從內部生產到共同生產：政府績效生成的變革邏輯與路徑

張 紅 春

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

引 言

生成優質的政府績效是政府與公眾的共同愿景，從其概念上來看，政府績效是政府組織履行職能職責后形成的結果。顯然，政府績效需要被有效地生成出來以滿足公眾需求，進而實現以人民為中心的政府績效創造。政府績效創造的關鍵，首先應該回答什么是理想的政府結果這一問題，其次應該回答政府如何創造理想結果以及如何科學評價政府實得結果等本質問題。就現實表現來說，政府績效生成有著兩條并行且交融的生產路徑：一條是政府實質績效的生產過程，即政府組織基于職能職責所實施的有效管理以及提供的高質量公共產品與公共服務；另一條是政府形式績效的生產過程，即科學量化與評定政府績效實質內容的產出、效果和社會影響的績效評估過程及評價結果。這兩條績效生產路徑互相影響和制約，并通過在政府組織動態運行中開展績效目標設定、績效執行、績效監督、績效評估、績效反饋、績效改進等一系列績效管控活動而實現融合統一。為此，政府實質績效創造的績效管理與形式績效生產的績效評估都是政府績效生產的具體內容。

社會公眾雖是政府績效的最終獲益者，但其在政府績效生成過程中的參與模式、參與程度及參與效果均受到績效治理制度安排的影響。從環境與系統觀點來看，政府績效生產必然受到潛在和顯性多元利益主體的影響，不同利益主體之間互動博弈的結果決定著政府績效生產的路徑走向與特征。以政府與社會公眾之間存在的組織邊界為依據，可以將政府績效生產中的利益主體分為政府與公眾兩級。根據政府績效生產制度設計和運行中是否有高質量的公眾參與以及政府與公眾在績效生成中的地位、權責和互動方式的不同配置，可以區分和建構政府績效內部生產與政府績效共同生產這兩條典型的績效生產路徑，前者是政府主導的績效生成路徑，后者則是政府和公眾的共同績效創造之路。本文以這兩條迥異的績效生產制度路徑為分野，關照并反思現實中政府績效管理和評估的實踐路徑，分析了政府績效由政府績效內部生產模式向政府與公眾共同生產模式轉軌的必要性，并提出了轉軌的可行路徑。

一、政府績效內部生產模式的起源、發展與困境

改革開放以來，我國各級政府都開始注重采用先進的績效管理和績效評估工具對行政下級的整體政府績效、部門績效、項目績效和政策績效的生成過程及其結果進行有效管控，涌現出了諸多政府績效管控創新案例。雖然各地政府績效管控的實踐名稱各異且不斷推陳出新，但總體可分為兩種類型：一是目標管控型的績效管控與生成路徑，包括目標責任制、目標考核、目標管理等實踐形態；二是結果管控型的績效生產路徑，包括政府績效考核、績效評估、績效管理等實踐形態。從政府與公眾之間的關系來看，不斷嬗變的績效管控名稱背后，是績效生產路徑的沿襲、量變還是質變？回答這一問題的關鍵，就要考察政府績效生產過程中政府與公眾之間的互動方式和互動質量，以及公眾參與政府實質績效和形式績效生產的效能與限度。

目標管控型的績效生產路徑發軔于改革開放之初的“目標責任制”，其后又演化出政府目標考核以及更具系統性的政府目標管理。因為政府目標就是預期的結果，故其本質也屬于一種政府績效生成與管控實踐。綜合性的政府目標管理以目標考核為核心工具，涵蓋目標設置、目標分解、目標監督、目標實現度評估、目標問責等環節，這些績效管控活動已融合了實質績效和形式績效這兩條績效生產軌跡的所有功能。行政上下級是政府目標管理的核心行動主體，行政上級與行政下級在年初簽訂目標責任書(狀)，行政上級主導目標設置、目標檢查以及年末的目標考核，行政下級負責目標的細化分解、貫徹執行與反饋，上下配合以形成一種以上率下的政府內部績效控制機制。然而，從政府外部的公眾視角來看，政府目標管理實踐則是一個不可觸摸的封閉式“黑箱”。政府目標管理在目標設置、分解、監督與考核過程中，很少向外部主體開放，幾乎沒有公眾參與①。政府目標管理不僅排除了公眾參與，更通過信息控制和隔離造成了政府與公眾之間的績效信息壁壘。目標責任考核過程及考核結果的透明度與公開性嚴重不足，剝奪了公民的知情權和監督權②。目標管控型的績效生產，由政府尤其是行政上級完全主導并操縱績效管控和績效生成，公眾無論是對政府形式績效生產還是對政府實質績效生產都無實質性參與，因此其為一種典型的由科層制驅動的政府績效內部生產路徑。

新世紀以來，各級政府的績效管控和績效生成更加注重結果導向，其標志就是直接冠以“績效”為名的實踐創新不斷涌現，出現了政府績效評估、績效考核、績效考評以及更具綜合性的績效管理實踐。特別是2011年監察部印發《關于開展政府績效管理試點工作的意見》之后，政府績效管理和評估創新在地方政府間通過自上而下和自下而上的雙軌途徑不斷擴散而成為前沿風尚。與政府目標管理相比，政府績效管理和評估最大的制度改進就是更加認同公眾滿意度的結果價值，并將公眾滿意度評價納入到政府組織績效評估結果之中，許多地方通過對公眾的政府績效滿意度調查來吸納公眾參與績效反饋，例如南京市的“萬人評議機關”、杭州市的“公述民評”，等等。然而，政府績效管理和評估是一種顯著不同于政府目標管理的績效生產新路徑嗎？通過文獻調查以及對我國五省16個市、縣、區級政府績效管理與績效考核案例的田野調查③，筆者發現，政府績效管理和評估并未從根本上變革政府目標管理的封閉型政府績效內部生產路徑，其對目標管理型績效生成制度的承襲如下：

第一，政府績效管理和評估延續了政府目標管理中行政上級主導的績效體制。上級政府和部門是政府績效管理的發起者、領導者和組織者，行政上級也成立績效管理(績效評估、績效考核、績效考評等)領導小組、績效辦公室(效能辦)等領導和組織機構，對下級政府和政府組成部門開展集中統一的目標設置、績效考核與績效激勵，但是外部公眾依然沒能有效參與績效管理領導與組織機構的決策。行政上級在績效目標配置、監督、評估和問責中具有完全的主導權，這完全繼承了政府目標管理中由政府和上級主導的績效體制設計，也決定了政府績效管理和評估從根本上仍是作為行政任務發包的政府績效內控工具。

第二，政府績效管理和評估中的公眾參與渠道有限。理論上，公眾可以參與政府績效評估中實質績效與形式績效的生成全過程，然而政府績效管理實踐中的公眾參與主要局限在政府績效評估結果的形成(即形式績效生產)之中，集中表現在公眾對評估對象的管理及服務的滿意度評價之中④。周志忍對政府績效評估中公民參與度的研究表明，在績效評估決策、評估設計、績效監測、評估實施以及結果利用的過程中，公眾的參與機會、參與渠道和參與程度都極其有限⑤。這也意味著公眾并沒有全過程參與形式績效的生成，公眾難以影響政府績效目標的設定、分解和監督，更沒有實質性參與政府實質績效的創造，而是被動消費政府供給的績效產品，公眾參與渠道面臨著多樣性、全面性和系統性方面的赤字。

第三，政府績效管理和評估中的公眾參與影響力有限。公眾參與的影響力體現在公眾對政府績效生產結果的決定程度以及對優質政府績效結果的貢獻度，而以滿意度評價為主的公眾參與形式并不能有效保障公眾在形式績效生產中的話語權，更不能有效地讓公眾承擔績效責任以及生成實質績效。在筆者所調查的16個績效管理案例中，居民代表、企業代表、媒體代表等公眾的滿意度評價占政府績效評估結果的權重為10%～20%，實際能參與評價的公眾人數在50～200人。由于公眾能夠參與的滿意度評價范圍較小、公眾評分占評估結果的權重較低，因此公眾難以實質性影響政府組成部門或下級政府等績效評價對象的評估結果及形式績效的生成。在政府實質績效的形成過程中，由于公眾對于績效評估對象的戰略方向設定、目標設定、績效執行與績效改進缺乏經常性和實質性的參與，也必然會喪失對實質績效生成的影響力和責任感。

目前，在以公眾滿意度為導向的政府績效管理和評估創新中，公眾實際參與的廣度、深度與效果均受到嚴重制約。由于政府績效管理與評估僅在績效評估結果形成的特定環節收集了少數公眾的滿意度意見，而在漫長而廣闊的政府績效生產系統中，公眾僅被動地充當了績效數據與績效信息提供者的角色，難以實質性地影響政府績效生產。同時，政府績效管理所形成的績效信息也是有選擇性、低限度地向社會公眾公開，績效信息透明度雖有改善但仍明顯偏低⑥。因此，按照公民參與階梯理論的劃分標準，目前公眾參與仍處于象征性參與階段，正如一些學者所言，政府績效評估中的公眾參與僅僅是實現了形式上的民主⑦。政府績效管理中公眾參與的低效果使其難以從根本上變革政府主導的政府績效內部生產路徑，因此，政府績效管理和評估改革本質上仍然是政府目標管理的延續⑧。

基于政府目標管理和績效管理在績效管控與生成方式上的延續性及一致性，可以歸納出政府績效內部生產模式的基本假設與運行特征：其一，在績效生產問題界定上，政府績效內部生產將政府績效及其生產問題視為政府組織的“俱樂部”產品，視政府績效管控活動為政府內部事務并簡化為組織內部管理問題，這樣導致的結果就是：重“內部評估”、輕“外部評價”，將政府績效評估限定在內部評估的范圍內⑨。其二，在績效生產的權責配置上，政府和公眾之間的績效權力與績效責任配置嚴重失衡。政府占有績效生產中的多數權力、關鍵權力，并承擔了主要的績效責任，而公眾僅部分共享了評價權，公眾的績效權利得不到有效保障，公眾對績效政府和績效生產的責任與貢獻也被忽視了。其三，在績效生產的運行機制上，政府有選擇性、有限度地向公眾開放了部分績效評估環節，但政府與社會之間圍繞績效生產的互動是短暫且非持續的，公眾被動、有限地參與滿意度評價難以對政府績效生產造成實質性影響。在政府績效評估中，公眾主體的橫向參與關系被縱向控制關系替代，社會公眾成為實現政府績效目標的一個政策工具⑩。由于政府績效內部生產路徑中缺乏公眾力量的有效嵌入，政府主導了形式績效和實質績效的創造過程，形成了典型的強政府與弱社會的績效生產格局。政府績效內部生產模式忽視了政府績效及其生產過程應有的公共性本質以及公眾對于公共績效締造的權力與責任，催生了一系列影響政府績效生成有效性與可持續性的績效困境，主要表現在以下四個方面。

第一，政府績效內部生產模式難以實現行政責任與公共責任、行政價值與公共價值的協同和平衡。由于行政上級對下級評估對象的績效方向和績效結果具有決定性的話語權，因此理性的行政下級會將其績效注意力更多用于對上級負責而不是對公眾負責。評估對象為了維護其績效利益容易產生機會主義績效動機，創造不符合區域公眾需求的政績工程、形象工程，或者給行政上級提供失真的績效數據，以致造成公共利益和公共價值的公共性損失。而公共性的流失，不僅會降低績效治理的客觀性，也會造成公共秩序的紊亂。

第二，政府績效內部生產模式由于缺乏政府和公眾之間的績效協商，降低了政府績效作為公共績效應有的績效共識。傳統的績效生產路徑是由政府單方面決定什么是績效、什么不是績效以及績效的生產方式。政府的單邊績效意見主導著政府績效管理與評估的目標設置、任務執行及結果路徑。由于公眾績效意見輸入不足、協調不夠，導致政府和公眾之間在政府績效價值共識、目標共識以及績效評估結果共識方面形成偏差，以致公眾對政府績效的生產目標、生產方式、生產過程與生產結果產生質疑，從而降低政府實質績效與形式績效的公信力。

第三，政府績效內部生產形成了政府和公眾之間的績效感知差距。政府績效內部生產所形成的績效評估結果主要以內部評價和內部建構為主，在實踐中，處于評估對象角色的下級政府或政府組成部門，其績效評估結果普遍呈現高漲態勢，絕大多數評估對象都能獲得“優秀”或“良好”的績效評估結果。在筆者所調查的16個績效管理案例中，評估對象的績效評估結果為“優良”的現象十分普遍。例如，2015年，在廣東省L區政府對36個下屬部門開展的績效評估中，評估結果均為“良好”或“優秀”，平均分為88.1分，最低分為85分。然而，從第三方評估機構和相關學術研究機構的調查數據來看，公眾對政府職能滿意度、政府整體滿意度、政府信任度等的評價結果多為“及格”或“中等”。可見，政府績效內部生產得到的績效結果與社會公眾對政府績效的獨立感知和期望之間，存在明顯的差距。

第四，政府績效內部生產模式持續惡化了公眾參與條件和參與能力，形成了政民之間不合作、不參與的惡性績效循環。政府績效內部生產的封閉性特征和運行邏輯使得公眾的績效參與權利得不到保障，公眾參與受到客觀上的排斥與阻礙。公眾參與績效管理日益碎片化、被動化和形式化，公眾參與的熱情和積極性消減，呈現出遞減趨勢。公眾在績效生產過程中的不參與、不信任與不合作，使得政府與公眾之間原本應當緊密的績效關系日益疏離，更難以產出社會認同與公眾滿意的優質績效結果。

綜上所述，在政府績效內部生產模式下，由于公眾在政府績效生產中的績效生成權力和責任得不到有效保障和強化，形成了政府與公眾的中心-邊緣地位和強-弱失衡的績效治理結構。在政府績效管理與評估中，由于政府缺乏與公眾的協商、溝通和對話，致使公眾的話語權和責任感得不到有效保證，缺乏社會建構的政府績效生產的有效性與可持續性面臨危機。由于公眾績效的認同度普遍較低，以致產生了政府績效評估無法持續改進政府績效的悖論。究其根源，在于政府目標管理和政府績效管理是以管理主義為理論內核的績效生產范式，而管理主義的內部導向、科層機制以及強化管理責任而弱化公共責任和政治責任的傾向，一直被學術界所詬病。為了兼顧政府績效生產的公共價值與行政價值，應該對政府績效生產的理論基礎與實現路徑進行根本性的治道變革，變革的密碼在于：用公眾有效參與替代政府績效內部生產中的低效參與模式，并重構政府績效生產的路徑選擇。

二、共同生產：政府績效生成的理論新視域

在政府內部生產模式出現困局的背景之下，從政府目標管理、政府績效管理走向政府績效治理，是理論與實踐領域具有共識的政府績效變革方向，其背后的理論轉軌脈絡就是用主張公眾參與的治理理論與治理機制替代政府目標管理的管理主義與科層機制。在治理理論中，政府與公眾之間圍繞公共事務進行良好合作是治理的本質。對于政府績效而言，封閉性的政府績效生成與政府績效的公共性具有不可調和的矛盾，政府績效治理只有通過政府與利益相關者的共同生產才能得以有效形成。因而，實現政府績效治理轉軌的關鍵在于：吸納公眾有效、有序地嵌入政府績效生成的全過程，重塑政府主導的封閉型績效生產格局。政府績效治理轉軌不僅有理論層面的訴求，還有來自實踐層面的制度引力。在實踐層面，新發展階段、新發展理念和新發展格局要求推進政府績效管理制度的創新。當下，以人民為中心已經成為政府治理的基本共識和標尺，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享已經成為政府治理現代化的制度共識。實現以人民為中心的治理圖景顯然需要調動廣大社會公眾參與治理的積極性和效能。因此，新時代的政府績效改革要進一步改善政府公共部門與社會公眾的關系，更加突出以人民為中心的價值取向。

共同生產(co-production，也稱合作生產)作為治理理論譜系的最新理論成果，是公眾參與的有力理論武器。為了克服新公共管理理論——管理主義的缺陷，共同生產、合作治理、互動治理、網絡治理、多中心治理等治理術語與理論流派不斷涌現。政府內部主體之間以及政府內外部主體之間的協作、協同、合作、整合、共享等已成為后新公共管理時代的特征與訴求。而在豐富的治理理論家族中，共同生產這一新興理論直接聚焦政府和公眾之間的合作關系建立以及公共產品與服務的合作供給，為重構政府績效生產中的政民互動關系以及開辟替代性的績效生產新路徑提供了新的理論視域。

當下，共同生產已經成為公共行政領域日益成熟和位居主流的治理理論。共同生產理論具有悠久的理論淵源，它最早可以追溯到奧斯特羅姆關于公共池塘資源的理論研究。隨著公眾越來越多地參與公共事務治理，近年來共同生產已經成為治理研究中的熱點。所謂共同生產，是指公共組織和公民更好地運用彼此的資產與資源來實現更好的服務結果或更高的服務效率。不同于合作治理與協同治理指向跨政府間及政府部門間的泛泛合作，共同生產直接將合作主體聚焦到政府和公民；不同于單一主體的行動，共同生產倡導跨邊界多元行動主體圍繞特定公共問題與公共事務共同行動。導致以上兩種不同的原因在于：跨界合作行動適合用于解決那些具有跨界性、非結構化和持續性特征的復雜棘手公共問題，以避免單一部門和主體的治理失靈。針對棘手的公共問題，共同生產理論認為利益相關主體應共同承擔責任，這種責任分配機制被稱之為共享責任或聯合責任。因此，共同生產倡導治理責任的共擔機制，每個治理主體因其義務的規定性以及在治理資源、治理能力方面的比較優勢，使其應該對公共問題的解決承擔一定責任。共同生產主張超越科層機制下形成的中心-邊緣型治理結構，主張在政府組織和非政府主體之間構建依賴、平等與協商的合作伙伴關系，通過平等協商開展基于共識的管理。在對待公眾的態度上，共同生產將公眾視為成功解決公共問題的關鍵因素，重視公眾價值并通過公眾有效參與來發揮公眾在知識、能力與資源方面的治理優勢，公眾因此成為公共問題的解決者、公共資源的治理者以及公共利益的創造者。共同生產作為一種公眾參與工具有著廣泛的適用性，在公共服務和社會治理等領域均有理論探討與經驗應用，如社區更新、社會治安服務等。

共同生產的理論視角不僅改變了傳統的單向度政民互動方式，也改變了傳統的由政府主導的實質績效結果的形成路徑。按照共同生產路徑下的政府績效生產路徑，作為由政府和公眾共同生成結果的政府績效，也必然是共同生產，而且這樣的績效結果也必然屬于廣義的政府治理績效范疇，必將回歸政府績效的公共性本質。績效是共同生產的最終表現，因而也是共同生產研究中的一個基礎性問題。如果政府實質績效是由政府和公眾共同生產的，那么政府形式績效的評定也應由政府和公眾共同進行，而不是由政府單方面建構。在共同生產理論的啟發之下，不僅應將共同生產的理論內核嵌入政府實質績效的生產，還應將其擴散至政府形式績效的生產之中，一條政府績效共同生產的新路徑呼之欲出。

政府績效共同生產首先應該重新定位公眾在績效生成中的作用：公眾在政府績效生產中并不只是政府的顧客，而是可以深度參與到政府形式績效和實質績效的創造中去，通過在政府和公眾之間構建資源與信息共享機制以及責任與風險共擔機制，實現政府績效的共創目標。將共同生產機制嵌入政府績效生產的全過程以及政民互動關系之中，可以建構政府績效共同生產模式的應有理論假定與路徑特征。

在問題界定上，政府績效共同生產視政府績效生產為復雜棘手的公共問題，這構成了政府績效共同生產的問題界定前提。筆者研究發現，在政府績效生成的環境維度、結構維度和功能維度上廣泛分布著復雜性特征。無論是在理論層面還是現實層面，政府績效及其生產問題完全符合復雜棘手公共問題的跨界性、非結構化和持續性等特征。政府績效生成的復雜性表現在：一是政府績效及其生成具有跨界性。政府組織是公共組織，政府績效是社會的純公共物品，具有典型的公共性和非排他性特征。政府組織的績效高低，不僅受到政府內部行政因素的影響，還受到社會行動主體和社會因素的制約；不僅影響政府自身的部門利益，還關系到全社會的公共利益與公共價值的實現。因而，政府績效生產理應是社會公共事務而不僅僅是政府內部事務與組織管理事務。二是政府績效生成具有非結構化特性。政府績效問題的公共性和跨界性特征增加了績效共識的協調難度與達成難度，不同利益主體對政府組織的績效期望及標準不盡一致，讓回答什么是理想的政府績效、如何實現政府績效、如何量化評價政府績效等績效生產問題變得困難，政府績效生產面臨著價值共識、目標共識和行動共識缺乏的現實條件，而非結構化特性增加了績效生產的復雜性與難度，依靠單一主體的獨自行動難以實現最優解。三是政府績效生成具有持續性。政府績效及其生產是一個與政府組織形影不離的重大問題，只要存在政府組織就有組織結果及其結果量化、顯示和管控的需要。社會發展進步和社會公眾需求變化又會不斷賦予政府績效以新內涵和新價值，使得政府績效及其生產不是一成不變和一勞永逸的。不間斷的政府績效生產、改進與調試，將成為一個連續性和長期性的公共問題。政府績效的跨界性、非結構化、持續性等特征決定了由政府單一主體主導政府績效生產必然存在有效性不足的治理風險。政府績效是一種社會建構，只有根植于社會的政府績效建構才具有合法性基礎，因此，讓社會公眾有效嵌入政府績效的生成過程將成為重構績效合法性的基石。

在責任界定上，政府績效共同生產主張由政府和公眾共擔績效生成責任，而政府主導的績效內部生產路徑將政府實質績效和形式績效的責任主要歸結于政府。若將政府績效及其生產問題視為復雜的公共事務和公共問題，那么其責任歸屬應當是多極化的，因為政府和公眾均是潛在的績效問題的制造者以及績效利益的受惠者。政府績效共同生產應當遵循績效利益相關者責任共擔邏輯，尤其是應找回公民、企業、第三部門等公眾主體的績效治理價值與責任。公眾不應僅是政府績效結果的等待者、旁觀者和消費者，還應該在政府實質績效和形式績效生產過程中貢獻其獨特的信息、知識、時間、精力、能力等有形與無形資源，從而協助政府達成優質的實質績效生成與科學的形式績效評價。為此，公眾應積極承擔參與政府績效的治理義務，積極參與政府實質績效和形式績效的形成與改進過程，與政府共同努力、相向行動，以產出令人滿意的政府績效。

在行動規定上，政府績效共同生產應構建政府和公眾之間緊密的績效合作伙伴關系。構建合作伙伴關系既是合作治理與共同生產的核心實現機制，也是公眾參與走向高級階段的有效參與形式。建立政府和公眾之間的績效合作伙伴關系，將為政府績效共同生產提供一種新型、有效的政民互動機制，該機制的特征表現在：一是互動的平等性。績效合作伙伴意味著在政府實質績效的內容形成與形式績效的生產中，政府與公眾是同等重要的參與者，沒有高-低和中心-邊緣的治理地位區別。二是互動的協商性。圍繞什么是理想的政府績效、如何實現政府績效、如何量化評價政府績效等問題，政府和公眾必須進行充分的信息溝通與對話協商，達成充分的決策共識與行動共識。三是互動的全程性。績效互動不再局限于績效評估的滿意度評價環節，而是政民之間圍繞實質績效與形式績效這兩條績效生產線展開持續、深入的互動，在政民之間形成績效制度合作設計、績效目標合作設定、績效任務合作執行、績效執行合作監測、績效結果合作評估以及績效問題合作改進的深度協作。由于績效合作過程有效嵌入并重視公眾意見，公眾對績效生產的方向、方式和結果具有實質性的話語權與影響力，績效合作伙伴因而能夠成為一種更具有效性的高級公民參與形式。

歸納起來，可將政府績效共同生產定義為：為了共同創造優質政府績效，政府與公眾形成權力共享、責任共擔、成果共享、平等協商的合作伙伴關系，共同生成實質績效和形式績效的持續互動過程。政府績效共同生產賦予公眾在政府績效生產中重要的合作主體角色，這與政府績效內部生產中公眾角色缺位或處于邊緣化地位顯著不同，扭轉了公眾在績效治理中居于弱勢的局面。政府績效共同生產也改變了政府獨攬權力與獨擔責任的治理格局，讓公眾績效權利與績效責任得到重視和培育。隨著公眾側的治理能力和治理資源不斷被納入績效生產過程，將使政府發現、識別和治理績效問題的能力顯著提升。政府績效共同生產的協商機制能夠保證公眾的話語權，讓公眾成為一股能與政府合作、協商和對話的治理力量，讓績效生產自始至終嵌入公眾偏好和公共價值，改變政府績效內部生產中由行政責任和行政價值主導的價值結構，真正實現以人民為中心的績效生成格局。由此觀之，無論是從參與程度還是參與效果來看，政府績效共同生產是對政府目標管理中“公眾完全缺位、公眾話語權完全缺失”狀況的全面超越，是對政府績效管理中公眾低度和低效參與模式的根本變革，是替代政府績效內部生產模式的新路徑。

三、政府績效共同生產路徑：公眾參與績效生成的體制與機制設計

如何讓政府績效共同生產在現實中運轉起來，是政府績效從一種治理理念到實踐變革必須考慮的關鍵問題。共同生產是一個多主體參與的持續性過程，而不是一種短暫行為，在這個過程中，政府和社會在其中互相激勵、反饋與調適，產出相關方滿意的公共產品與服務。實現政府績效共同生產路徑轉軌，就要對傳統的完全由政府主導的績效創造模式予以調試，以有機嵌入公眾主體的權責和行為，可從微觀、具體的公共產品和公共服務供給切入，持續培育政府績效合作生產的文化與制度。其培育的方向是，既要在體制層面重構政府與公眾之間的績效生成權責，又要在機制層面重構政府與公眾的互動方式，培育公眾與政府有效合作的政府績效共同生產條件。

在政府與公眾之間構建合作型的績效權責制度是政府績效共同生產的體制保障。合作主體間權力與責任的不平衡配置，將阻礙合作伙伴關系的構建與維護，因為權力的不平衡配置將形成上下級科層關系，從而改變合作主體之間的平等合作關系，而且責任的不平衡配置還將滋生“搭便車”行為。針對政府績效內部生產所形成的績效權責失衡格局，政府績效共同生產的制度變革首先應重新配置政府與公眾之間的績效權力和責任，構建平衡型的合作結構與合作體制，促進政府績效內部生產所形成的政民中心-邊緣型治理結構向平等互利的合作型治理結構轉軌，形成政民績效合作的初始條件。具體來說，合作型的績效體制變革包括兩個向度。

其一，在績效權力配置上，要構建政府與公眾之間的績效權力共享制度，賦予公眾績效管控權力。績效權力是實質績效與形式績效形成中的決定權，本質上是針對什么是政府績效、如何執行政府績效、如何評價政府績效等問題的話語權，表現為績效管控活動中的績效決策權、績效領導權、績效評價權、績效監督權，等等。政府績效共同生產需要均衡配置政府和公眾的績效權力，特別是賦予和保障公眾及其代表在政府績效生產中的話語權與決定權，確保公眾成為具有實質權力和影響力的政府績效合作主體。不同于政府績效內部生產所形成的政府一元權力系統，政府績效共同生產要構建政府和公眾的二元績效權力分享系統，通過政府與公眾共享績效決策權、績效領導權、績效評價權和績效監督權，建立包容性的績效合作體制。為此，政府績效管控應全過程吸納公眾及其代表能實質性地參與績效領導機構、績效執行機構以及績效評估機構的決策過程，形成政民合作領導與合作決策的績效權力應用體制。

其二，在績效責任配置上，要構建政府與公眾之間的績效責任分擔制度，實現從政府全責到政民共責、公眾擔責的轉變。每一個進入合作治理系統的治理主體都必然具有相對于系統其它主體的服務定位，政府績效共同生產將公眾的治理主體和地位重新找回，除了考量政府對公眾的服務責任，也考量公眾對政府的協助責任。共同生產的責任共擔邏輯意味著：公眾應與政府一道，共同為優質的政府績效結果生產付出努力，共同對政府績效結果的高低與好壞負責。事實上，公眾不僅有擔責的義務，也具有擔責的能力，公眾側潛藏著政府績效治理所需的時間、精力、資金等資源優勢，蘊藏著公眾參與、支持、配合、協助等行動優勢，這些治理勢能若能加以有效和有序組織，就能夠成為公共物品與公共服務創造中的有利條件。為此，政府績效共同生產的責任設計應發揮公眾的比較治理優勢并賦予公眾合理的績效責任。在政府實質績效形成過程中，特別是對于要履行政府監管、公共服務、社會管理等外向型政府職能的部門來講，公眾積極參與政府監管和提供公共服務，可以顯著改善政府的監管績效和服務績效。既然公眾可以為優質的政府管理與服務績效承擔責任并付出行動，那么政府也應通過開放型和參與式政府治理的組織再造與流程再造，吸納公眾主體的廣泛參與和實質參與。在政府績效評估結果也即形式績效形成過程中，公眾具備績效需求表達、績效感知、績效反饋等方面的信息和知識優勢，可以為生成科學的績效評估結果承擔責任并付出行動。由此，應通過構建包容公眾的績效評估制度，將公眾的績效責任貫穿到績效制度設計、績效目標設定、績效任務執行、績效結果評估、績效問題反饋等績效管控活動的全過程。

在構建合作型的政府績效體制之后，政府績效共同生產路徑變革的重點將轉到政民之間圍繞績效生產活動的持續互動與合作上。為了保障公眾參與質量，提升政府與公眾績效合作的可持續性與有效性，激發、培育和維系政府與公眾之間的合作態度和合作行為，可重點建構以下三個向度的政民績效合作保障機制。

第一，政府績效共同生產需要構建政府與公眾間的績效協商機制，保障公眾意見有效輸入。政府績效共同生產是以績效共識為導向的，而績效共識是政府績效的利益相關主體對政府績效生產中重大問題達成的一致意見。績效共同生產以政府和公眾之間的績效共識支配政民共同決策、相向行動。為了在什么是理想的政府績效、如何執行并量化評價以及改進政府績效等關鍵問題上達成共識，政府代表與社會公眾代表應開展直接而持續的對話、溝通和協商，共同確定下級整體政府、政府組成部門、財政支出項目等各類評估對象的績效目標與行動方向。可以通過公眾側與政府側在整體政府績效、部門績效和項目績效層面進行充分協商，對公眾的績效需求、績效利益、績效意見、績效偏好等進行共識凝練，以達成廣泛的績效共識。為此，政府績效生產過程中的制度設計、目標設定、指標設計、結果評定等所有重大績效決策均應采用開放式的互動決策與協商決策形式進行，通過意見征集、聽證等多種途徑的政民溝通協商實現行政責任與公共責任、行政價值與公共價值的有機協同，讓政府績效生產的過程及結果承載最大的績效共識和公意。

第二，政府績效共同生產需要構建績效信息的公開與透明機制，保障公眾有效參與的信息資本和知識前提。信息是公共治理的基本依據和條件，是良好治理的前提，要防止出現“信息不對稱”和“信息壟斷”下的治理失敗。公眾和政府之間績效信息不對稱是阻礙政府和公眾進行有效績效協商、績效合作的關鍵障礙。為此，政府績效共同生產應破除封閉型政府績效生產路徑下所形成的績效信息壁壘，通過公眾及其代表實質性地參與績效協商、決策與執行，實現政府與公眾能共同生產、共同享用和共同利用績效信息。政府績效信息也應全方位、實時地向社會公開，以保證公眾的績效知情權、監督權和參與權。當前，我國各級政府正全面推進信息公開和透明政府建設。績效信息公開透明機制設計應在政府信息公開的制度框架下，將“政府績效信息公開”作為“政府信息公開”特別是“政府結果公開”的重要組成部分予以系統推進，保障公眾對績效生產全過程、全周期信息的可獲得性。提升績效信息透明度將增進公眾對政府績效生產的認知與了解，增加公眾在績效合作行動中的知識資本，支持公眾更有效地承擔績效協商等合作責任，增進公眾對政府績效的信任與認同。

第三，政府績效共同生產須構建政府與公眾之間的信任機制，保障績效合作的可持續性。合作主體間的信任態度具有形成積極合作預期、降低合作風險、減少機會主義行為、化解合作沖突、維系合作關系等諸多治理功能。政民績效合作伙伴關系的維護，也需要增進雙向績效信任、修復雙向信任赤字。合作主體之間的信任態度不會憑空產生，需要雙方在交互中展現可信任度特征。信任研究表明，信任客體的能力、善意、公正性等可信任度特征決定著信任主體是否會產生信任態度。因此，對政府來講，政府組織、政府工作人員及合作代表應當具備政民績效合作所需的領導力、執行力、共情力等能力素養，充分關心公眾的績效需求、利益訴求，向公眾展現政府的績效善意動機，堅持與公眾協商，采取公眾認同的績效生產制度與規則，才能獲得公眾的績效信任；對公眾來講，為了更好地實現績效權力并履行績效治理職責，公眾應當具備參與績效合作所需的相關知識、積極態度與公民素質，積極承擔公眾的績效責任與義務，以獲得政府對其參與績效共同生產的能力、價值與貢獻的認同。概而言之，政府績效共同生產通過完善政府績效內部生產的理論基礎并進行適應性的體制機制變革，有望在理論層面形成一種顯著不同于政府績效內部生成模式的新路徑，這兩種績效生產模式的差異如表1所示。

表1 政府績效內部生產與共同生產模式比較

四、政府績效共同生產的研究展望

公共性和人民性是政府績效的本質特征，這需要政府績效生產制度對社會公眾保持足夠的開放性和包容性。然而，對政府目標管理與政府績效管理中的公眾參與方式和參與效能的分析表明，它本質上是一條政府績效內部生產路徑，失衡的政民互動關系及封閉性困境決定其變革的必然性。而以政府與公眾合作為標識的政府績效共同生產是政府績效治理的可行途徑，它以治理理論譜系的共同生產為理論視野，依賴緊密的政民績效合作伙伴關系與合作行動來共同建構和改進政府績效，是一條具有可持續性的政府績效治理途徑。

政府績效共同生產不僅是一個具有前瞻性的政府績效生產路徑與框架設計，在現實層面也不乏績效共同生產的宏觀、中觀和微觀現實案例。在宏觀層面，黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，其實質就是一條中國特色社會治理實質績效的共同創造路徑；在中觀層面，廈門市曾實施的“美麗廈門，共同締造”區域戰略以及各地開展的城鄉人居環境建設和整治中的 “共同締造”活動，通過政府與非政府主體的多元主體合作來改善城市和社區的人居環境；在微觀層面，正在全國各地廣泛實施的垃圾分類改革中的成功案例無不依賴對居民治理責任和治理義務的制度強化。這些由政民緊密互動合作驅動的政府治理創新案例為未來進一步明晰政府績效共同生產的制度創新、設計、運行和檢驗，提供了豐富素材。

作為一個前瞻性和探索性的政府形式績效與實質績效的創設路徑，政府績效共同生產的研究任重道遠，學術界亟需在理論和經驗層面繼續型構政民績效合作的操作性體制和機制，以扎實的理論研究為政府績效共同生產實踐提供理論指導。

其一，未來的政府績效共同生產需要深入具化研究政府績效共同生產中的公眾合作主體。公眾是一個泛化的群體概念，既包括分散的公民群體，也包括各種公民結社組織，有著多樣性、多層次和異質化的主體類型構成。明顯的是，每一類公眾主體在政府績效生產范疇下蘊含的治理訴求、治理資源和治理能力是不一樣的，其與多樣性、復雜性的政府主體的合作對象匹配也需精準定位。為此，未來研究要分析不同類型公眾主體的治理特征和治理動機，深入研究如何調動其對政府形式績效生產和實質績效生成的積極性以及如何將分散的公眾參與力量組織起來并有序、有機嵌入政府績效生成過程，才能破解政府績效共同生產的主體識別與建構問題。

其二，未來的政府績效共同生產研究需具化政府和公眾的績效合作形式。政府績效共同生產是行動導向的，政府實質績效與政府形式績效的生成過程都具有多階段、多環節等特征，公眾參與政府績效生產也必須在具體政府績效生產活動中展開與政府的全過程互動合作。為此，政府績效共同生產中基于政民合作的績效目標共同規劃、績效制度共同設計、績效任務共同執行、績效結果共同評估、績效實施共同監督、績效問題共同改進等，都有待未來的研究和實踐構建具有可操作性和有效性的合作方式。

其三，未來的政府績效共同生產需關注政府在績效合作中的行為調試。政府在績效共同生產中扮演著合作發起者、維護者和促進者的關鍵角色，是績效合作伙伴關系建立、維護和提升的關鍵一方。績效共同生產是一種不同于自上而下的科層制的績效創設方式，它需要政府在與公眾互動中改變控制式、命令式與指揮式的交往模式，轉向溝通、協商與互利的合作模式。政府績效共同生產對政府管理者與公眾互動的態度和行為提出了新的要求，政府組織及其成員與公眾之間的合作精神、合作態度和合作能力需要在未來的研究中進一步型構和明晰。

其四，政府績效共同生產需研究如何培育公眾在績效合作中能力與行為匹配的問題。參與不僅是公民的一項基本權利，也是公民的一種公共責任。政府與公眾績效合作的前提假設是社會大眾積極且實質性參與，這需要公眾具備高質量的參與知識、參與能力與公共精神。績效合作關系賦予公眾在政府績效生產中可以發揮出更加積極主動且有影響力的角色力量,需要公眾改變對政府績效生成事務的冷漠態度與消極行為，秉持積極的行動態度，成為政府建設性的績效幫助者。然而，現實情況是：社會公眾對公共事務的參與意識和參與能力還比較低，公眾的參與力量以及擁有的資源還很薄弱，其結構化程度尚顯不足。如何提升社會公眾在政府績效生產中的合作意識和合作能力，增強公眾及其代表的績效協商與溝通能力以及績效監督與評價能力，是公眾層面亟需解決的理論與實踐議題。

綜上所述，實現政府績效共同生產需要政府走近公眾、公眾走近政府，讓政府和公眾結成更加緊密的績效合作伙伴關系和績效利益共同體，通過政民合作驅動的績效共同體共同承擔政府績效生產的治理權責、治理風險與治理后果，進而實現以人民為中心的優質政府形式績效和實質績效的可持續生成。

注釋：

①參見戰旭英：《目標設置與評估的集中化及其指引價值的缺失與重建》(《中國行政管理》， 2012年第7期)。

②參見周志忍：《公共組織績效評估:中國實踐的回顧與反思》(《蘭州大學學報(社會科學版)》，2007年第1期)。

③筆者近年來先后實地調研了我國五省16 個市、縣、區的政府績效管理與評估狀況，它們分布在湖南省長沙市、長沙縣，福建省福州市、廈門市、閩侯縣以及廈門市海滄區、思明區，廣東省深圳市、廣州市荔灣區、博羅縣，廣西壯族自治區南寧市及其青秀區、百色市，貴州省貴陽經濟技術開發區、貴陽市花溪區、納雍縣。

④參見徐陽：《中國地方政府績效評估的歷史、模式與問題——基于政治錦標賽理論視角》(《哈爾濱工業大學學報( 社會科學版)》，2018年第3期)。

⑤參見周志忍：《政府績效評估中的公民參與》(人民出版社，2015年版，第78-104頁)。

⑥參見卓越、張紅春：《政府績效信息透明度的標準構建與體驗式評價》(《中國行政管理》，2016年第7期)。

⑦參見秦曉蕾：《地方政府績效評估中的有效公民參與:責任與信任的交換正義——以南京市“萬人評議機關”15年演化歷程為例》(《中國行政管理》，2017年第2期)。

⑧參見尚虎平：《“結果導向”式政府績效評估的前提性條件——突破我國政府績效評估簡單模仿窘境的路徑》(《學海》，2017年第2期)。

⑨參見丁宇：《科學發展觀視野下的政府績效管理探析》(《武漢科技大學學報(社會科學版)》， 2010年第6期)。

⑩參見張書濤：《政府績效評估的多層治理與偏差控制:一個政策協同的分析框架》(《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第6期)。