的重要組成要素。對行政事業單位而言，其監督力量主要來源于內、外部兩個方面。內部監督力量主要來自單位內部設置的內部監督部門，而外部監督力量主要來源于政府的審計部門、社會性審計服務機構。但就我國行政事業單位對內部控制的監督狀況而言，還需要進一步優化。一方面，我國某些行政事業單位的內部監督部門缺乏足夠的獨立性，其開展內部審計等工作的過程中可能會受其他因素的干擾，從而降低內部監督對內部控制工作的監督效能，這是造成某些行政事業單位內部控制缺陷的重要原因;另一方面，就外部監督而言，其監督效能的發揮同樣有待進一步提高，目前，政府的審計是行政事業單位重要的外部監督，但政府部門的審計工作更多是定期進行，在識別某些潛在風險方面不夠及時，從而給行政事業單位資源流失提供了可能。

2.2?行政事業單位內部控制優化路徑研究

2.2.1?增強內部控制的動態管理能力

針對上述行政事業單位在內部控制動態管理能力方面的困難，試構建如下優化框架。

第一，定期測試內部控制反饋機制。通過模擬風險因素，觀察行政事業單位內部控制運行的基本狀況，同時重點關注內部控制機制在風險反饋過程中存在的信息溢出漏洞，盡量借助自動化程序實現對風險信息的傳遞，減少人為因素對于風險信息傳遞的干擾。

第二，引入大數據技術輔助內部控制反饋。大數據技術在信息處理及時性和信息保密方面具有天然優勢，行政事業單位可以利用這一優勢，提高內部控制的風險動態管理能力。

2.2.2?將內部控制與預算管理工作相結合

通過上述的情境分析可以認識到，內部控制與預算管理相結合的重要價值。因此，有必要進一步分析推動行政事業單位內部控制與預算管理相互結合的有效路徑。

第一，求同存異，推動二者在基本識別標準方面的協調性。基本識別標準的協調是推動內部控制與預算管理結合的基本條件。不容忽視的是，內部控制與預算管理在具體方式和目標上可能存在差異，導致某些標準難以完全融合，其中一個有效的應對途徑是對識別標準進行區間管理，即將內部控制與預算管理的某些識別標準置于一個統一的波動區間，當某一資源變動范圍落入這一區間，則可以同時觸發內部控制與預算管理的風險識別機制，從而達到共同應對潛在風險的效果。

第二，提升人力資源素質，培養復合型人才。內部控制與預算管理融合程度的提升必然伴隨兩個部門之間溝通協調頻率的提高，此時就需要一些新崗位作為部門之間溝通的橋梁。因此，行政事業單位應當注重對兼顧內部控制與預算管理的復合型人才的培養，為進一步推動內部控制與預算管理的協調發展提供人力資源基礎。

2.2.3?內部監督與外部監督相結合

針對上述內部控制監督方面的問題，提出如下對策。

第一，增強單位內部監督部門的獨立性。這種獨立性主要體現在機構的獨立性及人員獨立性兩個方面。增強機構獨立性，要求內部監督部門直接對行政事業單位領導層負責，而不是將其置于內部控制管理部門之下，這樣可以避免其工作過程及判斷受干擾。人員獨立性是指內部監督人員不能同時兼任其他相關職位，如財務管理、內部控制、預算管理等相關部門職位，這有利于增強內部監督人員在履行職責過程中的獨立性，提升對于內部控制運行過程的監督能力[5]。

第二，上級政府部門在可能的范圍內，適度提高監督工作的頻率。增強對下級行政事業單位監督工作的隨機性，同時增強監督工作的頻率，這樣對于掌握內部控制的真實運行狀況具有輔助作用，同時也可以增強行政事業單位內部控制運行過程中對潛在風險識別、處理的及時性，有利于及時彌補行政事業單位內部控制的運行漏洞，提高其內部控制質量。

3?結語

行政事業單位的發展不能脫離內部控制的正常運行，特別是隨著新《政府會計制度》的不斷深入實施，為了增強行政事業單位的管理能力，有必要進一步提升其內部控制的建設水平。對此，本文圍繞行政事業單位內部控制問題與對策這一主題進行了深入探討。通過研究發現，內部控制建設對于行政事業單位的意義在于保障行政事業單位的管理質量、履職質量、預算管理質量。進一步地，我國行政事業單位借助提升內部控制運行的動態性、協調內部控制與預算管理的協同作用、提升內部監督與外部監?督的水平3個方面??提升單位內部的內部控制水平。本文從傳統的內部控制要素的角度出發，分析了約束行政事業單位內部控制的風險具體路徑，深化了這一領域的研究主題，豐富了研究成果。

參考文獻

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[5]何永梅.論行政事業單位內部控制體系建設中存在的問題與對策[J].中國注冊會計師，2019（7）：101-103.