政策執行的制約因素分析及對策研究

邱小珊

摘要：本文通過對政策執行進行研究，分析制約政策執行的六因素，并因地制宜且注重實效地學習和借鑒先進理論，提出相應解決的對策，以期解決執行失職、執行濫權、執行越權、執行矛盾、執行低效的問題，從而增強執行力，提高行政效率，使政策得到有效執行，政策目標得到實現，政策問題得到切實解決。

關鍵詞：政策執行;制約因素;對策研究

2006年，“執行力”概念首次被寫進《政府工作報告》，標志著政府執行力建設被正式提上政府改革和建設的日程上。黨的十八大以后，幾乎每年的《政府工作報告》都提及“執行力”，2021年更是上升為“政治執行力”。中央政策要求“不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力”，這一重要論述在國家各級會議上頻繁出現，足見其重要性。

一、我國政策執行存在的問題

（一）執行失職

執行失職是政府職能缺位的表現，是一種嚴重的失職、瀆職行為，由此引發的行政糾紛嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益，同時也嚴重損害了政府的形象。現實中表現為：有令不行、逃避執行、虛假執行、被動執行。因此，執行失職對政府形象的損害也是非常嚴重。

（二）執行濫權

一些執法部門和執行人員由于政策水平低或道德素質差，或是出于尋租、謀私的心理，或是由于對政策理解不透徹，而不適當地使用自由裁量權，對不同的政策目標團體采取不同的標準，嚴重違背了政策的公平、公正原則，損害了公共政策的整體效果。現實中表現為：選擇執行、歪曲執行、教條執行。

（三）執行越權

依照法律的規定，每個行政主體的權力都有一定的地域、事務、程度、層級權限的限制，行政執行行為在運行的過程中超越這個限制就可能侵犯其他行政主體的權力，構成執行越權。越權無效的核心內容是：越權的政府行為不具有法律效力。該原則既是約束政府實體行為也約束其程序行為。現實中表現為：有禁不止、越位執行、附加執行。

（四）執行矛盾

在現實工作中，由于部門之間職責劃分不清晰，有時有一些政策在執行過程中會因部門之間的權與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執行文書相互打架，政出多門，而使政策在執行過程中出現自相矛盾的現象。一項公共政策由幾個部門共同執行時，有時還會出現兩樣結果，使政策對象難以適從，不知聽從那一個部門的執行意見或決定。

（五）執行低效

政府執行力的衡量標準不僅要看投入，更應該注重產出和結果。現實中，往往是政府執行過程中投入巨大，結果收效卻甚微，導致執行成本居高不下。現實中表現為：執行不順暢、執行成本高昂。

二、制約政策執行的因素

（一）利益因素

主要是指政策制定者與執行者的利益差別，這是制約政策執行的首要因素。政策制定者與執行者所代表的利益是有差別的，由于政策是集中制定的，政策制定者考慮的是整體利益。而政策執行是分散進行的，執行者往往要考慮其局部利益，這種局部利益與整體利益的差別性，往往制約著政策的執行。當執行者千方百計使政策的執行效果偏向自己的利益取向時，就可能使原有的決策達不到既定的目標。

（二）信息因素

主要是指信息傳遞有效性，這是制約政策執行的核心因素。行政管理政策的執行過程實質上是一個信息的傳遞過程，存在著信息的發散和匯集兩個方面：信息的發散主要是指行政組織向社會釋放、傳遞有效的信息，使社會團體、各經濟主體、民眾了解政策的趨向、內容、特征;依據這些反饋信息調整執行方法和策略，從而增加政策的執行效果。相反，政策信息的傳遞如果是無效的，其結果要么是信息無法獲得，或信息的失信，這都會影響到政策的執行。

（三）制度因素

主要是指政策評估制度的健全程度，這是制約政策執行的關鍵因素。政策評估是政策執行中的一個重要環節，但是一直沒有受到足夠的重視，往往熱衷于制定政策、宣傳政策，而忽視政策的評估，客觀上助長了決策的隨意性、盲目性。且公共政策執行力的評估結果受多方面的影響，首先是政策目標是否清楚;其次是執行活動的內容和結果是否清楚;最后是否有足夠充分全面真實的信息。

（四）環境因素

主要是指政策環境的優化程度，這是制約政策執行的外部因素。環境因素包括政治環境、經濟環境、文化環境、人文環境。公共政策本身就是一種復雜的政治行為，公共政策執行子系統的輸入與輸出都離不開政治環境的影響。經濟環境是公共政策執行最深層次的環境，是公共政策執行的物質基礎。文化環境主要指政策執行系統以外的社會價值觀念、傳統習俗、社會心理和行為模式等。人文環境包括兩方面：一是政策執行者的責任感、工作作風及其事業心，還涉及執行者的業務水平和能力、政策的掌握水平與尺度;二是目標群體的政治態度、信仰、情感、價值取向。

（五）資源因素

主要是指執行人員、必要的財力及管理資源等資源投入的力度，這是制約政策執行的根本因素。資源投入度是要素的總和，也是一切行動的依托。政策執行同樣依托必要的資源。

（六）組織因素

主要是指執行組織機構的合理性、權責的明確性，這是制約政策執行的直接因素。政策執行是一種組織行為，需要依托堅強有力的政府組織，因此分析組織的配置情況對于政策執行分析是不可或缺的，執行組織機構的合理性、權責的明確性直接對政策執行的力度與效度產生重大影響。

三、解決政策執行難問題的對策

（一）制定良好的公共政策

首先，公共政策的制定必須合法化。公共政策只有產生于嚴密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規范性。其次，公共政策的制定必須科學化。科學化是提高行政管理執行的主導，要使行政管理政策有好的執行，就必須首先保證政策的科學性。再者，公共政策制定過程應公開化。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣，既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權，建立內外部約束和監督機制，實現公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現象。第四，增強公共政策制定中的民主化。現代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執行中的風險因素。最后，要加強公共政策執行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經濟效益。如果一項公共政策制定和執行的難度很大，那么其預期障礙就大。

（二）調整政策執行者的利益傾向

公共政策執行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執行者去執行政策。事實上，由于公共政策的執行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀律約束兩種手段來調整他們的利益傾向，但根本上應完善社會主義市場經濟體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉變政府職能，使政府從原來的復雜利益關系中脫離出來，真正置身于社會公共事務管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務員制度，建立公務員管理機制，形成有關公共政策執行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當利益因素的干擾。

（三）完善公共政策執行體制

擴大公共政策執行主體的范圍，使公共政策執行的同體化與異體化同步發展。政府制定的公共政策，一部分由政府執行機構和人員承擔，即公共政策制定與執行的同體化;另一部分可以面向社會，引入市場競爭機制，采用出租、承包、委托、簽訂合同等形式由非政府公共組織或其他組織執行，即公共政策制定與執行的異體化。這就意味著把原來由政府壟斷的公共權力越來越多地轉移給公民社會，在公共政策執行領域引入競爭機制，從而改變傳統公共政策執行中由于缺乏競爭而由政府的一個機構或部門獨攬某項公共政策執行權力的局面，相應地也可以降低政策執行成本、提高政策執行效率，而且可以加強政策制定系統與公民社會的溝通與互動，減少公共政策執行的阻力。

（四）加強對公共政策執行的監督

首先，增強政策執行活動的透明度。依規將政策執行活動在一定范圍內公布于眾，置于公眾的關注和監督之下，為使政策執行過程中權力接受監督提供前提條件，防治因權力錯位而導致政策執行低效。其次，強化國家權力機關的監督職能。從制度上保障作為國家權力機關的各級人大不僅形式上有職而且實質上有權，進一步落實和完善相關法律法規，為人大有效地履行其監督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監督機構的獨立地位。將監督機構現行的所謂雙重領導體制真正變為垂直領導體制，改變作為監督主體的監督機構實際上受制于作為監督客體的同級黨政部門的狀況，從根本上建立獨立運行的監督機制。第四，落實和完善各項社會監督制度。加強社會監督方面的立法，盡快制定相關法律法規，確保社會監督權力在政策執行過程中的充分運用和社會監督行為的規范化。

（五）提高公共政策執行者的素質

公共政策執行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質、心理素質和知識能力素質的優劣決定著能動性發揮的大小。這就要求提高公共政策執行者的思想政治素質，增強大局觀念，強化自律精神，規范執行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲;這就要求提高公共政策執行者的專業技術水平，提高準確理解和把握政策規定的能力，提高制定執行計劃的能力，提高政策執行的實踐能力;這就要求增強實際工作的經驗尤其是處理公共關系的經驗，增強吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質，能正確地預測“危機”，隨機應變和積極進取地執行公共政策。

（六）從多角度調節目標群體

目標群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標群體接受政策，順暢執行政策，一方面加大適當補償和強制之外，更重要的是進行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學化的政策的可接受性高。同時，強化目標群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執行。

參考文獻

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