環境資源案件跨區域集中管轄的若干思考

卜文淇

摘 要：近年來，人民群眾對于將環境問題導入司法程序，用環境司法守護綠水青山的呼聲愈加強烈。各級法院井噴式的環境案件隨之而來的管轄權爭議，成為環境資源案件亟須解決的首要問題。環境資源案件跨區域集中管轄制度，經歷了從無到有、從有到優的蛻變，已充分展現出跨區域集中管轄改革探索的優越性與必要性。但囿于集中管轄尚屬新生事物，還需在頂層設計方面、內部暢通機制方面以及外部協調機制方面予以完善。

關鍵詞：環境司法;跨區域;集中管轄;必要性;完善

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.064

0 引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。2014年7月，《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》明確“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”等改革思路。2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”。這一系列政策文件積極回應了公眾對于司法“去地方化”“去行政化”的新期待。

1 堅持問題導向：集中管轄模式的探究

2007年11月，貴州省清鎮市紅楓湖畔誕生了中國首家環境保護法庭;2014年6月，最高人民法院環境資源審判庭成立，標志著環境資源審判工作進入全新的歷史發展階段;陜西高院是最高人民法院首批7個依托鐵路法院開展集中受理行政、環境資源案件的試點?。ㄊ校┲?重慶高院根據案件數量、審判力量以及地區經濟發展水平，在本級法院、5個中院以及部分基層法院設立環境資源審判組織，實行環境資源案件民事、刑事、行政三審合一、跨區域管轄;江蘇法院構建長江流域全流域保護、跨區劃管轄、專門化審判的“9+1”審判體系;甘肅形成高院為“點”、林區中院及所屬林區基層法院為“線”、礦區法院及各市（州）府所在地基層法院專門合議庭為“面”的環境資源集中管轄審判體系。

2 堅持目標導向：集中管轄必要性的探究

2.1 平息管轄權爭議的需要

（1）“推諉管轄”滋生告訴無門，司法公平公正淪為一紙空談。如環境侵權案件雖采取無過錯責任原則，但在對案件定性之前，需要充分分析侵權行為、損害結果、侵權行為與損害結果之間是否存在因果關系三個要件。首先，因環境因子的特殊性，一方面一些輕微的損害結果存在自愈的可能，另一方面嚴重的損害結果往往需要經過一個漫長的周期才能顯現，這就對司法實務中因果關系的認定提出了極大的挑戰;其次，審理此類案件法官不僅需要具有專業的審判素養，更需要掌握環境工程技術等復合型知識，法官畏難情緒也是產生“推諉管轄”的重要原因之一;再次，此類案件往往需要鑒定機構出具的鑒定報告作為定案依據，由此而來的異地取證、異地鑒定不僅會耗費法院大量人力、物力、財力，更是會使得法官不可避免承擔扣除審限，甚至是延長審限風險，使本就“案多人少”的基層法院雪上加霜。

（2）“爭搶管轄”映射地方保護主義，嚴重掣肘法院獨立行使審判權。近年來，從“三山”理念的提出到民法典綠色原則的納入，從環境犯罪懲戒機制到修復理念的踐行，無不是賦予了習近平生態文明思想與美麗中國建設更多的核心價值與時代內涵?？梢哉f，在當代中國，犧牲環境式的畸形經濟增長在法律法規層面是堅決禁止的，但是在具體實施層面，一些經濟落后地區或是急于摘掉“貧困”的帽子，或是追求領導干部的個人政績，陽奉陰違的現象仍是屢禁不止，地方保護主義抬頭，地方政府甚至充當起了破壞環境的“保護傘”。法院是國家審判機關，應當依法獨立行使審判權，不受任何行政機關干涉。為保障司法機關獨立行使審判權，司法體制改革深入推進以來，已完成省以下法檢系統財物上劃省級財政統管工作，即垂直管理。但是所謂的財物上劃目前仍然停留在地方審批、省院撥款的階段，再加上法院人事管理、干部任免等仍需地方組織部門、紀檢監察部門等批準或出具相關說明，法院在審理具體案件中不可避免會受到地方行政部門干預，甚至存在發生相互博弈、利益置換的可能性。

2.2 統一裁判尺度的需要

（1）治理冗雜地方性法規或地方規章出臺亂象。有立法權的地方人大及其常委會可以根據地區需要和工作實際制定地方性法規。依照《立法法》第82條規定，有關環境保護事項的地方政府規章制定權限可以擴張至設區的市、自治州的人民政府。該條規定的立法初衷，是鼓勵地方政府在環境保護方面作出因地制宜、因時制宜的變通，但因各地在區位特點、經濟發展狀況、制定法規規章水平等方面存在差異，易于產生同類案件裁判尺度不統一的不利后果。以長江流域為例，長江流經青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬等11個省、自治區、直轄市，覆蓋全國百余個大中城市。若是長江流域某河段發生水源污染，可能引發數個地區，乃至同一地區不同法院類案訴訟，結果迥異的判決書將會嚴重損害司法權威。

（2）整合三大訴訟程序，實現環境資源案件集約化審判。環境資源類案件法律關系錯綜復雜，通常涉及民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大傳統訴訟法交叉的問題。在交叉前提下，僅刑事附帶民事訴訟類型中，可在審理刑事案件時對民事賠償一并審理，但涉及精神損害賠償部分需要啟動民事訴訟程序另行告訴。除此之外，其他訴訟類型的交叉，均需結合是否存在引起與被引起關系、一案的審理是否必須以另案的審理結果為依據進行綜合考量，最終決定是否中止當前審判程序。在具體訴訟中，還會發生訴訟模式、程序運行、證據規則等矛盾沖突，影響司法效率，浪費司法資源。而集中管轄隨之而來的“二審合一”“三審合一”“四審合一”歸口審理機制，必將在很大程度上實現環境資源案件的集約化審判。

2.3 環境司法專門化的需要

（1）案件類型專門化。鑒于不同地區環境要素不同，環境資源案件的數量也會有所差異。一方面，有的法院現有審判力量無法滿足日益增長的案件數量需求。另一方面，有的法院雖然成立了環境資源審判庭，卻處于“無米下鍋”的尷尬境地，只能用其他類型案件補足案件數。集中管轄恰恰是建立在審判力量與案件數量大數據分析下的平衡之舉，是推動有限審判資源轉化為工作成效的有力舉措。

（2）審判人員的專門化。截至2019年底，全國共有環境資源專門審判機構1353個，其中環境資源審判庭513個，合議庭749個，人民法庭91個。就目前而言，雖然大多數專門審判機構的審判人員為從原有法院內設機構中抽調而來，但均具備三個特點：一是理論功底扎實，業務水平精湛;二是具有民事、刑事或行政部類豐富審判經驗;三是精力充沛，能夠樹立新型審判理念。這樣的人員配置有利于培育符合新時期環境審判需要的專業法官隊伍，推進環境資源法律全面正確實施。

（3）組織構建的專門化。以環境資源審判庭為例，環境資源審判庭為法院內設機構，通常設負責人1名，員額法官及法官助理若干名，形成負責人統籌管理、法官為核心、其他人員分工協作、人員相對固定的專門化團隊。同時，《人民陪審員法》規定環境公益訴訟案件由人民陪審員和法官組成七人合議庭共同審判，且針對環境資源審判的復雜性與專業性的特點，聘請環境資源相關領域專業人士擔任人民陪審員也成為此類案件組織構建專門化的重要一環。

3 堅持效果導向：集中管轄完善度的探究

（1）在頂層設計方面，補強集中管轄合法性依據，厘清管轄“主客場”爭議，保障國家審判權行使的獨立性。根據最新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款之規定，高級人民法院可以在最高人民法院批準后，根據工作實際需要，確定跨行政區域管轄行政案件人民法院。這是在行政訴訟領域率先探索與行政區劃適度分離的管轄制度的重要舉措，但從“可以”“人民法院”等字眼來看，無論是適用的強制性還是跨區域管轄法院層級方面規定得都比較曖昧。在民事、刑事另外兩大傳統訴訟領域，法律和相關司法解釋都未將集中管轄納入法定管轄類型。截至目前，已實行集中管轄的省、自治區、直轄市所出臺的相關規定大多依據的是《關于構建現代環境治理體系的指導意見》等政策精神和最高人民法院的批復意見，明確性立法指引的缺失是制約集中管轄價值和作用的發揮的因素之一。因此，亟須通過提高集中管轄法律依據的層級，給予集中管轄更為科學、規范、明確的立法支撐。

（2）在內部暢通機制方面，充分依托智慧法院建設成果，完善司法便民措施，節省訴訟當事人跨區域訴訟成本。集中管轄在實現司法資源集約化的同時，必然會增加跨區劃訴訟當事人異地訴訟成本。因此，必須要暢通跨行政區劃集中管轄法院與非集中管轄法院溝通聯絡渠道。首先，進一步完善跨域立案、案件異地移送等相關機制，引導訴訟案件當事人利用移動微法院平臺辦理業務，盡可能地“讓群眾少跑腿，讓數據多跑路”;其次，為避免非集中管轄法院產生推諉情緒，可探索將移送案件導入非集中管轄法院訴訟程序，上“移”字號，結合移送材料工作量折算案件數量;再次，汲取疫情防控期間“云庭審”有益經驗，對于事實清楚、證據確實充分且爭議不大的跨區域環境資源案件，在征得雙方當事人同意的情況下，開啟線上庭審模式。

（3）在外部協調機制方面，準確把握司法權在環境保護中的角色定位，做好司法銜接工作，構建環境生態多元共治格局。首先，公、檢、法三家僅有法院系統已在部分區域實行集中管轄制度，公安機關與檢察機關仍延續傳統管轄模式，這就會帶來不同層級、不同地域辦案機關之間程序適用、案卷移送、證據調取等司法銜接不暢的問題;其次，司法是環境保護最后一道防線，在此之前環境保護執法機關對環境案件要提前介入，對于大部分此類案件都可以通過環境保護執法機關的行政調處方式予以解決，且具有時間短、見效快、終局性的特點;再次，鑒定機構的中立性、客觀性、專業性，會直接影響環境糾紛的判斷，在環境犯罪中，更是可能成為罪與非罪、重罪與輕罪、監禁刑與非監禁刑之間的判斷依據。因此，必須要通過建立聯席會議制度、信息共享平臺等，探索構建人民法院、公安機關、檢察機關、環境保護執法機關聯動工作機制，形成保護生態環境與打擊環境犯罪強大合力。同時，自上而下培育選拔具有良好環境糾紛判斷資質的鑒定機構，建立環境資源專家顧問數據庫也是題中應有之義。

4 結語

環境資源案件跨區域集中管轄是環境資源案件管轄制度改革的大勢所趨，是貫徹落實習近平法治思想、生態文明思想和黨的十九屆四中、五中全會關于加強生態文明體系建設要求的有益嘗試，是我國環境司法專門化分步走戰略的重要一環。但是作為一項新興事物，它的推行必然要遭遇一定的阻礙，完善必然要經過一段時間的磨合，因此需要在現階段進一步擴大集中管轄制度適用范圍的同時，有效歸納總結經驗教訓，以期最終實現建立與行政區劃適當分離的管轄制度。

參考文獻

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