普通高中辦學錦標賽存在的問題及對策研究

摘要

我國普通高中評估以各高中的相對績效進行比較，各普通高中為了獲得晉級而競相努力，形成了普通高中辦學錦標賽的格局。我們以二十項省域政府高中評估政策文本為研究對象，運用Nvivo質性軟件進行分析，發現普通高中辦學錦標賽表現為劃分等級，動態管理;指標客觀，績效可比較;激勵可信，晉升可獲利。在高中普及化階段普通高中辦學錦標賽具有消極性后果，造成評估異化為分級、同質化惡性競爭、育人方式難以轉變。為了矯正普通高中辦學錦標賽的弊端，各省教育行政部門應弱化高中排名，建立普通高中分類評估體系;以素質教育為導向，修訂普通高中辦學評估政策;創新評價工具，建立普通高中第三方評估機制。

關鍵詞

普通高中? 辦學錦標賽? 分類評估體系? 評估政策? 高中排名

引用格式

婁元元.普通高中辦學錦標賽存在的問題及對策研究[J].教學與管理，2022（31）：12-17.

2020年10月，中共中央、國務院發布了《深化新時代教育評價改革總體方案》，提出“有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向”。2022年1月教育部印發《普通高中學校辦學質量評價指南》（以下簡稱《指南》），旨在推動普通高中辦學進入發展素質教育的新時代，對普通高中的辦學定位具有重要的導向作用。在《指南》發布之前，我國長期以來缺乏國家層面的普通高中辦學質量相關政策，各省普通高中評估主要以省級層面的評估政策為依據，對普通高中辦學進行治理。自1995年7月原國家教育委員會出臺《關于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學的通知》，開啟了示范性高中建設。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出各地要建設一批示范性普通高中，各省市開啟了示范性高中建設工作。近年來一些省市針對示范性高中建設工作中存在的問題，陸續調整和修定了普通高中評估政策，如江蘇的星級評估、浙江的特色高中評估等。然而，各省調整和改進后的高中評估政策在實踐中產生了一些問題。

本研究試圖運用錦標賽理論分析普通高中評估政策，系統地梳理和審視普通高中評估政策的局限，提出改進建議，以推進普通高中辦學從分層走向分類，從分級走向分型，實現多樣化發展。

一、普通高中辦學錦標賽的分析框架

1.理論基礎

錦標賽理論（Rank-order Tournament Theory）由Lazear和Rosen提出，最早應用于企業管理，主要表現為按照個人在組織中的相對位次而不是按其實際產出水平支付報酬。教育行政部門對普通高中辦學進行的評比表彰符合錦標賽的內涵特征，譬如對普通高中辦學進行等級劃分，獲得晉級的學校會獲得一定的回報，如授予榮譽稱號等等。本研究認為普通高中辦學錦標賽是指教育行政部門對普通高中進行辦學評估所發起的一種晉級競賽，一般由教育行政部門制定可以度量的晉級標準，競爭獲勝的高中可以晉升，并被授予榮譽稱號。

2.研究方法

（1）文本分析方法

省域政策文本集中體現了地方政府決策者對普通高中辦學的激勵舉措。因此采用文本分析法研究這些政策文本具有較強的價值。本研究收集了20項省域普通高中評估政策文本。以“高中評估”“高中評價”等為關鍵詞，檢索各省教育廳網站、北大法寶等，為了保證文本與高中評估問題直接相關，最終獲得二十個省政策文本作為本研究的目標政策（見表1），分析這些文本的標題可發現，省級高中評估政策主要包括示范性高中評估、特色高中評估、星級高中評估、達標高中評估等。

（2）Nvivo質性軟件

Nvivo軟件主要用于質性研究中的資料分析。Nvivo軟件中的詞頻功能表示的是特定詞匯在文本中出現的頻數，通過“詞語云”可以較為直觀地展示與本研究相關的詞語在政策文本中出現的頻數，字號越大表明該詞語出現的次數越多，反之亦然。

圖1是運用Nvivo12軟件對二十項省域政府普通高中評估政策文本的原始材料進行“詞頻”統計導出的詞語云。從圖中可以看出計算機、實驗室、教職工、示范性、多媒體、行政部門、規范化是出現較高頻次的詞語，表明這些詞匯與高中評估之間存在一定的關系。詞語云這種描述方式的優點是非常直觀，不足之處是據此難以判斷普通高中辦學錦標賽的具體情況。為了彌補這一不足，本文分析中引入“參考點”這一概念，用來表示在某一節點下編碼的數量。為得到相對準確的參考點數值，本研究在政策文本中通過手動編碼形成3個父節點，分別為“評定等級”“評估指標”“晉升回報”，11個一級子節點，參考點數值為430項，依托Nvivo軟件，描述性統計分析高中辦學錦標賽參考點的現狀，進而分析存在的問題和提出優化建議，為政府決策提供參考和依據。

二、普通高中晉升錦標賽的現象表征

1.等級評定：高中排座次

錦標賽制的突出表現是等級差序，我國普通高中評估政策充分體現了這一特點。“評定等級”共分為三個子節點分別是“等級類型”“逐輪淘汰”“動態管理”（見表2）。從參考點數據可以看出，大部分省將普通高中分為不同層次、不同等級，例如：江蘇省普通高中星級評估中，將學校評為一星級、二星級、三星級、四星級、五星級;福建省將普通高中分為一級、二級、三級。辦學評級促使各普通高中進入了典型的逐級淘汰的錦標賽，進入下一輪競賽的高中必須是在上一輪評估中晉級的優勝者，每一輪被淘汰出局的高中就自動失去了參加下一輪競賽的資格，例如《福建省達標高中評估辦法（修訂）》規定二級達標高中申報一級達標須滿4年;三級達標高中申報二級達標原則上應滿3年。《貴州省示范性高中評估方案（2018年修訂稿）提出“升類學校須獲得相應的省級示范性普通高中類別稱號3年后才能申報升類評估”。

辦學評級實際上讓每一所普通高中都處于競爭格局，成為辦學錦標賽的“參賽隊員”，各省普通高中定級排名并非“終身制”，為了防止學校評上高等級后出現質量滑坡，缺乏競爭的格局，設置了可進可退的比賽規則。很多省市教育行政部門建立了動態管理、定期復查制度，不搞終身制，對達不到標準要求的學校予以降級或撤銷稱號，并在媒體上公布，這種動態管理使普通高中之間形成一輪輪的競爭，促使普通高中之間進行橫向競爭和比較。

2.指標客觀：績效可比較

在錦標賽體制中，競賽指標的可衡量性、客觀性以及可比較性是錦標賽得以開展的前提。省教育行政部門和普通高中形成了多任務委托代理關系，由于在委托代理關系中委托人不能直接觀測到代理人的工作努力情況，委托方和代理方存在信息非對稱問題，只能選擇用相對績效來評價代理人的努力程度[1]。在高中辦學錦標賽中，普通高中都圍繞評估指標辦學，這些高中所做的事情也大體相似，因此各高中的相對辦學績效比較容易進行相互比較，普通高中的“競賽成績”是相對可分離和可比較的，因而成為晉升錦標賽得以開展的基礎。

為了便于進行“數目字”管理，各省教育行政部門制定了可以衡量的、較為客觀的競賽指標，來考核普通高中的辦學績效，作為晉升錦標賽的“標的”。指標體系是賽辦學績效的核心規則，包括硬件指標和軟件指標，硬件指標主要包括校園校舍面積、學生人數、運動場所、生師比、藏書量等。軟件指標包括：學生發展、學校管理、課程改革等指標。硬件指標可量化程度較大，軟件指標較難量化，盡管如此，各省還是以量化分數對各指標進行考核。總體來看，各省評估指標可以劃分為辦學條件、隊伍建設、學校管理、學生發展、課程改革等（見表3）。

3.晉升回報：晉升可獲利

普通高中辦學錦標賽發揮效力的關鍵點是教育行政部門具有政治權威和組織威信來確保晉升激勵的可信性。教育行政部門是競賽的發起人和規則的制定者，可以通過提供經費撥款、政策傾斜等發起錦標賽，將普通高中置于強力的激勵之下，各普通高中為獲得資源而展開競爭，教育行政部門根據各高中的表現來決定它們是否晉升。晉升回報的子節點分別為“物質獎勵”“精神獎勵”（見表4）。通過參考點數據可以看出，晉升與所帶來的回報相對應，一旦晉升，教育行政部門對獲勝者給與各種優惠措施，晉升到高級別會給學校帶來物質和精神方面的雙重獎勵，例如經費、人事、招生、評優等方面的政策傾斜與激勵，而失敗者將無法獲得以上利益。

辦學錦標賽賴以成功的關鍵是依靠晉升和利益對學校進行持續的高強度刺激，以學校的相對績效來決定學校獲得的利益。普通高中評估實質上成為利益分配機制，晉升和回報之間具有高度的關聯性，學校獲得的回報與其所處的等級相關，尤其是在高等級名額有限的情況下，學校之間勢必會進行競爭，由此形成不需要教育行政部門付出過多成本的激勵機制。例如《云南省一級普通高級中學管理辦法》規定，“對省一級高完中教師編制、校領導職數、高級職稱比例、教師培訓、課程建設、內外交流、評先評優等方面給予傾斜，其中省一級高完中的高級職稱比例應不低于48%。”《福建省達標高中評估辦法（修訂）》規定對達標高中在經費補助、儀器配備、高中招生、師資調配、學校評優等方面給予政策支持。

三、普通高中辦學錦標賽的異化效應

普通高中辦學錦標賽是一把“雙刃劍”，它在帶來部分學校辦學水平提升的同時，也帶來一些負面影響，并且使學校的辦學行為產生了一定的扭曲。

1.評估異化為分級

在錦標賽思維下，普通高中評估異化為對高中的分級和獎懲，等級評估強調的是“重點”“示范”“門面工程”“政績工程”等指標，其理論依據是分級辦學、分級管理[2]。從評估實踐來看，一些省市打著“發展性評估”的旗號，實際上卻在做著分等和獎懲的事情，評估和改進實則是“兩張皮”[3]。辦學錦標賽人為地建構了學校等級次序，以等級符號所標示的級別高低來劃分、排列學校。學校被安置進科屬種的等級序列當中[4]。辦學錦標賽的思路沿襲的是發展重點高中的思路，集中優勢教育資源發展一批學校，甚至一些地區教育行政部門集中人力、財力來保障評估成功，以作為榮譽和政績，這種措施在高中教育精英化階段比較適用，然而在高中普及化階段依然讓資源集中在少數學校的思路是不合理的，因為它人為地拉大了普通高中之間的差距，造成普通高中強者愈強，弱者愈弱。在錦標賽下，各校賽出的等級成為官方的、合法的榮譽稱號，掩蓋了學校之間的不平等關系，違背教育公平。

一方面，辦學錦標賽中獲得較高等級的學校被授予榮譽稱號，如示范高中、星級高中等，成為學校的無形資產，為學校帶來巨大的品牌效應。同時，學校還可以獲得財政、人事、評優等方面的傾斜性照顧和支持，但是區域內其他學校的發展受阻，沒有晉升較高級別的高中社會聲望下降，學校的招生受到影響，一些原本有較好生源的學校出現生源流失現象，導致教師的工作積極性降低，繼而形成惡性循環。另一方面，辦學錦標賽造成普通高中優質教育資源稀缺，好高中集中在較高等級學校，造成了更加激烈的擇校行為，很多地區高考升學的壓力已經轉化為上一所好高中的壓力，甚至社會上信奉“進入一所好高中，就是一只腳已經踏進了大學校門”，導致家長利用各種資源擇校，并且上名高中的競爭壓力向下傳遞至義務教育，助長了義務教育的應試傾向。我國當前已處于高中普及階段教育，普通高中辦學不能像辦體育，爭金牌一樣辦教育，普通高中辦學應縮小區域內差異、示范高中和普通高中的差異，應從規模化發展走向均衡化、多樣化發展。

2.同質性競爭強化

評價結果是與機構的市場聲譽、資源配置乃至經濟收益建立關聯，那么它就必定成為現實中機構與個體的行動指南與指揮棒[5]。由于普通高中對政府的依賴性決定了無法完全自主，在高中辦學錦標賽中，各高中為了評上較高等級，在同構性的政策約束下，只能按照評價指標努力達到要求，在統一的考核指標下，普通高中走向同質化競爭的道路，千校一面，缺乏類型的多樣化。“制度的思維方式影響人的思維方式和行為選擇，‘示范性高中的制度環境使得不同水平的高中學校去模仿，以爭取政府、社會的認可，擠進‘示范性高中‘星級高中‘重點高中的行列”[6]。由于我國城鄉差距巨大，省會城市和區縣高中在辦學歷史、師資隊伍、軟硬件設施等方面都存在巨大差異，將這些不屬于“同一起跑線”的高中放在一起，按照統一指標進行比較，只會帶來一系列的負面激勵效果：在某種程度上，學校的績效或辦學水平是相對績效評估的結果，老牌名校、條件好的高中較容易獲勝，縣城高中、條件差的高中很難趕超。

從各省評估指標上來看，各省評估指標大同小異，在評估中采取的是割裂式思維，把學校工作分割成“軟指標”和“硬指標”，但是一些省份硬件指標所占比重過大，忽略了諸如：辦學方向、教師發展等指標。例如江蘇省星級評估中，學校辦學條件指標在評估方案中所占比重過大而學校效能評估指標不足[7]。根據多任務的委托-代理理論，當代理人需要完成多重任務時，如果激勵的設計只是一些可測度的指標，很容易導致代理人的努力配置扭曲，將精力放在考核力度大的任務，而忽視同樣重要、考核力度小的任務[8]。在競爭格局下，各高中為了在錦標賽中獲勝，校長不可避免地受“政績”情節影響，為了邀功請賞、獲得晉升提升，以制造“政績”為目標，開展“政績式改革”，將精力放在可測度、能在短期出成績的評價指標上[9]。實際上，教育評估中常常使用“方便考察”的替代性指標考察辦學質量，如校舍設施、教師學歷、職稱等，但這些指標并非教育過程本身，它們是實現質量提升的必要條件，但不一定是充分條件[10]。

此外，辦學錦標賽所帶來的同質化競爭，也造成普通高中之間合作不足，示范性高中引領作用較小。盡管政策規定高級別的學校要扶持和幫助薄弱學校，但學校總體之間“攀比”“較勁”有余，優質高中對本校的發展興趣高于幫扶其他學校的興趣。晉升激勵下優質高中只關心自己的相對位次，而對合作則激勵不足。在高中普及化階段，高中辦學激勵扭曲產生的邊際成本逐漸提高，開始抵消高中競爭所帶來的收益，已經到了必須調整的階段。

3.育人讓位于升學

2014年，《教育部關于加強和改進普通高中學生綜合素質評價的意見》中規定對普通高中學生的思想品德、學業水平、身心健康、藝術素養、社會實踐進行綜合評價，然而普通高中評估對學生發展的考核主要以學業成績為依據，考評依據主要是高考升學率和學業水平考試合格率，只有個別省對德育、體育、美育和勞動教育、個性化發展的某一方面提出考核指標，這種唯升學率的評估傾向與新時代培養德智體美勞全面發展的人的目標相違背，導致普通高中轉變育人方式困難。

總體上來看，各省對學生學習質量的評價指標較為單一，存在嚴重的“升大學”“升好大學”，簡單以高考升學率評價學校辦學質量，重視結果評估，忽略過程性評估的傾向。通過對1256所普通高中的調查發現，新高考后普通高中育人能力處于中等偏上且相對集中，但距離較高水平仍有提升空間。綜合素質評價未能有效發揮全面育人功能[11]。在辦學錦標賽下，普通高中以升學為導向，淪為大學“預備學校”，育人讓位于“升學”。從各省評估政策中可以看出，教育行政部門缺乏對普通高中培養目標的分類指導，導致普通高中培養目標單一，以升學率，“清北率”為追求，在單一培養目標導向下，將普通高中分成三六九等[12]。這導致各普通高中對自身的育人方向不明確，缺乏對人才的分門別類培養，而是按照考試成績招收學生，成績好的學生一般可以進入示范高中、名高中，成績差的進入普通高中。在《深化新時代教育評價改革總體方案》中明確禁止以升學率考核學校，不能將升學率與評優評先掛鉤。《指南》提出要著力克服“唯分數、唯升學”傾向。因此，為了適應普通高中課程改革和高考綜合改革，當前普通高中評估必須走出唯分數、唯升學的評價導向，合理厘清普通高中的定位，普通高中不能片面為升學做準備，其使命和責任應回歸到的全面發展。

四、普通高中晉升錦標賽的矯正策略

隨著高中普及化、大眾化，以及人民群眾對高中教育資源需求增加，這種辦學激勵機制的消極后果越來越明顯。普通高中辦學錦標賽的異化現象歸根到底是普通高中評價導向出現了問題，亟需改進。

1.弱化高中排名，建立普通高中分類評估體系

各省教育行政部門要打破星級高中、示范高中的分層分級治理模式，弱化高中排名，確定普通高中分類發展，錯位競爭的辦學評估體系。《指南》提出普通高中辦學評價要“堅持綜合評價與特色評價相結合”，“切實防止用‘一把尺子衡量不同學校的做法，促進普通高中多樣化有特色發展”。教育行政部門應精準施策，適應高中普及化的特征，針對普通高中學校實際情況，建立符合時代要求的普通高中分類評估體系，構建平等、優質、均衡的普通高中教育生態。

普通高中評估不能采用一刀切的配置與評估。普通高中發展所體現的應是特色、內涵的不同，通過評估引導不同類型高中特色發展。第一，按照不同的辦學體制類型評估。當前普通高中辦學體制分為公辦高中和民辦高中，應以推進民辦高中辦學體制改革為突破口，推動普通高中辦學類型多樣化發展。當前民辦學校辦學體制分為產權轉讓模式、產權不變模式、新建合作型學校模式[13]。通過分類評估進行辦學體制松綁，明晰民辦高中產權關系，改革民辦高中資源配置，提升民辦普通高中的公益性，推動民辦高中多樣化發展[14]。第二，按照學校特色類型評估。教育行政部門應在已有特色高中建設經驗的基礎上，指導學校結合自身辦學歷史、優勢資源、地域資源，選擇符合學校定位的發展道路，形成藝術、體育、外語、數理等各具特色的高中，減少區域內高中同質化發展、競爭的格局，為人民群眾提供具有選擇性的普通高中教育。第三，重視學校自我評估。學校自我評估是對學校的內部評估，是由學校內部人員，如教師、學生、家長等共同參與的對學校表現的評估。自我評估可以幫助學校進行內部的自我診斷，了解學校發展中的問題，建立內部質量保障體系，推動學校持續改進。

2.以素質教育為導向，修訂普通高中辦學評估政策

《指南》要求“遵循教育規律和人才成長規律，加快建立以發展素質教育為導向的普通高中學校辦學質量評價體系，切實扭轉不科學的教育評價導向”。傳統唯分數、唯升學的評估方法已經無法滿足普通高中發展的需要，我們應明確普通高中的育人目標即是提升學生的綜合素質，使學生成為德智體美勞全面發展的人，及時修訂普通高中評估政策，設置科學合理的評價指標。

第一，重構辦學條件的界定。我國當前普通高中評估指標中的辦學條件主要聚焦設施設備的數量，這是一種狹義化、簡單化的理解。從國際評估政策來看，很多國家將辦學條件視為支持學生學習的環境，學校環境不能簡單理解為由建筑構成的物理環境，而是學生學習發生的場所。因此，對辦學條件的評估應從其是否為學生學習提供支持的角度進行評估，例如藏書的借閱量、實驗室的使用率等[15]。第二，以學生發展為核心，積極探索學生成長增值評價。對學生學業質量的評價要以德智體美勞全面發展的育人目標達成度為核心，將學生學業進步情況作為評價的增值性指標，注重對學習過程的縱向評價和追蹤評價。對學生學習成績的評價不能簡單的以本科上線率、一本的指標作為依據，要以學生入學成績相比是否有顯著進步，學生在學習過程中學習成績是否顯著提升為依據來評價學業質量。第三，以育人為核心，調整學校教學與管理指標。學校教學與管理指標要以促進學生素質提升為中心，圍繞這一理念進行學生發展、選課走班、學分管理等方面指標的調整，對教學與管理指標的設定要超越傳統定位于為大學選拔人才的簡單思維，體現現代普通高中為學生提供個性化、差異化選擇，促進學生全面發展及成人成才的時代需求[16]。總之，辦學條件，學生發展、教學與管理三個方面要形成有機的整體，服務于促進學生的綜合素質提升，形成以普通高中評估推進育人方式變革的機制。

3.創新評價工具，建立普通高中第三方評估機制

目前大部分省市的高中辦學評價主體是省教育行政部門，評價形式多以集中評估為主，只有少數省份引入了社會中介組織開展評估。例如，安徽省教育廳委托第三方評估機構進行高中評估。在普通高中辦學評估的主體上，要改變以教育行政部門評價為主的評價模式，逐步建立學生、家長、政府等利益相關人共同參與的評估制度，推進評估過程的協商共治。為了保障評價結果的客觀性、公正性，應適當引入第三方評價，發揮專業人員的力量，使社會教育評估機構成為評價主體，實現教育評估與管辦職能的分離。第三方評估機構要著力提升自身在教育動態監測、常模建立、教育大數據集成、教育智能化分析評估等方面的能力，建立以人為中心，以服務為導向的智能化評估體系[17]。

在普通高中評估中，要創新評價工具，靈活利用現代信息技術進行評估，綜合使用網絡評估和現場評估相結合的方式。當前普通高中評估多采用專家飛行檢查，隨機聽課、專題座談會等現場評估方式，評估的主觀性、經驗性較強，導致對過程數據難以精準收集，無法全面反映學校的辦學質量。大數據、人工智能技術為增值評估、過程評估在辦學評估中的應用創造了可能性，虛擬現實、“云計算”、“智能錄播技術”“互聯網+”“移動APP技術”等新技術可以為辦學評估提供技術支持。借助大數據可以實現實時采集全樣本、全時空數據，收集和分析學校辦學的過程數據、歷史對比數據;持續跟蹤、精準診斷學生德智體美勞發展過程中的個性與優劣狀態;利用算法模型、聚類分析等揭示辦學規律和隱藏問題;通過知識圖譜、可視化輸出技術，呈現評價過程與結果。通過新技術與辦學評價的深度融合為普通高中辦學提供全域指導，提高學校辦學質量[18]。

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*該文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“以普職融合推進民族地區農村初中發展研究”（18YJC880062）的研究成果