新時期北極成為和平競爭區的發展邏輯

奧蘭·揚　楊劍　安德烈·扎戈爾斯基

【關鍵詞】北極 ?大國政治 ?和平競爭 ?治理 ?國際合作

【中圖分類號】D815??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）03-0001-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202203001

當今北極與冷戰后有很大不同。北極國家在1991年開始實施北極環境保護戰略，并在1996年建立了北極理事會，主動建立起一個獨特的區域治理體系。作為“高層論壇”，北極理事會的任務是促進“北極國家之間的合作與互動，同時讓北極原住民社區和其他北極居民參與到共同的北極事務之中”。?當時的這種國際治理安排是基于這樣的愿景，即將北極視為國際事務中的一個偏遠區域，并具有其自身的政策議程。對這些政策議程感興趣的主要為北極國家，而且這些國家主要的關注點是與環境保護有關的問題。?有鑒于此，北極理事會當時將北極八個國家的作用置于首位，賦予北極原住民組織永久參與者的特殊地位，并將其他參與者的作用限制于觀察員的地位。在北極理事會成立之初這樣做是有其合理性的。但是，隨著時間的推移，在21世紀20年代，形勢將發生改變，進而也會產生新時期的發展邏輯。

一、21世紀20年代的新北極

四分之一個世紀過去，斗轉星移，不斷變化的形勢引發國際社會對1996年確立的北極理事會的愿景提出質疑。以當時的愿景能否充分解決當下新的北極治理問題仍有待探討。很多證據已經證明，北半球高緯度地區在地球氣候系統動態中起著至關重要的作用。北極豐富的石油、天然氣等自然資源儲量不僅引起北極國家決策者的重視，也吸引了中國等域外國家的注意，還吸引了包括道達爾、?？松梨诤蜌づ频葒H能源公司的關注。此外，國際局勢的整體變化加劇了中國、俄羅斯和美國之間的緊張關系。雖然北極本身不是大國嚴重沖突的發源地，但大國政治的影響正在蔓延到北極。無論是2014年的克里米亞危機還是2022年3月的俄烏沖突，都對北極國際合作以及共同應對全球性挑戰的議程構成了嚴重的障礙。北極能否繼續保持其與國際事務主流的距離并維持其“和平區”的地位，值得國際社會擔憂。

（一）兩種不同的主張

面對北極和全球變化，有觀點將新現實主義或地緣政治的敘事方法應用到北極事務中，并將北極地區視為大國政治角力的新舞臺。美國前國務卿蓬佩奧在2019年北極理事會部長級會議期間發表講話稱，“北極地區已成為全球大國角力和競爭的舞臺”。依此說法，未來若干年北極事務的發展軌跡將在很大程度上受到美、中、俄全球對抗在北極地區溢出效應的驅動。受此論點影響，在一些媒體對當前北極事務變化的報道中，挑釁性視角的報道日益突出。一些外交政策分析者和國際關系專業的學生對北極事務的敘事產生了新的興趣。盡管他們對北極事務知之甚少，但卻能輕易地將大國政治的新現實主義敘事應用于世界各地正在發生的事件上，這一趨勢也很明顯。

面對北極和全球的變化，另外一種回應方式則有些刻舟求劍式的僵化，即簡單地擴充20世紀90年代所建立的北極治理體系。這類學者以2013年北極理事會部長級會議的愿景聲明為基礎，聲稱理事會“已成為北極地區卓越的高級別論壇，我們已使該地區成為一個獨特的國際合作領域”。?在2021年部長級會議上，各國部長通過了《北極理事會戰略計劃》。該計劃重申了這一愿景，聲稱：“展望2030年，我們設想北極仍然是一個和平、穩定和開展建設性合作的地區，是一個充滿活力、繁榮、可持續發展的地區，并為其所有居民（包括原住民）提供一個安全的家園。”文件還提到，“北極理事會仍將作為北極合作的主要政府間論壇”。依此論述，北極理事會的主要行為體雖然認為對北極治理架構進行適度調整（例如增加北極理事會觀察員參與特定項目的機會）是有意義的，但又認為沒有必要對現行北極治理體系進行更具深遠意義的調整（例如改變北極理事會的結構特征）。

（二）本文的研究設想

我們認為，以上兩種回應方式都未能提供一個充分的出發點或解釋框架來應對21世紀20年代新的北極問題。地緣政治或新現實主義的論述忽略了一系列重要領域，在這些領域中的主要參與者在制定共同的北極治理措施方面具有明確的共同利益。而那些以刻舟求劍的方式簡單擴充既有治理安排的主體在戰略設想方面忽視了一些根本性變化，使得治理安排在20世紀90年代的形勢下已不再那么有效。為了闡述這些特征并探索其對北極治理的影響，本文擬分為三個步驟加以探討。下一節將介紹“新北極”的“新”之所在，重點分析21世紀20年代的主要形勢與20世紀90年代的不同之處。在此基礎上，重點討論各方利益和訴求重合的合作領域，認為各方均有機會針對當代北極的重點問題合作制定共同的應對措施。而后，本文討論為利用上述機遇應如何對現有北極治理架構進行調整。未來的北極治理體系將保留現有體系的關鍵特征，同時也將納入新的因素，并進行重大調整。這些經過精心設計的重大調整將有助于在未來十年對北極地區進行有效治理，并有助于和平競爭區前景的實現。

二、新時期的北極呼喚創新思維

在涉及北極的問題上，21世紀20年代和20世紀90年代的情況有很大變化。尤其是在中、美、俄等大國參與的領域均發生了諸多變化。在21世紀20年代，圍繞北極的主張或行動發生變化和存在差異的情況下，以合作方式解決北極具體問題的空間確實存在。

（一）20世紀90年代北極的狀態

20世紀90年代，冷戰結束和蘇聯解體后出現的一系列不同尋常的情況使許多人接受了一種通常被稱為“北極例外論”的觀點。這種觀點的基本含義是北極本身作為一個安全意義上低緊張度地區，作為世界主流事務之外的偏遠地區，其地位使北極國家可以根據自身特點來處理北極問題，而較少受世界其他地區發生事件的影響。關于北極和平區的思路就是基于這種論述，它為北極理事會等機制的發展和運作提供了理論基礎。

從各種社會、經濟和自然條件的角度來看，俄羅斯是一個極具優勢的北極國家。但在20世紀90年代，俄羅斯正掙扎于蘇聯解體后的困境之中。新的俄羅斯聯邦專注于創建法律和政治方面新的治理體系，以應對蘇聯解體后的挑戰。當時國民經濟急劇下滑，俄羅斯無法在北極制定雄心勃勃的發展計劃，俄聯邦政府對偏遠地區有效控制的能力相當有限。在北極地區，許多蘇聯時期留下的軍事設施被關閉或廢棄，北方海航道的運輸量急劇下降。

20世紀70年代末，中國開始了翻天覆地的經濟改革。中國經濟在20世紀90年代快速發展。隨著時間的推移，這種發展動力將使中國在全球范圍內崛起為經濟強國，并為最終成為一個全面成熟的大國奠定基礎。值得注意的是，20世紀90年代國內的發展經驗在幫助中國確立通過經濟手段發揮國際影響力方面的確發揮了重要作用。注重通過經濟手段發揮國際影響力已成為近年來中國國際活動的一個顯著特征。在20世紀90年代，中國尚未考慮其北極政策倡議，更遑論去闡明中國北極政策的重要性了。

許多人認為，20世紀90年代美國是唯一得以存續下來的超級大國，但當時的美國政府并未制定具有明確指向的北極政策?？肆诸D政府享受著經濟增長帶來的優勢，將主要注意力集中于其國內問題。從美國20世紀90年代在國際舞臺上的表現來看，美國政府當時的關注焦點包括鞏固核不擴散機制、處理與前南斯拉夫解體相關的暴力沖突以及中東地區持續的緊張局勢。美國熱衷于樹立其作為全球大國的形象，對北極等“低緊張”地區的問題幾乎沒有興趣。而且正是美國而非任何其他北極國家反對形成一種涵蓋高度政治化的雄心勃勃的北極治理倡議，并堅持將北極理事會的功能限制在環境保護和可持續發展等低政治事務上，才形成當今北極理事會的功能權限。

（二）21世紀20年代的新變化

如果依照20世紀90年代的情況評估，那么嵌入在“北極和平區域說”之中的核心前提似乎是完全合理的。但將當時的情況與近年來出現、并可能在未來十年主導北極政治的形勢進行對比，我們就會發現其中的變化。

首先，俄羅斯已重新崛起，擁有強大的中央政府，其重組后的經濟高度依賴大量的自然資源的開采，尤其是其位于北極的天然氣資源。?俄羅斯的決策者很希望外界承認俄羅斯是一個能夠在全球范圍內發揮影響力的大國。這就使得俄羅斯在北極實現了各方面的發展，其中包括俄羅斯北方艦隊的現代化以及重新啟用或改善一些陳舊的軍事設施，也包括加速西伯利亞西北部的油氣開采，以及將北方海航道打造成為全球重要的航運商貿動脈等。

其次，中國正日益發展成為與美國不相上下的全球大國，而且開始對北極等看似偏遠地區的事務表現出興趣。其中，出于對經濟政策工具的偏愛，中國已開始對北極自然資源的開發和有增長潛力的北極航線開展投資和建設。從北美北極地區的加拿大和格陵蘭島到北歐的冰島、挪威和芬蘭，再到俄羅斯，中國的投資者已經在嘗試各種投資機會。盡管許多努力尚未取得成果，但中國已成為西伯利亞西北部天然氣項目的主要投資者，并參與沿北方海航道向東亞運送液化天然氣（LNG）的市場路線建設。

再次，美國很快意識到，唯一的超級大國的地位并不能保證其在處理世界各地出現的問題時都能取得成功。長期的阿富汗戰爭和伊拉克戰爭在一片失望聲中草率收場，其與中國在南海等地區的關系持續緊張，這些都清晰地表明美國在特定情況下有效部署力量的能力是有限的。在北極，俄羅斯和中國的進展提高了美國的警惕性，中俄的行動被美國戰略決策者解釋為對美國在高政治領域的主導地位的挑戰。這些戰略憂慮也體現在美國的具體行動上。美國開始向北大西洋附近的北極水域部署軍艦，采取措施補充其已嚴重萎縮的破冰船艦隊，并與挪威等北約盟國合作軍演，旨在提高其在北極條件下作戰行動的能力。

21世紀第一個十年發生的一系列事件有助于人們理解影響北極國際關系的重大趨勢。?2014年，俄羅斯在克里米亞和烏克蘭東部采取政治和軍事行動。隨著事態發展，產生了國際危機。美國及其盟國反應強烈，并對俄羅斯實施制裁，包括停止?？松梨诘仁凸驹诙砹_斯的北極地區合作開發活動。這一輪“制裁—反制裁”過程引發俄美關系普遍惡化，也間接促成了俄羅斯和中國在北極問題上開展務實合作。中國于2013年提出了“一帶一路”倡議。不難發現，“一帶一路”倡議的邏輯與中國在北極與俄羅斯以及其他北極參與者的合作實踐是高度吻合的。這就是中國“冰上絲綢之路”政策出臺的背景。中國同時啟動了對特定項目的投資，包括在亞馬爾半島和吉丹半島開采天然氣，以及探索利用北方海航道開展商業運輸。

2016年特朗普當選美國總統，為北極地區的國際關系增加了不穩定和不可預測的因素。特朗普在個人層面上向普京擺出了友好姿態，但美國政府卻針對俄羅斯出臺了增強版的制裁清單，并放任幾項戰略武器限制協議過期失效。特朗普在對華貿易問題上挑起公開沖突，并指責中國尋求成為與美國平起平坐的全球超級大國。美國的行為使人們對全球政治秩序的未來越來越感到不安。事態的發展也在北極造成了一種緊張氣氛，并破壞了各方促進北極國際合作的努力。時任美國國務卿的蓬佩奧在2019年北極理事會部長級會議召開前夕發表講話，表示北極已成為“全球大國角力和競爭的舞臺”。蓬佩奧還聲稱，作為回應，美國“將開展北極軍事活動，加強武裝部隊的存在，重建破冰船艦隊，增加海岸警衛隊的財政預算，并在軍隊內部設立一個新的北極事務高級職位”。

（三）如何看待這些發展變化

一個有趣的現象是上述大國間的變化讓很多外交分析者、國際關系專業的學生和國際媒體記者對北極的興趣大增。相反，多年從事北極研究的學者在幾十年前就認為北極是一個日益重要的地區，但是卻一直很難激發對北極的興趣?，F在各界人士和分析者們卻忽然都熱衷于對北極問題發表見解，比如談論對各種北極問題可以或應該采取何種行動。值得注意的是，在對北極問題缺乏深入了解的情況下，人們很容易將國際政治的一般性論述應用于北極事務中，從而忽略了北極問題的特殊性。

為數不少的觀點直接將新現實主義論述作為思考北極國際政治的基礎。以此論述，民族國家（尤其是主要大國）都是自私的，其主要動機是在與對手的互動中將自己的相對權力最大化。大國間的沖突是國際社會常態，國際制度在處理高政治事務方面的價值有限。因此，單個國家必須假設其他國家會盡一切可能來追求利益，并時刻準備在面臨潛在威脅時保護自身利益。在環保等低政治問題上，國際合作也許是可行的;但在處理特定的高政治問題時，地緣政治壓力是無法擺脫的力量。同樣按照這一論述，即使面臨令人日益擔憂的氣候變化，在未來十年北極的國際政治舞臺上，主要將是中國、俄羅斯和美國的競爭。而且，北極將成為先進武器裝備的演練場和重要的戰略資源（如天然氣）的來源地。

但是，即使將北極國家和其他國家對北極不斷增強的政治意圖考慮在內，本文依然認為，以新現實主義論述作為思考當今北極國際關系的框架有失偏頗。雖然在北極還存在爭議地區和問題，例如北極西北航道水域的法律地位、俄羅斯有關東北航道部分地區法規的合法性、對北冰洋中部的深海海底部分地區管轄權的重疊主張問題，以及挪威斯瓦爾巴漁業保護區與1920年在巴黎簽署的《關于斯匹次卑爾根群島的條約》相關條款的兼容性等，但是所有了解北極的觀察者都承認北極仍是一個非緊張地區。這些問題都不太可能引發國際危機，更遑論爆發武裝沖突。主要相關方已多次表達了對《聯合國海洋法公約》所述規則的遵守，并承諾以和平方式解決北極問題。

毫無疑問，北極與域外世界的聯系越來越緊密。無論是應對氣候變化、全球能源市場變化，還是中、俄等國在加速美國主導的戰后世界秩序衰落進程中的所作所為，都可以證明北極與外部世界聯系的加強。但如果因為這種聯系的加強就認為“北極大國政治的出現（或再現）將致使促進北極特定國際合作的所有努力歸于失敗”，那將大錯特錯。

俄羅斯正著力于其武裝部隊的重建和現代化，這是俄羅斯在全球范圍內重新確立其大國地位的努力。鑒于俄羅斯的地理位置，北極不可避免地在其戰略中占據重要地位。但值得注意的是，俄羅斯并未將軍事部署作為對北極問題施加影響的手段。2018年中國政府發表了《中國的北極政策》白皮書，正努力為本國“近北極國家”的身份提供實質證明。截至目前，中國在北極的活動僅限于適度擴大對資源開采項目的投資、嘗試利用北方海航道、加強科學考察和研究。特朗普執政期間，美國五角大樓和各軍兵種重新重視北極，并推出圍繞北極安全問題的各項戰略。然而，拜登政府執政后，美國在北極安全問題上的激烈言辭有所緩和，也沒有證據表明在可預見的未來美國在北極的軍事設施會急劇增加。

合理的結論，是北極并非大國政治的重點地區，而仍然是外圍地區。中美戰略競爭的重心在西太平洋的南海和東海，不會向北延伸。俄羅斯和美國擺出相互威懾姿態的地區依然集中在在歐洲和北大西洋。近期俄羅斯和美國（及其北約盟國）在北極的軍事活動都集中在挪威和巴倫支海，可以將此理解為北大西洋的延伸。上述敏感的戰略競爭區域差異很大，但也不會影響北極的核心區域。常規的海上行動仍然無法進入北極核心，除非主要參與者大量投資開發能夠在惡劣條件下可持續航行的能力。

總體而言，“新北極”國際關系的發展態勢很難與北極理事會“使該地區成為獨一無二的國際合作區”的愿景相吻合。在國際政治整體格局發生變化的情況下，國際社會無法將北極變成一個特殊的和平合作綠洲。據判斷，“北極例外論”的想法無法作為解決當今北極問題的基礎。在未來若干年，大國政治將成為北極國際關系的一個顯著特征。然而，這并不意味著“安全化”的影響會將北極變成一個武裝沖突區域，致使相關各方無法就21世紀20年代北極出現的一系列具體但重要的問題達成合作。

問題的關鍵不在于當代北極是和平區還是沖突區，而在于在承認20世紀90年代的北極和21世紀20年代的北極之間存在差異的情況下，如何合作解決北極的具體問題。盡管七國集團與俄羅斯在其他問題上持續僵持，但2021年5月舉行的七國集團外長會議公報仍將“北極的和平、可持續經濟發展和環境保護”列入七國集團與俄羅斯開展切實可行合作的清單。

三、新時期北極的競爭與合作可以并存

對“新北極”的國際關系是合作性還是沖突性的描述固然重要，但是更有意義的是將注意力轉向北極國家和其他各利益攸關方共同關心的問題上，并創造合作機會以取得豐富成果。新時期的北極合作將是一幅更復雜的圖景，其中“混合動機”的國際互動可以促進在特定問題上的合作，即使全球層面的政治活動對北極的影響日益顯著。為了充實北極是和平競爭區這一觀點，本文在避免武裝沖突、氣候變化、商業航運、保護生物多樣性以及科學研究五個領域合作方面進行系統研究，所提倡議注重創新性，其精神與北極理事會2021年5月部長級會議通過的《北極理事會2021—2030年戰略計劃》的主題基本吻合。

（一）避免武裝沖突

北極在軍事安全問題上仍屬于一個低緊張度的地區，但仍有需要制定非正式的、實踐上行之有效的措施。這些措施旨在最大限度地減少意外沖突帶來的危險，并化解孤立事件發生后沖突升級的可能性。一些國家正加緊在北極部署先進的軍事系統，尤其是在與北大西洋接壤的北極地區，各種類型的戰爭模擬訓練和軍事演習越來越頻繁。即便北極已經進入大國政治時代，也沒有國家能從北極地區發生的武裝沖突中獲益。許多國家在世界其他地區的經歷清楚地表明，在此類場景中確實有發生意外事件的可能，而且這些意外事件可能導致一損俱損。在這種情況下，需要制定行為準則，以盡量減少武裝沖突的可能性，并在事件確實發生時緩和緊張局勢。即使是在冷戰期間，這種行為準則也曾經存在，并在美蘇武裝力量的互動中發揮了建設性作用。在克里米亞危機之后，北極地區國防部長的非正式會議于2014年中斷。北極問題關注者一再呼吁恢復這一機制。毫無疑問，恢復這一會談機制是有益的，因為避免武裝沖突需要采取更具體的措施。

近期，美俄雙方根據1972年達成的協議，重新啟動了旨在防止海上及其空域危險軍事事件發生或升級的措施。這些措施適用于巴倫支海和挪威海，也與俄羅斯北方艦隊和美國第二艦隊的活動區域有部分重疊。在西太平洋也已經建立降低涉及中國和美國及一些盟國活動軍事風險的機制。中國在北極沒有軍事部署，在可預見的未來也沒有這樣的計劃。但是，如果在更遠的未來，中國海軍行動擴展到更北的海域，也可以采用類似的機制。

目前最迫切需要建立有效行為準則的是巴倫支海。該地區也是俄羅斯北方艦隊的母港所在。北方艦隊擁有俄羅斯列裝的大部分海基彈道導彈;美國及其北約盟國則在該海域開展一系列軍事活動。需要特別重視的是，美國攻擊型潛艇經常在俄羅斯海軍基地附近行動，而俄羅斯攻擊型潛艇則需要通過巴倫支海，在其位于科拉半島和北大西洋的基地之間來回游弋。

（二）應對氣候變化

與地球上其他任何地方相比，氣候變化的影響在北極表現得更迅速、更顯著。海冰和冰川的加速流失、嚴重的海岸侵蝕、永久凍土層的快速融化、大規模的山林野火、不受控制的洪水以及對野生動物的威脅日益增加，成為北極當前面臨的現實，而不是對未來前景的描繪。?盡管特朗普時期的美國政府否認氣候變化問題，盡管部分俄羅斯決策者表示氣候變化能對俄羅斯北部產生積極影響，但是幾乎所有人都能夠理解氣候變化問題正在成為北極政策的首要任務和議程。俄羅斯通過的2020年版的北極戰略?和制定的2021至2023年擔任北極理事會主席的工作計劃?都清楚地表明，采取措施應對這一日益嚴重的威脅已經刻不容緩。北極合作的這一進展為北極治理指明了兩條途徑：其一是北極本身適應氣候變化的影響，即采取措施以促進北極自身適應氣候變化影響;其二是北極為全球應對氣候變化做貢獻，即提出有助于促進全球應對氣候變化的北極倡議。

盡管全球任何地方減少溫室氣體排放都會有助于在全球范圍內減緩氣候變化，但是適應氣候變化的努力通常在局部范圍內進行。盡管如此，鼓勵國際合作，努力保護北極社會生態系統的完整性非常有益。整個北極社會都面臨著相似的威脅，如海岸侵蝕、永久凍土層融化和河流泛濫等。在應對這些威脅治理的有效性方面，北極國家之間有很大的合作空間來交換意見、分享專業知識。北極理事會可以為尋找有效治理戰略的決策者提供交流平臺，幫助其尋求已被證明且能夠成功應對由氣候變化引起或加劇的具體問題的戰略。專門為年輕人設計的北極大學網絡所開展的教育活動也有助于提高北極社會的適應力。

雖然北極本身并不是溫室氣體排放的重要來源，但是針對該地區的倡議和舉措可以起到先行先試的作用，以提供可推廣的治理經驗。一個很有前景的例子是關于黑碳和甲烷這兩種重要的短期氣候污染物的治理。國際社會對此類氣候治理越來越重視。為減少北極及其他地區短期污染物的排放，北極理事會通過了行動框架，并成立了黑碳和甲烷專家組，確立了在泛北極地區到2025年將這些污染物排放量較2013年減少25%—33%的目標。北極理事會可以為有志于推動達成具有約束力協議的人們提供工作場所，以實現最終將這些污染物的治理擴展到北極和非北極國家的目標。雖然關于北極治理黑碳和甲烷的協議無法解決與這些污染物排放相關的全球威脅，但該協議將是對這一問題進行全球治理的開始，這對于推動全球范圍內應對這些污染物的努力發揮重要的賦能作用。

（三）管理北極商業航運

在過去20年里，有關北極商業航運治理的國際合作顯著增加。從2002年自愿性的航運指南開始，以及隨后受到北極理事會2009年北極海上航運評估的激勵，國際海事組織（IMO）制定了具有法律約束力的《極地航行準則》，其條款于2014—2015年在國際海事組織相關委員會內達成一致。2017年初，在對現有的《國際海上人命安全公約》（SOLAS）和《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）進行修訂后，《極地航行準則》得以成為具有法律約束力的治理規則。《極地航行準則》以處理海上安全和環境保護的措施為特色，樹立了良好的典范，說明當主要參與者的利益可以協調時，在推進制定合作措施以解決真正重要的具體問題方面具有可行性。事實也表明，航運界的各方面都在采取必要措施遵守當前《極地航行準則》的各項內容。

隨著商業航運在北極水域的持續增長以及航運對環境影響的不斷加深，國際社會更需努力加強對北極航運的監管，并解決諸如提升水文氣象服務和加強冰區搜救能力等與航運相關的各種問題。在現階段，禁止運輸重油和以重油為燃料的船只在北極航行，已成為當務之急。其他如船舶撞擊海洋哺乳動物、水下噪音污染、域外物種入侵北極的危險以及對沿海社區居民生存活動的潛在干擾等問題也是治理重點。鑒于航運界、環保主義者、沿海社區居民和其他群體利益和訴求的分歧，在這些問題上取得進展并非易事。例如，國際海事組織最近決定強化《極地航行準則》，其中包括從2024年起禁止在北極使用重油的內容。但是此舉卻引起了環保主義者的強烈批評。他們認為這些還遠遠不夠，不足以解決他們所認定的緊迫問題。?未來幾年的航運治理模式可能是漸進式模式，環保主義者一定會批評其進展緩慢，而航運界則擔心航運成本和負擔的不斷上升。但在過去幾十年中，北極航運治理系統就是在協商制定各方都可以接受的修訂過程中不斷發展起來的。因此，北極地區未來十年的主要條件也不會構成對上述發展模式的嚴重障礙。

（四）保護生物多樣性

在保護活動范圍跨越北極國家間邊界的野生動物以及保護生活在或遷徙至北冰洋的海洋生物方面，北極已具有大量與制定和實施共同措施相關的國際合作經驗。對原住民出于生計捕鯨的管理，正在根據1946年《國際捕鯨管理公約》的規定進行。1973年《北極熊保護協議》為協調五個北冰洋沿岸國家共同保護北極熊活動區域提供了保障。事實還證明，兩國間的合作措施在保護野生動物及其賴以生存發展的棲息地方面頗有助益，典型的例子包括挪威和俄羅斯之間保護巴倫支海地區環境的雙邊制度，以及加拿大和美國之間保護每年往復遷徙于育空地區和阿拉斯加地區的北美馴鹿群的雙邊制度安排。近期，北極候鳥保護倡議作為一項新的國際機制，加入了北極野生動物保護網絡體系。這是由北極理事會北極動植物保護工作組發起的一項活動，旨在促進所有北極候鳥遷徙沿線國家的國際合作。北極遷徙鳥類的飛行路線從西伯利亞和阿拉斯加向南延伸到澳大利亞南部。上述國際合作機制的一個顯著特點是它為各國政府中專業機構之間的有效合作提供了基礎，而無需考慮參與國之間在高政治領域的總體氛圍。

新的治理需求將成為生物多樣性保護的焦點。北極野生動物面臨的具體威脅與自然界的生物物理變化有關，特別是與氣候變化的影響有關。北極熊和海象等依賴海冰生存的物種受到北極海冰急劇減少的威脅;北極馴鹿等陸生物種的生存和繁衍面臨冬季難以獲得充足食物的威脅;白令海等地區不斷變化的自然條件正導致多種海鳥的大規模死亡。歸根結底，面對這些挑戰需要在全球范圍內有效應對氣候變化問題。與此同時，應把握機會在北極啟動一些保護措施以減輕其中部分威脅。一個特別有效的方法是致力于在“具有生態或生物意義的海洋區域”（ecologically or biologically significant marine areas， EBSA），采取行動維護生物多樣性，保護這些區域免受包括捕魚和航運在內的人類活動的影響，并在這些區域開展密切監測，針對可能對關鍵物種有害的事態發展提供早期預警。?另一個重要舉措則是制定北極理事會《海洋垃圾區域行動計劃》。

（五）建立北極科學研究網絡

北極與南極不同。在南極洲，科學研究是最主要的人類持續性活動;而北極是數百萬人永久的家園，受到從捕魚、自然資源開采到軍事部署等各種密集的人類活動的影響。盡管如此，所有北極國家和一些非北極國家都支持在北極實施大規模的科學研究計劃，而且與科學考察相關的國際合作在北極已非常突出。這為發展北極科學的國際合作和建立科學研究的國際網絡奠定了基礎。國際北極科學委員會成立于1990年，有23個成員（主要是相關國家的科學院所）代表科學界確立北極科學國際合作的優先事項。從2016年開始，相關國家的科技和教育部長商定了每兩年舉行一次的非正式會議機制，以促進北極科學考察的信息交流，并討論在國家科學計劃層面的國際合作。2017年，八個北極國家簽署了一項具有法律約束力的協議，旨在通過改善實地科學調查，放寬對科學設備和材料跨境流動的限制，以及促進數據交換等實際措施來加強國際科學合作。

上述均為建設性的步驟。但現階段各國需要將分散的科學合作通過協調實現交互發展，以便國家資助機構與科學界能密切合作，確定研究優先事項;促進負責管理人員和科學設備跨越國界流動的政府官員與負責資助研究的機構和科學界代表的密切合作，以盡量減少在其管轄范圍內開展研究的障礙，并支持在國家管轄范圍以外地區工作的多國研究團隊的活動。目前相關各方正在對這一需求做出建設性的回應。一個典型的例子是北冰洋中央區域綜合生態系統評估工作組（Working Group on Integrated Ecosystem Assessment for the Central Arctic Ocean， WGICA）的運作。?但要使科學組織、資助機構和管理北極站點訪問權的部門的活動網絡化，將國際科學合作推向一個新的、更有成效的階段，國際社會和各個國家還有很多工作要做。

科學項目反映各國政府和其他資助機構的利益當然是可以理解的。這也意味著各方對科學項目優先排序有時會有所不同。因此，即使在普遍不涉及政治的科學研究領域，國際合作的實施也面臨嚴重制約。盡管如此，在北極科學領域存在大量共同利益，開展科學研究的國際合作可以在積累有效執行國際協議所需的知識方面發揮建設性作用。當前的例子涉及積累“預防性措施”所需的知識。根據2021年6月生效的《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的條款，北冰洋中央區域的漁業預防性治理措施需要相關的知識。?各國應該拓展其他國際科學合作項目，從而幫助北極國家和主要的非北極國家針對共同關心的問題制定和實施相關國際協議。

上文提到的北極國際合作領域和機會并未囊括所有方面。之所以提供這些例子，是為了證明21世紀20年代北極的總體形勢與促進國際合作的重點努力相容。將“北極例外論”作為處理北極國際關系的基礎已不再現實，各國在尋求中間道路。但強調北極大國政治重現的新現實主義論述都傳遞了對北極合作前景過于悲觀的觀點。這兩種極端的觀點都應該避免。中國的主張是建設性思考，在具體治理領域充實本國的主張，將其作為建設性地思考未來十年北極問題的基礎。出于概括和易于辨識的目的，外界將關于新時期北極的特征描述為北極的“和平性競爭”。

四、調整北極治理架構以解決新時代北極問題

以北極理事會為核心的現有北極治理架構已被證明比創建時更加有效。雖然北極理事會缺乏做出具有約束力決定的權威和率先實施實質性計劃的能力，但有令人信服的證據表明它在許多領域都發揮了建設性作用。?然而，無論是1996年理事會創建時的聲明還是2013年部長級會議通過的愿景，都沒有提供恰如其分的視角來觀察今天的北極問題，也沒有提供有說服力的理由來建構一個治理框架以滿足北極治理需求。對現有治理架構中的哪些部分進行調整將提高這些治理措施的績效？人們是否有辦法進行此類調整，以最大限度地提高所有相關方的接受度？本節將首先討論北極理事會在實踐層面的調整，然后討論北極治理整體架構相關問題，以回答上述問題。

（一）調整北極理事會

北極理事會的組成條款源于其部長級會議宣言，是不具有法律約束力的國際文件。?有觀點認為這是一個弱點，從而更傾向于盡快采取步驟，將北極理事會轉制為具有公認法人資格的成熟的政府間組織。這種思路反映了部分人對于北極理事會治理作用的錯誤理解。北極理事會注定不會成為一個對北極事務做出權威決定并加以執行的國際機構。相反，其影響力體現在它能就新興問題提供早期預警，提供受各方尊重的環境監測服務，為試圖打造國際協議來解決各種治理問題者提供非正式協商場所，并行使召集權，廣泛容納并促進各方相互交流，以非正式的方式探討共同關心的問題。北極理事會對現有做法的調整應尋求加強上述形式的影響，同時避免破壞其重要貢獻的調整和變化。

在早期預警、議程設定、環境監測和創新政策倡議的醞釀方面，北極理事會成功的關鍵在于理事會工作組的成就。為了加深理解，后續將考察北極監測和評估計劃（AMAP）在認識北極在地球氣候系統中作用方面的工作，保護海洋環境工作組（PAME）提出的治理北極航運的倡議及其為國際海事組織處理極地航行規則提供議題框架的過程，以及北極動植物保護工作組（CAFF）在醞釀北極候鳥倡議方面所做的努力。現階段我們需重新確認這些活動在理事會工作中的核心作用，同時避免工作組在處理此類事務中的作用被削弱的可能性。在這方面，建議恢復北極理事會的早期做法，即以北極事務高級官員（SAO）會議（以下簡稱“SAO會議”）為契機，在工作組負責人與北極國家外交代表之間展開廣泛和實質性對話。

包括最近創建的基于SAO會議的海洋機制（SAO-based Marine Mechanism， SMM）在內，新的治理機制還需要認真斟酌自身使命。在未能就授權新的附屬機構在北極采用基于生態系統的方法進行海洋治理達成一致的前提下，北極理事會于2019年創建了SMM。SMM的活動將與PAME的工作重疊，因而可能存在北極理事會關于海洋治理分工的“政治化”風險，這也會對PAME解決類似問題的努力造成障礙。迄今為止，SMM機制的活動僅限于舉辦網絡會議，討論當前關注的諸如北極航運、海洋垃圾等一系列海洋問題。為了在北極理事會的架構中獲取獨特而持久的地位，SMM必須利用其北極理事會的召集權來提供議事場所，讓眾多參與者能夠在非正式的基礎上參加與北極海洋問題相關的政策討論。

自2009年以來，北極理事會治理實踐的一個重要進展是建立特別任務組，為致力于為理事會打造非正式協議條款的人士提供非正式場合。正如2011年《北極?？账丫群献鲄f定》、2013年《北極海洋石油污染預防與應對合作協議》和2017年《加強北極科學合作國際協定》的案例所表明，即使在當前北極地區總體政治、經濟、環境條件發生變化的情況下，北極理事會特別任務組也取得了顯著成果。值得注意的是，俄、美是上述三個工作組的共同領導者。根據判斷，未來的關鍵問題是需要厘清各種工作組和特別任務組之間的關系，尤其是在確立新創建的特別任務組的職能時需格外謹慎。理事會工作組是長期運作的機構，其任務涵蓋范圍廣泛，例如保護北極海洋環境或保護北極動植物種群等。特別任務組是臨時機構，專注于搜索和救援等特定問題，并在該問題解決后解散。在制定特別任務組的職權范圍時謹慎行事，有助于厘清這種區別。

近年來，北極理事會的召集力大幅提升。北極理事會有38個觀察員席位，包括非北極國家、政府間組織和非政府組織。在這些觀察員的參與下，SAO會議已經聚集了全球大多數關注北極問題的重要參與者。此類會議為圍繞北極新出現問題進行非正式磋商提供了契機，這些問題往往超越了SAO會議的正式議程。這是一項非常重要的職能，可以通過對理事會現有做法進行調整來加強。調整目標應該是在不引發因術語敏感性導致反對的前提下，歡迎更多來自觀察員的意見和貢獻。建設性措施可以包括取消一些過時的程序和規則，如暫停觀察員資格、將自我報告作為延續觀察員地位的條件、以及觀察員財政捐助。?最近召開的SAO特別會議的做法是讓觀察員發言，這是朝著正確方向邁出的一步。利用理事會的召集權，還可以創造機會在SAO會議的前一天或后一天組織一場特別會議，讓所有參與者可以在不受理事會正式議事規則約束的環境中討論當前的重要問題。毫無疑問，其他形式的創新也值得考慮。最后應明確總體主張，在既不改變北極理事會的基本架構、也不破壞其獨特的功能的前提下，有必要鼓勵行為體的建設性參與。

（二）協調北極復合治理體系

雖然北極理事會是現有北極治理體系的核心，但其發展方向是一個廣泛的治理網絡，分析者稱之為復合治理體系。換言之，它是處理尚未按層級結構有序組織、分散的制度安排的集合。它處理的問題本身具有關聯性。?因此，在漁業、航運、石油和天然氣開發、野生動物保護、環境保護和科學研究方面形成不同的離散制度安排。這些制度性安排適用于北極的全部或部分地區，但彼此之間沒有明確的聯系。

一個有趣的現象是，盡管在關于“新北極”的新現實主義描述中強調了大國政治競爭的出現，但在特定問題上，由這些大國參與的國際治理安排仍在繼續出現，如由中國、美國、俄羅斯、加拿大、日本、韓國、挪威、丹麥、冰島和歐盟共同簽署的《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》于2021年6月生效。IMO正在制定旨在規范并最終禁止在北極運營的船舶燃燒和運輸重油的措施。有初步跡象表明，各方有興趣共同制定處理甲烷和黑碳的北極協議。未來在這一發展方向會遇到兩個問題，一是如何處理復合治理體系出現的新增加的具體內容，二是有必要協調復合治理體系中各個具體要素的關系，以避免碎片化并提升協調性。

關于如何協調具體要素，除了因地制宜個案處理之外別無他法。例如，簽署《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的下一步是建立起相應機制，將文件上的治理安排落實到實踐中。幸運的是，俄羅斯和美國似乎都能夠并愿意聯手實現這一目標。在北極航運治理方面，挑戰在于在出臺各方均能接受的禁止燃燒和運輸重油的執法細則的同時，需要進一步促進防止船舶碰撞海洋哺乳動物和減少水下噪音污染問題的對話。關于甲烷和黑碳以及其他新近成為焦點的類似問題，下一階段的工作重點是提供適當的政策討論場所，以適當方式來歸納待治理問題的特點，通過爭取參與者的支持，將這些問題置于政策議程的首位。要推動北極治理的協調開展，就要為從事特定領域工作的人們提供機會，分享和借鑒他們的經驗。與此同時，應鼓勵實踐者和研究者相互開展建設性交流。實踐者致力于在特定問題上取得進展，而研究分析人員則從更宏觀的視角來思考如何在廣泛領域提升國際合作的有效性，發揮各自所長。

隨著北極復合治理體系密度的增加，需要注意避免碎片化并提升協調性。?隨之而來的問題是應該如何處理北極航運監管與保護海洋哺乳動物以及管理捕撈者行為等治理安排之間的相互作用？有提議認為，可通過恢復北極海冰來作為應對氣候變化手段;另有觀點致力于建立治理北極各類捕撈活動、商業航運以及海上石油和天然氣開發的制度。如何協調兩個治理方向的關系，仍有待探討。?根據判斷，創建一個新機制來充當這種功能的理由并不充分。在新時期政治、經濟和環境變化的條件下，提議建立這種機制也不太可能獲得關注。利用北極理事會提供的論壇以漸進的方式有效解決這個問題，應當是一條可行之路。在這方面，理事會的召集力是成功的關鍵。如今的SAO會議匯集了大多數主要參與方的代表，其中包括了中國等重要的非北極國家、國際海事組織等相關政府間組織以及國際北極科學委員會等重要的非政府組織。北極理事會需要與之協商，以協調不斷擴大的北極復合治理體系。如今，明確承認理事會的這一職能并制定旨在加強這一作用的非正式安排是有益的。例如，在正式的SAO會議召開的同時，組織一場有多個利益攸關方參與的圍繞具體領域的非正式磋商是相對容易的事。

結束語

本文闡明了對21世紀20年代北極國際關系兩大論述的看法，承認“北極和平區”論述中關于“北極例外論”的局限性，不贊成關于北極已成為美國前國務卿蓬佩奧所稱的“全球強權競爭的舞臺”的說法。在分析的基礎上，本文提出了一種新的論述，即“新北極是和平競爭區”的觀點。忽視北極與全球系統之間日益密切的聯系，僵化地認定大國政治的潮流不會影響北極治理議程的做法是毫無意義的。與此同時，也不應當被全球大國政治的溢出效應遮住雙眼。國際社會應當看到促進北極治理各項國際合作的成功，看到類似合作機會在未來十年將繼續出現的前景。本文還提出了有希望開展國際合作的具體領域，并討論了調整現有北極治理機制的路徑。本文并非主張對北極理事會的這些機構進行大規模重組，也并非呼吁各國共同努力就達成一項全面的北極條約進行談判。而是認為現階段需要對既有做法進行調整，這些調整從單一角度來看是溫和的，但將其綜合起來，可能會對應對21世紀20年代北極新挑戰產生確切影響。

在本文行將刊發之際，俄羅斯和烏克蘭之間的軍事沖突爆發，北極事務的正常進程被打亂，與此相關的政府間合作模式和合作精神在短時間內難以恢復。盡管如此，本文仍堅信，北極本身依然是一個“低緊張”地區，并且有許多具有全球廣泛影響的挑戰需要開展文中所討論的各項國際合作。今后，當國際形勢緩和并可以建設性地解決這些問題時，各國在未來仍需要具有跨時代創新性觀點的知識資本。我們希望本文將有助于引發進一步的討論，并為北極未來治理提供一個新的起點。

[責任編輯：楊 立]