城市消防規(guī)劃實施評估技術研究與案例應用

符人宏 姚斌 鄔元豪

摘要：結合城市消防規(guī)劃特征，從評估目的、方法、框架、技術路線等方面進行分析，以規(guī)劃指標、主要任務、重點工程等為基礎，采用層次分析法構建城市消防規(guī)劃實施評估體系模型。并通過案例分析，對評估體系指標進行優(yōu)化，采用德爾菲法確定指標相對權重，模糊集值統(tǒng)計法給出得分。評估結果較優(yōu)化前的體系更真實反映了消防規(guī)劃的實施成效，找準了規(guī)劃實施的薄弱環(huán)節(jié)，并針對薄弱環(huán)節(jié)提出工作建議。該評估模型結合了城市社會公共安全與消防救援事業(yè)發(fā)展新需求，將旅游消防應急體系建設、“智慧消防”建設、專業(yè)消防救援力量建設納入評價體系，有效地優(yōu)化了體系指標。研究工作對城市消防規(guī)劃實施評估的綜合化、科學化、系統(tǒng)化、重點化、定量化研究都有一定的參考意義。

關鍵詞：城市消防規(guī)劃；實施評估；層次分析法；德爾菲法；評估體系

隨著近年來城市發(fā)展的提質增速、消防科技的日新月異及體制改革后消防救援工作職能的拓展，現有城市消防規(guī)劃如何適應新時期社會公共消防安全與“全災種、大應急”綜合性消防救援工作要求，亟待研究[1]。根據國家及各省關于消防規(guī)劃編制和執(zhí)行情況專項檢查工作的要求，相關職能部門要定期對城市消防規(guī)劃的實施情況進行經常性的監(jiān)督檢查，并通過現代技術手段的應用，加強城市消防規(guī)劃建設情況的動態(tài)監(jiān)測，對檢查中發(fā)現的問題要及時糾正。而城市消防規(guī)劃實施評估是及時掌握規(guī)劃實施進展、推動各部門落實規(guī)劃內容、基于社會公共消防安全與消防救援事業(yè)發(fā)展需求科學合理編制消防規(guī)劃內容的重要技術保障措施。

我國消防規(guī)劃實施評估工作起步較晚，近幾年才有部分專家學者開展相關研究[2-5]。但是，目前評估工作多是逐一比對規(guī)劃內容與實際建設進度情況，對消防規(guī)劃實施評估方法及體系的研究較為缺乏，無法及時基于社會公共消防安全的新需求，全面、客觀地評估規(guī)劃實施的總體成效。同時，在當前體制改革和城鎮(zhèn)快速發(fā)展的環(huán)境中，原城市消防規(guī)劃與新時期“全災種、大應急”綜合性消防救援發(fā)展的適應性問題突出，而規(guī)劃在實施過程中又存在著一定的動態(tài)性與不確定性，因此，開展適用于城市消防規(guī)劃實施情況的評估方法與體系研究，對分析規(guī)劃實施現狀，及時調整規(guī)劃實施保障機制，推動規(guī)劃內容的落實和持續(xù)完善有著重要意義。

1 城市消防規(guī)劃特征分析

城市消防規(guī)劃是城市規(guī)劃建設的重要組成部分，是對一定時期內城市消防建設發(fā)展目標和計劃的綜合部署和管理依據。規(guī)劃以加強公共消防基礎設施建設和完善消防安全布局為重點，通過合理布置消防站點，改善消防裝備，保障消防供水，發(fā)展消防科技，消除火災隱患，從而提高城市消防安全韌性水平[6-7]。規(guī)劃明確了各有關部門責任和任務分工。從實施評估方面看，城市消防規(guī)劃具有以下幾個特征：

1.1? 規(guī)劃內容全面

一是規(guī)劃對城市消防安全布局優(yōu)化做出了要求。對城市主要消防設施、消防通道、重要建筑與園區(qū)等的選址進行了統(tǒng)籌規(guī)劃。二是規(guī)劃對公共消防設施和消防裝備建設做出了具體部署。主要對消防站點、消防車輛、消防器材與裝備、消防供水、消防通信等城市公共消防設施制定了建設任務計劃，并且對規(guī)劃建設內容的實施和保障措施做了明確要求。

1.2? 規(guī)劃實施涉及部門眾多

城市消防規(guī)劃實施不僅涉及應急管理部門，還涉及發(fā)改、財政、資規(guī)、住建、公安等相關部門，在規(guī)劃中明確了各有關部門相應的任務分工。

1.3? 規(guī)劃要與新時期城市發(fā)展相適應

隨著新舊動能轉換、社會治理轉型、資源要素趨緊等城市發(fā)展特征影響，城鎮(zhèn)消防力量不足、新老業(yè)態(tài)風險隱患交織等問題日益凸顯，城市消防安全問題與需求呈現出多層次、多樣化、復雜性等特點，城市消防救援工作愈加復雜艱巨。因此，城市消防規(guī)劃要準確把握當前與未來一定時期內消防安全需求，做好與城市新發(fā)展相匹配的規(guī)劃，為城市消防安全提供保障。

2 評估目的

全面掌握城市消防規(guī)劃實施進展與現狀，厘清規(guī)劃指標、規(guī)劃任務、重點工程等完成情況。

建立城市消防規(guī)劃的評估方法與體系，科學分析消防規(guī)劃實施整體成效與薄弱環(huán)節(jié)。

對實施中存在的突出性問題提出工作建議，促進規(guī)劃內容的落實，并為今后城市消防規(guī)劃的編制與修訂提供指導建議。

3 評估框架

基于上文對城市消防規(guī)劃特征的分析，規(guī)劃實施評估主要包括規(guī)劃指標、規(guī)劃任務、重點工程三個方面評估。

規(guī)劃指標實施評估方面：對規(guī)劃確定的消防站點、消防車輛、消防器材裝備、消防供水等城市公共消防設施等指標完成情況進行統(tǒng)計分析。

規(guī)劃主要任務實施評估方面：對規(guī)劃提出的對城市消防安全布局、主要消防設施布局、消防通道布局等主要任務逐項進行總結評估，并對涉及的量化目標任務進行計算分析。

重點工程實施評估方面：對規(guī)劃明確的火災防控基礎建設、消防科普宣傳場所建設等重點工程內容建設情況進行分析評估。

根據城市消防規(guī)劃實施評估內容，采用層次分析法構建規(guī)劃實施評估指標體系框架，如圖1所示。

4 案例應用

4.1? 評估指標優(yōu)化

依據上文的研究內容，城市消防規(guī)劃實施評估體系重點針對規(guī)劃指標、主要任務、重點工程三項內容進行評估分析，但在實際應用中，需充分結合公共消防安全與消防救援事業(yè)發(fā)展新需求，對指標項進行優(yōu)化與選擇，如除規(guī)劃明確的火災防控基礎建設等重點工程內容外，應將一些與當地城市發(fā)展相適應、緊迫性強的消防建設重點內容納入重點工程指標。

以《Q市城市消防規(guī)劃（2016—2030）》（下文簡稱《規(guī)劃》）實施評估為例，根據當前“全災種、大應急”國家隊與主力軍的消防救援隊伍發(fā)展要求以及Q市作為重要的旅游會展性城市定位等，在保留原評估體系指標（如圖１所示）的基礎上，將專業(yè)消防救援力量建設、旅游消防應急體系建設、“智慧消防”建設作為重點工程項目納入規(guī)劃實施評估體系，如圖2所示。該體系共包含3個一級指標、19個二級指標，其中二級指標中原指標共16個（圖中以實框表示），新增指標共3個（圖中以虛框表示）。由此可以看出，評估體系的完善更加貼合實際規(guī)劃實施評估。

4.2? 指標權重確定

采用德爾菲法，邀請了5位消防領域的專家，對評估體系中各指標的重要度進行判定，并構建判斷矩陣，計算求出各指標的相對權重值[8-9]。一致性指數CI的算法是：

不同的階數對應了不同的一致性指標數值，如表1所示。一致性比例CR即為CI和RI的比值，當CR＜0.10時，基本可以認為判斷矩陣能夠通過一致性檢驗，如果CR＞0.10，即無法通過一致性檢驗，則需對重要度進行調整。一般來說，如果矩陣的一致性與 CI數值成反比，而矩陣階數n越大則意味著一致性指數CI的數值越小[10]。

根據各專家對各項指標的判定情況，運用層次分析法計算求出各項指標的相對權重值，由于評估指標數量較多且計算過程較為繁瑣，僅展示了部分指標的權重計算過程，如表2所示。

4.3? 指標量化方法的選取

該評估體系共有19個二級指標，其中12個為定量指標、7個為定性指標。由于難以使用統(tǒng)一的量化方法對各項指標進行處理，因此采用了完成百分比法和分級評估法分別對定量指標和定性指標進行量化處理，以提高評估結果的有效性。

4.3.1? 完成百分比法

定量指標可以將實際建設的數量和規(guī)劃要求建設的數量進行對比，以實際完成值xij占規(guī)劃要求值Xij的百分比作為評分標準，當xij＜Xij時，指標得分pij=xij/Xij×100，當xij≥Xij時，指標得分pij=100，如表3所示。

4.3.2? 分級評估法

評估體系中，部分指標無法用定量的形式去評估衡量，如城市消防安全布局規(guī)劃等指標。針對這一類定性指標，采用分級評估法，結合規(guī)劃實施情況，以區(qū)間賦分的形式對各底層指標進行分級打分，一共分為五個等級，如表4所示。指標最終得分=指標得分×指標權重。

4.3.3? 評分結果判定

對各位專家關于定性指標的區(qū)間賦分結果運用模糊集值統(tǒng)計法進行處理，計算出各底層指標的最終評估得分，以減少專家們打分時產生的誤差[11-12]。

對于某評估指標ui，某專家pj根據評分參考依據，結合規(guī)劃內容實施情況，給出相應的評分區(qū)間（aij，bij），那么所有專家所給出的評分區(qū)間將組成一個集值統(tǒng)計數組（ai1，bi1），……，（aij，bij），……，（ain，bin），評估指標的最終得分可由公式（2）求出。

參考國內城市總體規(guī)劃實施評估的相關研究，將城市消防規(guī)劃實施評估的評分結果判定分為五個檔次[13]，對應如表5所示。

4.4? 評估結果分析

通過完成百分比法和分級評估法對底層指標進行量化打分，得到了各底層指標的最終評分。根據各層次指標的權重分布情況進行加權計算，可以求得一級指標的得分情況，得出Q市消防規(guī)劃實施情況評估最終得分為61.98分，評估結果判定為一般。評估體系權重分布及評分具體情況如表6所示。

從一級指標項來看，規(guī)劃指標、規(guī)劃任務、重點工程得分分別為67.89、62.98、55.06，其結果表明規(guī)劃任務、重點工程實施情況一般，規(guī)劃指標實施情況較好。進一步分析二級指標項，規(guī)劃實施存在的薄弱環(huán)節(jié)主要是在消防站、多種形式消防隊伍建設、旅游區(qū)應急體系建設方面相對滯后。

對上述三個二級指標進行具體分析：

根據《規(guī)劃》要求，全市需新建5座消防救援站，實際已建成1座消防站，消防站建設任務完成率為20.00%，任務實施進度滯后主要是建設資金未落實，或征地工作開展緩慢等原因所致。同時，隨著近年來該市城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，全市總面積已經達到1700km2，建成區(qū)面積為25.2km2，現有4座消防站（原有3座消防站，新建成1座消防站）難以滿足建標152—2017《城市消防站建設標準》“以接到出動指令后5min內消防隊可以到達轄區(qū)邊緣”的要求。

在多種形式消防隊伍建設方面，以微型消防站為例，根據《規(guī)劃》“100%的重點單位、社區(qū)、物業(yè)小區(qū)建成微型消防站”的要求，全市現社區(qū)微型消防站建設任務完成率為40.00%，消防安全重點單位微型消防站任務完成率為63.19%。但是，微型消防站多存在固定辦公、執(zhí)勤場地缺乏，人員流動性較大且業(yè)務能力難以保障，配置的消防裝備與器材缺乏有效的維護管理等問題。

Q市作為沿海旅游以及重要的國際會展城市，保障旅游區(qū)以及會展重點區(qū)域的安全將尤為重要。為發(fā)展與區(qū)域規(guī)模、旅游會展產業(yè)特點相適應的消防安全環(huán)境，近年來當地消防部門不斷編制并完善與功能區(qū)規(guī)劃相銜接的消防規(guī)劃，并有效地監(jiān)督指導相關社會單位消防安全管理等工作，然而《規(guī)劃》內容尚需進一步結合新時期消防救援事業(yè)的發(fā)展，基于旅游區(qū)特點更有效地提高區(qū)域應急能力，并借力數字化科技為消防工作提供更有力的支撐。完成度較低的任務內容緊急度排序如表7所示。

表7? 完成度較低的任務內容緊急度排序

序號 完成度較低的任務內容 緊急度

1 旅游區(qū)消防應急體系建設 重要、急迫

2 消防站 重要、急迫

3 多種形式消防隊伍 重要、急迫

4 消防戰(zhàn)勤保障能力 重要

5 城市消防安全布局規(guī)劃 重要

6 消防給水規(guī)劃 重要

若依據此前的體系（如圖1所示）進行評估，則Q市消防規(guī)劃實施情況評估最后得分為67.02，評估結果判定為較好。究其原因，此前的體系僅能基于消防規(guī)劃內容本身分析其在實施過程中的建設進度情況，在有效反映城市區(qū)域功能定位以及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的持續(xù)擴大對公共消防安全所帶來的新需求，以及在消防改制的背景下適時結合當前消防信息化等高新科技為消防救援事業(yè)發(fā)展提供的新機遇等方面尚需優(yōu)化與調整，故而導致評分偏高的結果。

4.5? 規(guī)劃實施建議

根據評估結果，本文針對該規(guī)劃在實施過程中存在的突出性薄弱環(huán)節(jié)提出工作建議如下：

第一，推動科技信息化與旅游會展區(qū)消防工作深度融合，綜合運用大數據、物聯(lián)網、5G等高新技術，加快消防救援指揮中心及系統(tǒng)平臺升級，促進區(qū)域單位火災防控智慧化能力提升，提高消防救援工作科技信息化水平。同時，立足區(qū)域內單位“位置臨近、業(yè)態(tài)一致”的基本特點，加快構建企業(yè)單位聯(lián)防聯(lián)動“命運共同體”，實行區(qū)域重點行業(yè)消防安全標準化統(tǒng)一管理，建立“共建共治共享”消防安全新型區(qū)域協(xié)作機制，有效推動企業(yè)間在聯(lián)合宣傳教育與培訓、聯(lián)合演練、交叉聯(lián)查、應急聯(lián)動等方面的深入協(xié)作。

第二，嚴格執(zhí)行《Q市城市消防規(guī)劃（2016—2030）》、建標152—2017《城市消防站建設標準》的要求，明確屬地政府將公共消防設施建設用地納入地區(qū)控制性詳細規(guī)劃，保障消防站建設經費，同時以為國家重點園區(qū)穩(wěn)定長遠發(fā)展提供堅實有力的消防救援保障為重點，加快推動消防站建設進度。對位于現有消防站保護范圍外且火災頻發(fā)的老城區(qū)、商業(yè)集中區(qū)、耐火等級低的建筑密集區(qū)，消防力量較為薄弱的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)及亟需加強應急消防力量的重點區(qū)域，因地制宜建設一批城市小型消防站，更好地實現“滅早、滅小、滅初期”。

第三，根據《Q市城市消防規(guī)劃（2016—2030）》關于志愿消防隊伍的建設任務，及《關于積極促進志愿消防隊伍發(fā)展的指導意見》（公通字〔2012〕61號）要求，大力推動隊伍建設工作，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農場及行政村的消防力量配置。建議市政府，結合消防隊員職業(yè)風險，制定微型消防站隊員激勵及保障政策，適當提高微站隊員薪資待遇水平；通過出臺《微型消防站車輛裝備后續(xù)管理辦法》等，保障微型消防站資金的投入，加強車輛裝備的維護管理。將微型消防站納入消防部門統(tǒng)一指揮調度體系，實行“聯(lián)管、聯(lián)訓、聯(lián)保、聯(lián)勤”，在加強人員管理的同時，不斷提高隊員業(yè)務能力。設置社區(qū)微型消防站的相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及社區(qū)委員會應提供固定的辦公場地及消防摩托車室內停放場所，以滿足微型消防站人員日常執(zhí)勤工作需要。

5 研究結論

第一，城市消防規(guī)劃實施評估研究以規(guī)劃指標、主要任務、重點工程等內容為基礎，采用層次分析法構建了評估體系模型。通過案例分析，基于社會公共消防安全與消防救援事業(yè)發(fā)展新需求，對評估體系指標進行了優(yōu)化，并采用德爾菲法確定指標相對權重，模糊集值統(tǒng)計處理區(qū)間賦分，降低了評分的主觀性。

第二，以《Q市城市消防規(guī)劃（2016—2030）》實施評估為例，通過對比優(yōu)化前后評估體系的評價結果，表明優(yōu)化后的體系能更真實反映消防規(guī)劃的實施成效、找準規(guī)劃實施的薄弱環(huán)節(jié)，評估結果更加準確真實，更貼合實際情況。

第三，城市消防規(guī)劃實施評估體系模型的建立，符合當前國內城市消防規(guī)劃實施評估的需求，具有較強的可操作性，對于城市消防規(guī)劃實施評估的綜合化、科學化、系統(tǒng)化、重點化、定量化研究都有一定的參考意義。

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Technical research and case application

of implementation evaluation of urban fire planning

Fu Renhong1，Yao Bin2，Wu Yuanhao2

（1. Qionghai Municipal Fire and Rescue Brigade， Hainan Qionghai 571400; 2. State Key Laboratory of Fire Science， University of Science and Technology of China， Anhui Hefei 230031）

Abstract：Combined with the characteristics of urban fire planning， the paper analyzes the evaluation purpose， method， framework， technical route and other aspects. Based on the planning indicators， main tasks and key projects， the analytic hierarchy process （AHP） is used to construct the implementation evaluation system model of urban fire planning. Through case analysis， the index of evaluation system is optimized， the relative weight of the index is determined by the Delphi method， and the score is given by the fuzzy set-valued statistics method. Compared with the system before optimization， the evaluation results more truly reflect the implementation effect of fire control planning， identify the weak links in the implementation of planning， and put forward work suggestions for the weak links. The evaluation model combines the new needs of urban social public safety and the development of fire and rescue， and incorporates the construction of tourism fire emergency system， "intelligent fire" construction and professional fire and rescue force construction into the evaluation system， which effectively optimizes the system indicators. The research has certain reference significance for the comprehensive， scientific， systematic， focused and quantitative research of the implementation and evaluation of urban fire planning.

Keywords：urban fire planning; implementation evaluation; analytic hierarchy process; Delphi method; evaluation system