黨領基層的底層架構與中國農村黨建路徑的塑造邏輯

馮 川

(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

新中國建立以來“黨建國家”與“黨治國家”的歷史和現實，在基層治理中體現為“黨治基層”，這是理解當代中國基層治理的邏輯起點[1]。如果說基層治理是社會治理這個系統工程中的基礎工程，那么基層黨建則是貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，是基層治理的龍頭工程[2]。在全國各地紛紛開展黨建引領基層社會治理的試點和創新工作的背景下，探索黨建的實現形式和創新路徑，成為學界有關基層黨建研究的一項重要議題。

目前，黨建路徑研究主要有三種研究視角。一是宏觀歷史變遷的視角。該視角側重將黨建路徑放入“從革命年代，到計劃經濟年代，再到改革開放時期”的大尺度歷史敘事中進行審視，認為改革開放以來，伴隨著黨和政府關系從黨國體制向國家型政黨的轉變，中國共產黨已經由革命型執政黨轉變為管理型、發展型政黨[3]，而中國共產黨歷史方位和歷史任務的演變，在很大程度上影響和決定了位于特定歷史時空的黨建路徑[4-6]。二是中西比較政治的視角。根據一定組織原則而組建起來的現代政黨，起源于西方國家，脫胎于無組織的“朋黨”，經歷了“從個人代表型的中產階級政黨，到代表一定階層利益的大眾型政黨，再到爭取盡可能多選民支持的全方位黨”的變遷過程[7]；馬克思主義政黨則一般展現出從國際性政黨到民族性政黨、從“革命型”政黨到執政黨、從體制外政黨到體制內政黨的發展軌跡。在“西方政黨-馬克思主義政黨-中國共產黨”的比較研究譜系中，學者們發現中國共產黨在組織形態、政治定位和政治功能等方面表現出其獨特性和優勢，因此需要在汲取蘇聯解體以及中國共產黨自身探索所獲得的經驗教訓的基礎上，走出一條不同于西方憲政自由主義的黨建路徑[8-10]。三是基層治理中的黨建創新視角。這類研究多在“黨員-黨組織-基層治理”的關系譜系中討論黨建路徑，將當代中國基層實踐中的黨建路徑作為微觀考察對象：或分析黨員在黨建路徑中的行動機制[11]，或闡發基層黨建路徑的運轉狀況及其問題[12-15]，或探究黨建路徑與鄉村治理的互嵌互構關系[16-17]，或論述和橫向比較“服務型黨建”“參與式黨建”“開放式黨建”等各地黨建創新路徑的不同模式[2，18-19]。

綜合以上三種研究視角可知，中國共產黨所處的歷史方位、政治定位和基層治理需求共同規定了中國共產黨的黨建路徑。既有研究分別用中國近現代歷史的經驗事實、國外政黨發展的經驗事實和當代中國基層治理的經驗事實回答了黨建路徑何以如此這一問題。然而問題是，在這些不同的經驗事實背后，究竟有什么更為根本的邏輯對黨建路徑發揮著更為基礎的塑造作用？在既有研究的基礎上，本研究認為有必要進一步系統整理和深入挖掘埋藏在經驗事實背后的底層架構，探討底層架構與黨建路徑之間的邏輯關聯。

“底層架構”這一概念原本來自區塊鏈技術領域。系統的底層架構決定了系統的平臺屬性，也決定了該系統之于其他系統的根本區別。底層架構是系統的基因，表征著系統的獨特性，并為系統中主體的行動設定邊界和條件，成為主體展開行動的結構情境。筆者及所在學術研究團隊最近數年致力于基層治理與黨建創新研究，在不同基層行政單位進行過相關調研。調研中可以經驗地感受到，黨建路徑受到了黨領基層底層架構的塑造。所謂“黨領基層的底層架構”，又可進一步拆解為“黨領”的底層架構以及“基層”的底層架構，其中“黨領”的底層架構在很大程度上決定著黨組織在基層社會究竟能夠生長發育出怎樣的治理形態，而“基層”的底層架構則規定著基層社會究竟表現出怎樣的治理需求。黨領基層的底層架構如何塑造黨建路徑進而形成中國特色的治理模式，是本研究探究的主題。

二、“黨領”的底層架構與黨建創新的著力方位

(一)“黨領”的底層架構

“黨領”的底層架構，即中國共產黨的基本權力特征，它讓中國共產黨不同于其他政黨，也回答了這樣一個問題：為何讓中國共產黨來加強領導或直接負責相關職能會比多黨競爭或單純的行政制度安排更有利和有力。本研究認為，“黨領”的底層架構可分為層層遞進的五個層級(見表1)，層級越高，統合程度就越高。

表1 “黨領”底層架構的構成

1.賢能型干部制度

在制度層面，政黨承擔著精英錄用的代理人功能，它充當了為公共職位準備和錄用候選人的重要作用，而政治的關鍵在于培養什么樣的人，用什么樣的人[20]。政治體制應該旨在挑選和提拔擁有高超智識、社交技能和美德的政治領袖，并提出更加可能選拔出擁有這些品質的領導者的制度建議。不論是孔子、柏拉圖、朱熹還是約翰·斯圖爾特·穆勒、孫中山和沃爾特·李普曼等政治思想家，他們都竭力想要鑒別和選拔能在眾多問題上作出智慧的、基于道德考量的政治判斷的優秀領導人。這里特別需要指出，一定程度的美德必不可少，因為如果沒有了為公眾服務的意愿，政治精英就可能將其智識能力和社交技能用于災難性的目的。同時，由于依靠外部因素確保官員總是盡職盡責是困難而且昂貴的，具有自我監督作用的道德約束就顯得極為重要[21]XIX,XXX,XXXV。就連以懷疑政治權力聞名的美國政治文化分析家也認識到，對濫用公共信任的終極約束必須來自內心：“約束總統不逾矩的制衡因素主要是內心而非外在因素。他的良心和教養，他的歷史意識以及對于后人認可的渴望，他審時度勢、避免功虧一簣的意識——所有這些都會阻止他做出可能毀掉總統聲望和權力的行為?！盵22]而賢能政治，即是要選拔擁有高超才能與優良品德的政治精英，以保障在眾多問題上做出同時基于道德性和科學性雙重考量的政治判斷和決策。

關鍵在于，如何鑒別一個人是否賢能？應該由誰來判斷？西方民主社會只要求民眾選擇領袖，由選民來判斷候選人是否賢能。由于相信選民理性，西方政治理論家就將興趣轉移到如何在政治和社會生活的其他方面深化民主改革上。但事實上，選民往往表現出“多數派的暴政”“少數派的暴政”“選民共同體的暴政”和“競爭性的個人主義者暴政”[21]91，致使競爭性民主未必能夠選擇出德才兼備的政治精英。

反觀中國，黨組織(而不是民眾)被認為是賢能的最終判斷者，因為大多數民眾認可黨組織的“監護話語”(guardianship discourse)而不認可“自由民主話語”(liberal democratic discourse)，前者認為有必要由黨組織最終決定出“關心人民需求、決策時考慮人民利益、代表人民和社會制定適當政策”的高水平精英，后者則強調確保民眾參與政治和選擇精英的權利和程序性安排[23]。以“德才兼備、選賢任能、群眾公認”為基本標準吸納黨員、選拔干部的政治尚賢制，既來源于中華民族悠久的尚賢文化傳統，同時也是中國共產黨干部制度方針與原則的核心體現[24]。黨組織的作用表現為對黨員干部的發現、篩選和培養,在廣泛征求群眾意見的基礎上，篩選出有“德”之人，因為“德”高度嵌入基層社會的日常生活，對道德品質的判斷最好通過熟人或在不同情境下的長時間認真觀察后做出，而“才”則需要黨組織在為其提供學習平臺的基礎上進行培養，讓其得以自己成長、自己造就，最后被組織因材而用。

在賢能型干部制度下，對“才”和“能”的發現、培養，使基層黨支部可以將基層社會的精英人物吸納進黨組織隊伍，他們自身資源多、能力強,而對“德”和“賢”的重視，則意味著這些精英人物一般具有群眾基礎。他們來自于基層社會，是群眾日常生活中的在場者，對基層社會中的小微事件更為敏感，在解決小微事件上具有外來正式權力所欠缺的社會資源優勢；同時，他們又被多數民眾所認可，擁有一定的社會威望，并且樂于參與公共治理。正因為如此，通過賢能型干部制度吸納的黨員和選拔的干部，就能夠集政治使命與管理能力于一身，就可以成為治理體系的關鍵節點，成為黨組織行動的重要抓手。

2.體認型內輸入模式

如何保持執政黨與民眾的血肉聯系，并不僅僅是中國共產黨直面的課題，而是現代政治必須妥善處置的普遍問題。在西方國家政治語境下，現代政治與古代政治的核心差異就在于存在政黨政治，而政黨競爭的核心就是代表能力，因為人民主權理論已被普遍接受并寫入憲法，代議制政府已與大眾參與相互結合。具有多元平等主體的競爭性政黨結構、同一政黨內部政治家之間的競爭、定期舉行的自由選舉等，成為克服惰性的促動機制，使政黨和政治家必須關注自身與選民的經常性聯系[10]，因此西方政黨也需要具備較強的社會代表功能和政治溝通功能，以贏得民眾支持，建立民眾基礎。聯系民眾的目的，是對民眾的要求進行綜合，再由利益集團或政治系統成員輸入到政治系統中。在政治系統論視野下，政治過程是輸入、轉換、輸出、反饋等一系列相互聯系、循環運作的過程。利益表達和集結綜合的作用是產生政治輸入，這是政治過程的最初環節;而對民眾的利益表達之所以需要被加以集結和綜合，是因為現代社會的復雜性和多元性，使試圖輸入到政治系統的要求急劇增加，乃至超過了政治系統的有限容量。

值得注意的是，在不同政治系統中，利益表達和集結綜合的模式并不一樣。西方主要存在多元主義和法團主義這兩種政治輸入模式,前者以多元社會結構、大量相互獨立且自治的社會組織和利益集團的存在為前提，使政治過程中的競爭達成“政治市場”的均衡狀態[25]，其問題在于可能造成利益表達的無序、政治不平等的固化、公民意識的扭曲和公共議程的歪曲，最終加強特殊利益的表達，阻止公共利益的傳送[26]；后者則以改變多元主義模式中可能出現的混亂無序狀態和社會利益組織間的不均衡格局為起點，通過減少團體數量、確立壟斷代表地位、擴大代表廣度,以綜合和縮減利益要求，形成有序的利益表達模式,其做法是讓一個功能性社團組織全面代表這一類別中的所有團體，對各利益集團的利益要求進行統合，與國家間建立常規的協商關系[27]。這兩種政治輸入模式的共通之處在于，決策過程中的利益要求皆由政治體系外部輸入決策中樞。

與西方發達國家的政治系統不同，當代中國政治過程中利益的表達和綜合需要政治精英的主動行動和經驗參與。由于中國社會在政治系統外部缺乏獨立自治的社會力量和制度化的利益表達渠道，壟斷權威和資源的中國共產黨需要主動體認社會中的利益要求，并將其輸入政治系統。這種具有中國特色的政治輸入模式，被稱為“內輸入”模式[28][29]63。在這種模式下，黨在將權力觸角伸向社會各角落、擴大國家管理體系的覆蓋邊界的同時，就必須主動體察民眾的利益需求，并將體認到的社會利益需求納入決策中，形成利益輸出，以維持政治系統的代表性[30]。

3.嵌入型組織體系

與西方資產階級政黨“先有中央組織后有基層組織”的發展軌跡明顯不同，中國共產黨的顯著特色之一，是先有基層組織，而后才建立中央組織。這意味著中國共產黨的組織體系是扎根于基層社會而生長起來的。黨組織于建黨之初在城市產業工人、知識分子群體中建立，而后逐步轉入各根據地，形成“支部建在連上”的組織領導格局，并在奪取全國政權后逐步從軍隊系統延展到國家機關、企事業單位和農村社會，繼而從“支部建在連上”演變為“支部建在單位和社隊中”。與選區以下基本無政黨組織的西方“競爭選舉型”政黨不同，中國共產黨黨章規定，無論是企業、農村、機關、學校、科研院所，還是街道社區、社會組織等，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。西方的權貴黨缺乏自上而下的正式組織，主要靠上層政治精英的非正式結合和個人作用；中國共產黨則以支部為單位，建立了廣泛的基層黨組織，形成了區別于近代朋黨和權貴黨的嚴密組織體系。

正因為如此，當代中國的黨政體制核心雖然是黨從政治、思想和組織三方面進行領導，但在基層事務中，黨的政治領導往往因內含于組織領導而不具有獨立性，并且其組織領導也因與行政系統的制度安排耦合在一起而并非獨立起作用。換句話說，中國共產黨將自己嚴密的組織體系深度嵌入所有黨政機關和企事業單位，形成“細胞型”黨組織。具體而言，中國共產黨通過黨委制度和黨組制度高度嵌入行政機關，型構了“嵌入式”黨政關系。絕大部分干部同時具有黨員和公務員的雙重身份，無論地方還是部門的負責干部基本都是黨員。縣域內的國家機構包括政府部門都設有黨組織，在鄉鎮村組、企事業單位則設立黨委或總支(支部、黨小組)，黨委書記和委員一般兼任所在單位行政班子主要負責人和成員[31]?；鶎狱h組織不斷擴展自身權力空間邊界，將黨支部書記等黨組織成員通過推薦選舉等形式兼任村委會主任等職務，實現一肩挑[32]。這種關系模式使中國共產黨能夠有效控制官僚機構，執政黨的政治功能和行政功能由此得以緊密結合。

同時，在中國，一方面存在對國家治理社會之必要性的普遍承認，另一方面，作為建國和治國主體的中國共產黨主導著社會，也試圖盡最大努力將全社會的力量和資源都保持在自己的可控范圍內。比如在鄉村社會，較行政體系下伸對村政權力結構造成更重要影響的是中國共產黨的基層組織進入村莊，即黨支部進入到了基層政權，村黨支部委員會成為農村基層政權最直接的執行人員掌管著村里的一切事務[33]。村黨支部作為村莊各項事業的領導核心，支配和控制村莊各項公共資源，并利用其擁有的權威性加強對村莊各項事務的領導權和決策權。特別是對于社會組織這項公共資源而言，面對日漸多元化的社會需求，中國共產黨一方面希望其輔助政治系統，另一方面又必須保證其活動在黨的可控范圍內。解決這一矛盾的方式便是黨組織對社會組織資源的分類嵌入和控制，以行政吸納自治。通過培育“可控的”社會組織從功能上替代“自治的”社會組織以滿足社會需求的做法，最終既消除了“自治的”社會組織存在的必要性，又避免了社會領域中出現獨立于執政黨控制之外的社會組織[34]。

4.一統型權力結構

現代政治系統一般將穩定化、常規化、專業化、規范化作為改革的主要方向，“形式知識”是其背后所蘊含的認知形態[35]。形式知識強調組織內部層級結構明晰、分工明確、各組成部分的功能邊界被嚴格限定，或評價標準被單一限定，行動樣式嚴格依照法定的、程式化的行為規范。在規范化的概念中，最核心的特征是各種“限定”和“割裂”，而這兩個特征都可以放入一個統一的概念中去理解，那就是“邊界”的劃定。規范化的過程，可以轉化為一系列“邊界”劃定的過程。國家治理方式“規范化”中包含著使組織內部層級結構明晰、分工明確以及各構成單位的功能邊界經過嚴格限定等要求，即對組織結構和功能上劃定邊界的要求。韋伯所討論的官僚制，就是將行政組織規范化的結果。韋伯認為，典型官僚制的首要原則是“各部門有依據規則(法律或行政章程)而來的明確的權限”。與之相對應，“職務活動——至少是所有專業化的職務活動——通常都以徹底的專業訓練為前提”，并且“業務的執行須遵照一般規則”。從韋伯對“權限”和“專業化”的強調可以看出，官僚制組織內部存在權能上的邊界和功能上的邊界。而從韋伯提及的“法律”“一般規則”等術語判斷，規范化的對象是超越本土性社會規則的國家規則。各種經驗研究的成果也表明，國家規則所代表的正式權力支配秩序，一定會指向本質上表現為各種“邊界”劃定的規范化過程和結果[36]。

與以邊界劃定為基礎而展開的權力結構不同，中國共產黨代表國家整體利益而非部分群眾的局部利益，且并不以專業分工為基礎設置組織結構。更重要的是，由于當代中國不存在競爭性的政黨制度，中國共產黨對政府和社會實施全面的一元化領導，并且這種一元化領導依托于一套以黨的科層體系為中心的復合結構體系，即“黨政科層制”[37]。黨政科層制的一大特征便是各級政權的權力向黨委集中、全黨向中央集中的一體化緊密組織體系，其中執政黨、政府與社會之間的邊界不明確、不固定。在黨政關系方面，執政黨事實上通過“以黨統政”領導和掌控整個行政過程，同時自身也高度嵌入行政過程。在黨群關系方面，執政黨屬于與社會之間高度關聯和互動的群眾型政黨。在政社關系方面，政府與社會之間分化不足，導致政府常常主導社會，而社會自身成長不完善。正是由于“政黨-政府-社會”的高度一體化狀態，當遭遇社會利益沖突和公共利益實現的問題時，三者之間往往不是公開表達意見沖突和討價還價，而是基于共同的治理目標，表面上形成行政聯動的合作關系。

總而言之，中國共產黨不但內部不存在職能上的區隔和邊界，其外部在原則上也不存在不被其所覆蓋和統攝的政治空間。因此，中國共產黨的政治權力處于一種本質上既無權力分割、亦無權力分工的整全狀態。本研究將這種狀態稱為“一統型權力結構”?！耙唤y型權力結構”使權力在黨組織內部的流動最為暢通，它超越利益集團、超越地方社會，在一定意義上完成了政治一統性建構。在政治一統性之下，中國共產黨存在和發展的目的，不是為了某一個社會行為主體的單一理性，而是關注政治共同體的公共利益、公共價值與公共精神的多重理性，它橫跨政府、利益集團和個人之間，因此具有濃厚的公共性[38]。公共性是黨的人民性和群眾性的政治表達，也是黨員先進性的內在要求。

5.使命型政治倫理

中國共產黨的使命型政治倫理，來源于黨所秉持的意識形態。意識形態不僅為政治系統提供運行的目標和原則，還可“幫助系統成員解釋歷史，說明現實，并設想未來”[29]277。與僅代表某個集團的利益、作為國家與社會之間的中介開展活動的西方政黨不同，指向“民族”和“人民”這兩個層面的使命型政治倫理，深度嵌入中國共產黨的政治行動，使中國共產黨的政策部署內蘊著價值話語和價值導向。這種使命政治性的目標設定“就注定了廣大公務員絕不可能像西方普通公務員那般朝九晚五的常規運行，而必須以黨員的理想信念和無私奉獻為價值導向和行為標桿”[37]，同時也注定了中國的官僚制除了具備理性官僚制基本的專業化和技術化之外還必須具備一定的政治屬性，行政官僚機構除了執行來自上級的政策指令還必須承擔一定的政治任務，而政治任務的完成質量可直接影響行政官僚的政治生涯。

在指向“民族”的政治倫理層面，“民族偉大復興”是黨的歷史使命。這項超常規的戰略任務，意味著中國共產黨將工具理性與價值理性和主體理性相結合，具有長遠的政治理想，與中國共產黨自成立之時就已寫在旗幟上的話語——消滅社會的階級區分、“實現人的全面而自由發展”相得益彰[6]。民族偉大復興的政治倫理，支撐了“黨高于政”的權力格局。與政府在邏輯上代表國家整體利益、政黨只代表部分群眾和體現局部利益的西方政治譜系不同，中國共產黨始終代表國家整體和長遠利益，而政府只是治國理政的一個組成部分。為了完成趕超戰略等歷史使命，站在國家整體利益和民族長遠利益角度的中國共產黨，就必須對政府體系的理性化趨勢加以抑制[39]，以避免政府演化為具有強大力量的特殊利益集團，從而導致上下離心和社會怨憤。同時，民族偉大復興的政治倫理，也為中國共產黨帶來了強烈的時不我待、只爭朝夕的緊迫感。為了在較短時期內實現對基層社會的現代化改造，推動經濟社會的跨越式發展，改善基層群眾的生活生產條件，中國共產黨就必須實現對基層社會的超常規治理，不斷調整自身和政策。

在指向“人民”的政治倫理層面，“為人民服務”是黨的現實使命。中國共產黨在政治倫理上向來強調政權的人民性，永遠堅持“立黨為公，執政為民”。在抽象的意義上，“群眾”可以作為“人民”的同義詞，或者與之合并為“人民群眾”來使用。在具體的意義上，“群眾”是指擁有特定政治身份的個人或群體，通常與黨員或干部相對而言，指那些屬于革命的“朋友”之列，但并非“先鋒隊”成員、也不擔負領導之責的普通民眾[40]。立黨執政“為公為民”的政治倫理，使基層治理成為群眾工作的重要環節。以不講權責對等為特征的群眾工作，成為基層行政組織“權責利不匹配”的底層根源，同時，群眾工作也讓“為人民服務”的政治倫理意味著無限責任。

由于“為人民服務”在實踐中就落實為黨員干部需要遵循的政治倫理，這項現實使命能否完成就與黨組織對黨內成員的思想領導直接相關。黨的思想領導，實質是保持官方意識形態對社會行動和社會實踐的有效動員和指導地位，它需要區分黨組織內和黨組織外：在黨組織內對黨員進行教育管理，強調鋼鐵一般的紀律、隊伍的戰斗力以及“理論武裝”和“黨性修養”；在黨組織外則強調將意識形態的實踐部分落實為對政治倫理的恪守，因為畢竟這是黨的意識形態領導權和黨的思想領導實現與否的外在表征。在這個意義上說，黨員既是“組織結構的行動者”，也是“意識形態的擔當者”[41]21,71。

(二)黨建創新的著力方位

“黨領”的底層架構，規定著黨建創新可具體著眼的基本方位。由于“黨領”的底層架構回答了中國共產黨何以獨特這一根源性問題，那么黨建創新的任務當然是依循和打通中國共產黨的獨特經絡走向觸及黨組織的關鍵穴位，讓黨的優勢得以發揮出來。本研究認為，黨建創新的著力方位與“黨領”的底層架構存在對應關系(見表2)。

表2 黨建創新著力方位與“黨領”底層架構的對應關系

1.個體層級的著力方位

(1)發揮帶動引領作用。之所以能將發揮帶頭引領作用作為黨建創新的著力方位，是因為賢能型干部制度這一個體層級底層架構的存在。來源于群眾、德才兼備的黨員干部，可以在道德和能力的雙重領域對群眾起到教育和示范作用。當黨員干部隊伍和廣大黨員的模范帶頭作用匯聚起來時，就能建構中國自身的主流價值觀。而對黨內人員德才兼備的要求和紀律約束所形成的黨內治理，又可以帶動基層社會治理，最終實現基層黨內民主與社會自治的有機結合，使黨真正成為政府機構、自治組織、社會組織、企事業單位、公民個人等多元化的行動主體中的核心行動力量，發揮元治理作用。

(2)發揮堡壘底線作用。中國共產黨在建國后通過國家政權建設建立起“干部國家”。在這一模式當中，“中共的干部支撐起政黨體系和國家體系，干部實際運作著國家公共權力”[41]314。而賢能型干部制度這一個體層級底層架構，使發揮堡壘底線作用成為黨建創新的著力方位之一。所謂“堡壘”，即堅固防線?！吧鐣髁x道德”即“為人民服務”，主張“私的利害”必須在“公的利益”中得到消解。賢能型干部制度吸納認同并努力實踐社會主義道德的精英成為黨員,而道德力量的特征之一，就是在沒有外力監督的時候，也能促動個體自我監督并限制自我和外在環境中出現的不良行為。當社會中某些言論和行為觸及底線的時候，就需要有黨員主動站出來，對其進行修正和約束。

道德力量召喚自發行為，這往往被視為黨員先進性的體現。作為外因的物質報酬與先進性相沖突，復雜的考核制度將會稀釋黨員的先進性?？己说淖罱K目的，在于激發黨員對自身榮譽感和道德感的積極捍衛。榮譽感能夠“促使人們行為規范，無論是否有人監督，因為有榮譽感的人關心的是要配得上別人的尊重，而不僅僅是被人尊重”[42]。

2.個體間層級的著力方位：發揮代表表達作用

底層架構個體間層級中的體認型內輸入模式，決定了黨員主動走“群眾路線”以代表、表達和輸入民意成為黨建創新的著力方位之一。群眾路線是一種逆向公共決策參與模式，要求決策者須深入人民大眾，而非坐等群眾前來參與[43]。群眾路線中的“從群眾中來”就是一個在個體間來回穿梭、將個體意見進行動態聚合的過程，表現為將“分散的無系統的意見”轉化為“集中的系統的意見”。黨員以國家權威的名義對民意進行體認，在治理中發揮議事作用，就使聚合的社會利益具有了公共性，同時也完成了一輪“民主集中”的政治過程，連接了國家與社會、政黨與群眾。通過走群眾路線，黨員可以與群眾一起創造共識，對群眾的訴求作出及時回應，確保群眾對黨的支持。以自上而下的群眾路線為基礎，結合自下而上的公眾參與，黨于是可以激活基層自治,獲得一種強大但卻被馴化的社會性權力。黨由此得以“再社會化”，而社會主體之間則由此得以實踐政治社會化。

3.組織層級的著力方位：發揮組織動員作用

由于中國共產黨組織層級的底層架構是嵌入型組織體系，以黨組織系統為渠道，集中鏈接和激活各種屬地資源，便是另一個黨建創新的著力方位?；鶎狱h組織是一個覆蓋全國范圍、有足夠屬地社會關系紐帶，且組織體系健全，與政府保持有充分溝通渠道的組織體系[44]。因此，“政黨組織社會”是中國式治理的重大特征，黨組織可以發揮鏈接社區與社會、組織社會利益、進行社會創制、撬動社會關系的作用。

正是因為有了嵌入型組織體系作為底層架構，近代以來，面對外部力量的沖擊和內部戰爭，中國共產黨能夠發揮鏈接國家與底層社會的紐帶力量，利用其組織網絡將一盤散沙的中國底層社會組織動員起來，使被灌輸了階級意識的農民獲得了在傳統農業社會結構中未曾有過的有組織的自治[45]?；鶎由鐣旧聿⒎墙M織體系,如果沒有黨組織，基層社會是渙散的、“拎不起來”的，與治理體系是脫節的。黨對基層社會的鏈接和動員，就是讓基層社會與治理體系相匹配。只有通過組織動員的方式借重群眾這個具有巨大潛在政治影響力的體制外政治能量，政治領導人權威、政黨執政合法性以及某項政策才能夠得以順利推行。

4.組織間層級的著力方位：發揮統籌協調作用

從根本上看，黨的建設從來都不是“自轉”的，而是“公轉”的[15]?；鶎狱h建不是單獨存在的組織系統，而要與其他系統相互嵌合[17]。在一統型權力結構這一組織間層級的底層架構之上，中國共產黨可以超越機關單位和工商經營單位的專業壁壘和職業阻隔，打破現代社會層級分明、分工精細和部門分割的特點，發揮利益整合和總攬協調的作用，實現轄區屬地組織之間整體協作、信息共享、資源聚集和功能重整的效果。將統籌協調作用作為黨建創新的著力方位，可以使黨建向治理實踐開放，獲得治理導向的組織目標，進而激發治理過程中的公共性，同時引導基層社會公共性價值的再生產。相比之下，西方政黨則可能成為將種族、宗教或階級等社會差異政治化而形成社會分裂的塑造者，非但對整合社會無所作為，反而創造或助推了社會分化。

5.貫通層級的著力方位：發揮重構再造作用

位于底層架構貫通層級的使命型政治倫理，在底層架構各層級中處于具有統領性的最高位，并以其他較低位的底層架構為支撐。指向“民族”和“人民”的政治倫理，帶來回應時代需求和群眾訴求的使命感和緊迫感。這種使命感和緊迫感，使黨政體制的運行需要著眼于工作的時限性，在由其他底層架構層級提供制度環境的系統性、整體性、協同性和全局性的前提下，以政治任務的形式布置工作，在較短時期內達成經濟社會治理的規劃性目標。然而基層經濟社會治理事務的程式化、模式化和標準化程度較低，且復雜多變，具有整體性和綜合性。為了兜底解決正式職能部門無法通過科層化、規則化手段有效應對的層出不窮的新事物和新問題，針對政府體系不斷分化導致的碎片性，對不同職能及其依托部門進行整合重組便成為黨建創新的又一個著力方位，而其他底層架構層級則保證了黨組織在短時期內重構再造機構、人員和資源結構的能力和效率。

三、農村基層的底層架構與治理需求

作為在權力結構和組織機制上統領全國政治、經濟和社會的政黨，中國共產黨的底層架構讓其區別于一般性社會組織和行政機構，但其底層架構本身并不具有區域差異。然而從全國范圍來看，各地的黨建路徑卻千差萬別。究其原因，關鍵在于具有區域差異的“基層”底層架構反映出不同的治理需求，使“基層”不同治理層級和區域類型的黨建路徑因聚焦于不同的黨建創新著力方位而各具特色。換句話說，“基層”的底層架構特征為“黨領”提供了社會基礎，同時又深刻影響著黨建路徑。

我國村級治理的底層架構由兩個維度所決定：一是農民認同與行動單位的維度；二是村莊經濟發展水平的維度?；谵r民認同與行動單位的維度，村級治理的底層架構可區分為團結型村莊、分裂型村莊和分散型村莊(見表3)。其中，團結型村莊內部一般保持較為完整的宗族結構，村民之間通過血緣與地緣重合的關系聯結起來，社會規范發達，村莊團體性強，能夠對個體行為產生較強的規制能力。在團結型村莊的底層架構下，農民具有較強的認同性和集體行動能力，村莊構成強有力的“認同與行動單位”[46]，具有對內整合、對外排斥的特征。從地理分布來看，此類村莊主要位于廣東、福建、廣西、湖南南部、江西等村莊歷史較長的地區。分散型村莊內地緣關系重于血緣關系，村莊為多姓雜居，社會關系渙散，人際關聯性不強，利益分化程度高，集體行動能力弱，村莊邊界較為開放。在分散型村莊的底層架構下，村莊規范發育不足，農民集體行動能力弱，相互之間認同感不強，個體具有很強的自由行動空間，農民往往以個體化的方式進行利益申張。從地理分布來看，此類村莊主要分布于長江中下游流域、西南地區和東北地區等，一般村莊歷史較短。而分裂型村莊的底層架構類型介于團結型村莊的整體性與分散型村莊的渙散性之間，其內部一般由多個比較團結的家族社會組織構成，各團體內部具有認同和一致行動能力。在分裂型村莊的底層架構下，個體農民依附于小團體中參與村莊公共生活，團體之間競爭性較強。從地理分布來看，此類村莊主要分布于河南、山東、山西、陜西、皖北、蘇北等地區。

表3 村莊的底層架構類型(農民認同與行動單位維度)及其地域分布規律[47]

基于村莊經濟發展水平的維度，村級治理的底層架構可區分為經濟發達村莊和一般農業村莊(見表4)，其中，經濟發達村莊主要分布在浙江、上海、江蘇、廣東等東部沿海地區以及武漢市、成都市等中西部大中城市的城郊地帶。沿海地區的經濟之所以發達，多因其工商業快速發展，產生大量利益和經濟機會的外溢，形成村莊治理的利益密集格局。而中西部大中城市的城郊村則多因城市建設帶來土地自然升值，同樣出現利益密集格局。相比之下，一般農業村莊則廣泛分布于中西部地區，表現出土地增值程度不高、工商業不發達、村級治理過程中利益流量少、村莊政治沒有被激活的特點[48]。

表4 村莊的底層架構類型(村莊經濟發展水平維度)及其地域分布規律

綜合農民認同與行動單位的分析維度和村莊經濟發展水平的分析維度，中國村級治理的底層架構可進一步區分為六種類型，呈現出如表5所示的樣態特征[49]；各類型村級治理的主要需求見表6。

表5 村級治理的底層架構及其樣態特征

I型與II型村級治理所面對的皆是內部存在統一宗族結構和宗族文化、存在整合并表達小農細小瑣碎訴求和意見的公共權威的村莊社會，自然村一級具有內生性自主組織能力。其中，對于I型村級治理而言，由于珠三角地區自20世紀90年代起全域廣泛推行土地股份合作制改革，土地增值收益以分紅和福利形式轉化為農民私人財產,國家喪失汲取和再分配土地收益的權力，農民事實上成為土地自主開發使用的主體，村干部不斷強化作為農民利益保護者的角色而逐漸喪失國家代理人身份，以致村集體與農民共同組成控制土地的強大利益集團，在為鄉鎮政府提供充足稅源的同時，弱化了鄉鎮的土地控制能力。而在產業轉型升級的關鍵時期，珠三角地區以土地、勞動力為核心的生產要素低價優勢相對減弱，優質完善的公共服務與公共品供給能力成為工業發展參與資本競爭的核心要素，這就使減少碎片化土地權利帶來的交易成本、降低土地統一規劃和開發的難度、整合土地增值收益，成為I型村級治理的迫切需求。II型村級治理的實踐，可以看做是現代黨政制度與村落自治傳統之間的相互改造、相互適應過程。中國共產黨執政后，經過對農村經濟結構、宗族結構、農村社會的三重改造，鄉村與國家的關系以中國共產黨的組織原則重新建構，國家與宗族的“同構效應”與平衡作用被高度統一的黨領系統所掩藏，宗族開始扮演“非正式影響者”的角色，影響村民的日常生活和基層黨員干部的治理行為，與自上而下的黨政權力構成村域多元治理主體。由于傳統宗法思想與現代黨政權力的治理價值之間往往存在張力，宗族或與黨的基層組織形成對抗關系，或與黨政權力主體形成“脫嵌”關系。如何有效發揮傳統資源的作用形成社會動員，將村莊治理的傳統結構與現代黨政基層組織高度結合，同時體現宗族社會的優勢和國家治理目標，是II型村級治理的課題所在。

III型與IV型村級治理所面對的皆是歷來以自耕農為主體的村莊，內部缺乏類似宗族等社會文化，而競爭性社會文化卻根深蒂固，以致村莊整合困難大。村莊的競爭性社會文化也使村民的日常生活政治化，個體之間的小矛盾也能成為引發派系矛盾的導火索。不同派系的力量能否在村莊權力組織中達成一致進而形構一種相對平衡的權力結構，決定了村莊政治能否穩定。工商業產生的密集利益，會進一步激活村莊內部小團體間的競爭關系，進而出現激烈的派系斗爭現象，包括選舉中的派系競選和日常治理中的派系對立，以致引發家族大、房頭大、兄弟多的人當選村干部的現象。由于不存在模化的權力結構作為緩沖空間，一旦房頭關系處理不好，就會造成社會功能失調和村莊共同體的分裂。因此對于III型村級治理而言，如何避免村莊權力的失序競逐造成公共治理權威喪失，就成為重要課題。IV型的村級治理同樣面臨此課題，只是由于村莊公共利益流量小，村民競相外出務工，房頭間的競爭稀釋于日常生活中暫時隱而不現。

V型與VI型村級治理所面對的村莊，在傳統時期就不存在家族關聯式的公共性，只在人民公社時期短暫存在過一種行政關聯式的公共性。隨著人民公社的解體以及國家權力在鄉村社會的退場，這種行政關聯式的公共性也漸趨瓦解。而家庭聯產承包責任制是一種分散型的自主經濟形式，帶來農村利益關系的重新調整，在解放農村社會生產力、推動農村經濟持續快速發展的同時，也引發農村收入差距拉大、貧富懸殊加重、社會分層加劇、基層干部消極腐敗等諸多利益矛盾和深層問題。改革開放以來先富帶后富的分類致富策略，在經濟發達村莊開啟了由村莊中最富有經濟頭腦和經濟實力的經濟精英治村的村治局面，而“雙強雙帶”的黨建思想又為經濟精英參政提供了政策支持，并逐步塑造出“富人能夠更好地治村”的政治話語。取消農業稅費后，國家資源下沉鄉村社會帶來分利秩序的形成，一些富人村干部利用政治機會為己謀利，并將公共治理轉化為私人治理，損害了鄉村社會公平。如何改變這一狀況，成為V型村級治理面對的重要課題。相比之下，在一般農業村莊，強勢勞動力外流，弱勢勞動力留村。村莊社會流動性的增加導致熟人社會網絡碎片化，擴大了個體策略性行為的空間和效應。以產權明晰為目標的土地確權，則進一步消解了集體所有權這一村莊公共性的制度基礎，村民生活安全感低，社會互助能力減弱。在此底層架構之上，國家向農村大量輸送資源導致治理中的行政依附和鄉村建設責任的國家化，因為項目治村和技術治理難以解決組織外部集體行動的困境。因此，VI型村級治理需要解決“最后一公里”問題，找到能夠把農民組織起來的群眾動員方法。

表6 村級治理的主要需求

四、黨領基層的底層架構對黨建路徑的塑造機制

前文分別論述了“黨領”的底層架構及“基層”的底層架構,其中，“黨領”的底層架構決定了黨建創新工作可以選擇的著力方位，而“基層”的底層架構則決定了基層治理的主要需求。已有研究指出，政黨不但塑造社會，社會也對政黨具有反型塑作用，社會與政黨之間是不斷互動、相互交織的關系。事實上，黨建創新工作可選擇的著力方位與基層治理的主要需求也處于這種雙向作用的關系之中：基層治理需求規定著黨建創新著力方位的選擇，黨建創新著力方位的選擇又回應和解決基層治理中的問題。因此，“黨領”和“基層”的底層架構，借由黨建創新工作可選擇的著力方位和基層治理需求，共同塑造著農村基層各具特色的黨建路徑(見圖1)。

圖1 黨領基層的底層架構對黨建路徑的塑造機制

農民認同與行動單位和經濟發展水平的雙重維度，形構了村莊治理底層架構的復雜性。不同的村莊底層架構與不同的黨建著力方位相互耦合，生成不同的村莊層級黨建路徑。

在以珠三角地區農村為典型代表的I型村級治理地區，減少碎片化土地權利帶來的交易成本、降低土地統一規劃和開發的難度、整合土地增值收益是其迫切的治理需求。土地共有制所造成的土地低效利用和無序擴張，已經成為珠三角地區農村的歷史遺留問題。當地黨委政府正在試圖通過城市更新、“三舊改造”等政策推動土地資源的重新配置?；貞數刂卫硇枨蟮耐黄瓶谟卸阂皇且再t能型干部制度的黨領基層的底層架構為依托，將發揮黨員帶動引領作用和堡壘底線作用作為黨建創新的著力方位，使村級黨員干部積極配合當地黨委政府開展工作，同時在生活中引導群眾轉化土地觀念，重塑村莊公共性；二是以體認型內輸入模式的黨領基層的底層架構為依托，將黨員聯戶制度化和網格化，并讓黨員參與村莊公共事務的決策過程，充分發揮黨員的代表和表達作用，使群眾的小微需求能夠得到及時回應，消解群眾將集體土地利益私化的動力機制。比如,在廣東省佛山市農村，發揮黨員帶動引領和堡壘底線作用的黨建著力方位，生成“量化考核體系、清退不合格黨員”的黨建路徑；發揮黨員代表和表達作用的黨建著力方位，則可生成“黨員走訪群眾、收集戶情意見”的黨建路徑。

而在以廣大華南農業型宗族村莊為主的II型村級治理地區，治理需求主要集中在借用傳統資源形成社會動員，將村莊治理的傳統結構與現代黨政基層組織高度結合等方面。以嵌入型組織體系為依托，充分發揮黨員作為治理節點的組織動員作用，可以成為此類村莊中黨建創新的著力方位。比如，“自然村的村民代表群體廣泛吸納黨員”的黨建路徑，使村民代表擁有黨員和嵌入家族宗親關系的村內宗族精英的雙重社會身份。他們一方面扮演鏈接溝通村莊社會成員的角色，通過定期舉辦各類文體活動將村民組織起來；另一方面又將黨的基層民主制度引入村莊的非正式動員過程，強化群眾對基層民主制度和黨的基層組織的認同，使村民對宗族的認同、對村委會的認同、對宗族領袖的認同與對村支書和黨代表的認同達成統一狀態。黨的基層組織與村落傳統治理組織耦合在一起，不僅承擔宗族穩定與發展的責任，還承擔自上而下的國家治理任務，國家與村莊形成協調同構的關系。在此種黨建路徑中，嵌入傳統治理結構和現代行政系統的黨員干部，發揮了極為關鍵的作用。

III型與IV型村級治理地區，主要存在避免村莊權力的失序競逐造成公共治理權威喪失、改變村莊社會功能失調和村莊共同體分裂狀態的治理需求。因此以一統型權力結構為依托，發揮黨領系統的統籌協調作用，就可以成為此類村莊黨建創新的有力抓手。結合山東、河南等多地調查經驗，以發揮黨領系統的統籌協調作用為黨建思路的黨建路徑主要有以下三種：一是“黨支部領辦合作社”，讓超越村莊派系和利益集團的黨支部以“反租倒包”的方式逐步收回細碎化的農民土地，將集體收益用以統籌合作社的運轉、設施的維修和農產品升級等擴大再生產而非利益分紅，協調市場銷售的多種渠道以擺脫合作社經營所面臨的市場風險，同時在強調積累剩余以調節風險之外，在“兩委”班子和合作社的人員、工資、生產資料、分配等方面一律統籌打通使用；二是構建“區域化黨建”，即在超越分裂型村莊的特定區域空間范圍內重構一級強有力的組織單元和治理單元，綜合使用黨建資源、統籌設置黨的組織、統一管理黨員隊伍和開展黨的活動，使黨委實體化運行在村莊之間，再造鄉村治理的統籌層級；三是建設“第一書記”制度，統籌鄉鎮黨委政府與村“兩委”的政策資源、資金資源和社會資源，協調村莊社會正式組織與非正式組織的互動關系，在監督規范鄉村社會民主運作、規避村莊派系斗爭的同時，彌補“能人型”村莊治理精英在治理過程中的弊端。

V型村級治理地區面臨的治理需求，在于改變經濟精英將公共治理轉化為私人治理并損害鄉村社會公平的狀況。而更嚴重的問題則在于，一些村民基于經濟利益而入黨，使黨員群體富人化、黨員意識弱化，金錢的強大動員作用嚴重破壞民主集中制。因此，恢復黨員群體的帶動引領作用、堡壘底線作用以及代表表達作用，就成為此類村莊黨建創新的著力方位?；邳h領系統賢能型干部制度和體認型內輸入模式的底層架構，此類村莊的黨建路徑表現為三大方向：一是建立公平公正的選舉機制，以德才兼備為原則，把適應市場經濟發展要求、愿意為民服務、能帶領群眾共同致富的人選進黨領系統；二是建立對先富黨員干部的教育培訓機制，引導他們認清黨領的政治底線，正確處理帶頭致富與帶領群眾共同致富的關系，同步提高他們的思想政治覺悟、工作水平和領導能力；三是建立群眾主動參與的基層政治體制，進一步完善村民代表會議制度和群眾評議黨支部制度，在加強黨組織對民意的綜合體認與代表表達能力的同時，提升群眾對先富黨員的監督效度。

在農民利益分化程度加劇而利益稀薄的VI型村級治理地區，需要面對“最后一公里”問題，考慮如何改變治理中的行政依附和鄉村建設責任國家化狀態。當下農民已從資源汲取的對象轉變為資源分配的對象，然而國家與農民的制度性關聯不斷弱化，資源分配的精準要求超越了官僚體系的分類能力，使得既有治理體系缺乏對具有不規整性、偶發性、綜合性、瑣碎性和人際性特點的小微事件的回應能力。這就需要黨建路徑以賢能型干部制度和體認型內輸入模式的黨領基層的底層架構為基礎，將發揮黨員的帶動引領作用、堡壘底線作用和代表表達作用作為黨建創新的著力方位。比如，湖北省秭歸縣農村針對入黨積極分子采取學分制模式，黨組織還對正式黨員進行多重認定和評議，確立合格黨員和不合格黨員，堅守入黨底線和身份門檻。同時，秭歸縣要求黨員帶動發展村莊公共事業，年輕精干的黨員帶動產業發展，低齡老黨員管護公益事業，高齡老黨員在家風文明方面作出表率，富裕能干的黨員引導幫扶貧困戶，并通過黨員在抑制人情酒席異化等方面帶動群眾形成示范效應。此外，秭歸縣農村將黨員作為深入基層社會的有力觸角，通過黨員下村入戶針對群眾需求開展工作，再向村干部反饋群眾意見。此種黨建路徑，可以建立起黨員與群眾、國家與社會之間的有機聯系，使鄉村公共事業的供需模式和社會公共規則意識得以重塑。

五、結論與討論

與其他行政主體和社會主體特別是分散的居民相比，中國共產黨擁有獨特的黨領系統，使其能夠因應基層不同治理層級和治理場域的復雜社會治理需求，發揮具有針對性的黨領功效。一切政治建設都要服務于廣義的社會變革和社會建設。黨建的關鍵在于以其政治性夯實社會基礎，同時以其政治性保障和撬動其社會性。本文研究得出如下結論：黨領系統和基層社會的各自的底層架構，分別決定了黨建創新的著力方位和基層治理的主要需求；基層治理的主要需求對黨建創新的著力方位進行選擇，同時黨建創新的著力方位有針對性地回應基層治理的主要需求；基于黨領基層底層架構的黨建創新著力方位和基層治理主要需求，共同塑造了基層不同治理層級和治理場域中各有側重的黨建路徑。

本文重點討論了黨領基層的底層架構對于基層社會治理需求所具有的積極意義，強調只有充分突顯黨領基層的底層架構的優勢、有效回應基層社會治理需求的黨建路徑，才能真正發揮對社會的引領作用。然而與此同時，也應當避免基于黨領基層的底層架構的黨建創新在回應基層社會治理需求的同時，又產生出新的治理問題。

首先，黨領系統的重構再造能力有助于攻堅克難，但其靈活性有可能弱化制度功能，造成臨時機構泛濫，形成與治理體系制度化、規范化發展方向的張力。因此應當避免黨建全能思維，不將黨建混同于社會管理，區分權力邏輯與自治邏輯的不同，注意黨建創新的著力方位在于帶動引領和組織動員，而非對社會事務大包大攬、“代民做主”，甚至扼殺社會自我管理和自我發展的空間。

其次，避免黨建創新的行政任務化和考核負擔化造成群眾工作空間逼仄，使黨建本身異化為做材料和應付上級檢查。特別在中央高度重視基層黨建工作、配套黨建經費增多的情況下，黨建要求層層分解、任務逐級下沉，往往容易造成各層級考核對基層黨建具體環節進行精細化規定，導致黨建因被技術主義捆綁而陷入空轉。

最后，警惕黨建對農業產業經營的嫁接和引領。黨建引領農業產業發展，容易導致黨建變相參與市場競爭。而黨建的介入往往將產業經營轉化為政治任務，在市場穩定期擴大某品種作物的種植規模，以致沖擊既有的市場均衡，增大市場波幅和風險。不應認為黨員干部都具備對市場行情的高超判斷力和預見性，黨建的目標最終還是應當放在社會構建與回應公共服務和文化需求中來。