美國聯邦法院對公司犯罪暫緩起訴協議的審查標準

王克文

摘 要：美國聯邦司法部采用暫緩起訴協議和不起訴協議兩種措施對涉案企業審前分流。直到2012年聯邦法院對暫緩起訴協議都是形式審批并通過。2013年起部分聯邦地區法院在個案中宣示其對暫緩起訴協議的實質審查和監督職權，要求涉案企業定期向法院提交合規報告，有的法院以協議內容對涉案企業過分寬容為由不批準協議。聯邦上訴法院推翻相關裁定或者觀點，認為法院無權對暫緩起訴協議實質性審查和監督執行。我國檢察機關正在推行涉案企業合規試點。我國可構建附條件不起訴和暫緩起訴協議并行的制度，由檢察機關根據具體情況選擇適用。在法院審查暫緩起訴協議方面，美國上訴法院的審查標準可供立法和實踐借鑒。

關鍵詞：暫緩起訴協議 實質性審查 合法性審查

美國聯邦司法部自2003年起頻繁的采用暫緩起訴協議和不起訴協議這兩種措施來處理公司犯罪。暫緩起訴協議運作的機理是，聯邦司法部與涉案企業達成雙方協議，涉案企業承認犯罪事實，采取措施提升內部合規，聯邦司法部在整改期限內對涉案企業暫緩起訴。如果涉案企業不發生違反協議約定的事由，起訴將被撤銷；反之，聯邦司法部將會基于涉案企業承認的犯罪事實提起刑事指控。聯邦司法部和涉案企業雙方達成協議后將該協議提交到法院，向法院提起刑事指控并申請暫時中止該刑事指控，法院批準后，該刑事指控在協議期內暫時中止，同時該協議生效。不起訴協議運作機理與暫緩起訴協議類似，與暫緩起訴協議的主要區別有兩點，一是不起訴協議由聯邦司法部和涉案企業雙方簽署后無需法院審批即生效；二是在不起訴協議運作中涉案企業沒有被正式提起刑事指控。自聯邦司法部對公司犯罪采取暫緩起訴協議措施以來，直到2012年，聯邦法院對暫緩起訴協議都是形式審查并批準。

一、美國聯邦法院審查暫緩起訴協議的標準

理論界對聯邦法院審查暫緩起訴協議的標準有很大分歧。司法實踐中也存在分歧，下面2個是上級法院否定或推翻下級法院的觀點的案例，受到理論界的廣泛關注。案例一中的一審法官第一次詳細分析審批暫緩起訴協議的權力來源和審查標準，案例二是聯邦法院第一次駁回公司犯罪暫緩起訴協議的案例。

（一）具體案例

案例一：美國政府訴匯豐銀行案。2012年聯邦檢察官指控匯豐銀行沒有實施行之有效的反洗錢制度和幫助受美國制裁的國家進行金融交易，并向法院提交暫緩起訴協議等材料，申請將該刑事指控暫緩執行5年。John Gleeson法官批準檢察官申請的同時，認為法院有權監督暫緩起訴協議的執行，要求涉案企業在暫緩起訴期間向法院提供協議執行情況的季度報告。［1］聯邦檢察官沒有提出上訴。2015年第三人向該法院申請公開匯豐銀行合規監督員提交給法院的執行報告，法官裁定將刪減后的公司合規報告向申請人公開。［2］聯邦檢察官提出上訴。聯邦第二上訴法院推翻該裁定，認為法院無權監督暫緩起訴協議的執行，合規監督員提交的合規報告不屬于法院的文件資料，不應對外公開。［3］

案例二：美國政府訴福克公司案。2014年聯邦檢察官指控福克公司于2005年至2010年期間向美國制裁的伊朗等國家非法出口源于美國制造的航空零部件、技術等，并向法院提交暫緩起訴協議，申請暫時中止刑事指控。Richard J. Leon法官認為協議對該公司處罰太輕，與公司的涉罪行為嚴重不匹配，檢察官沒有妥適行使檢察裁量權，不批準暫緩起訴協議。［4］聯邦檢察官上訴后，聯邦哥倫比亞上訴法院推翻該裁定，認為法院無權實質性審查暫緩起訴協議。［5］

（二）審查標準

1.聯邦地區法院的審查標準。一審法官為了擴大對暫緩起訴協議的審查權和監督權，將批準暫時中止刑事指控與批準暫緩起訴協議分開處理，通過援引司法監督權來實質性審查暫緩起訴協議和監督協議執行。

（1）暫時中止刑事指控的審查標準。John Gleeson法官認為批準暫時中止刑事指控的權力來源是快速審判法案。具體標準是暫緩起訴協議是否用作真實的審前分流和刻意規避審判期限。法院應當對協議的公正性和充分性進行有限的審查來認定協議的真正目的，決定協議是否確實被用作公司合規改造。沒有懲罰性措施和預防再犯罪方案的協議不能被認定是為了被告人的改造，應當被拒絕。［6］

（2）對暫緩起訴協議的審查標準。一審法官認為實質性審查暫緩起訴協議的權力來源于法院的司法監督權。法官的審查重點和標準并不相同。John Gleeson法官認為如果暫緩起訴協議的條款內容或者協議執行違反了合法性要求或者有悖正當性，法院有必要介入維護司法公正。Richard J. Leon法官從社會公眾和被告人的角度來審查暫緩起訴協議，其認為如果檢察官對涉案公司的懲罰過分寬容或者過分嚴厲，司法公正都會受到損害。考慮到檢察官對福克公司的懲罰太過于寬容，與福克公司極其惡劣的違法行為嚴重不匹配，駁回暫緩起訴協議。［7］如果暫緩起訴協議是非法的或者是有異常問題的協議，如極其不公正或者不當的協議等應當被拒絕通過。［8］

2.聯邦上訴法院的審查標準。聯邦哥倫比亞上訴法院和第二上訴法院的觀點是，快速審判法案沒有授權法院對暫緩起訴協議實質性審查，法院以暫緩起訴協議內容不當為由拒絕審批是不正確的。

（1）法院無權對暫緩起訴協議實質性審查。具體理由如下。一是聯邦檢察官獨享刑事指控權，法院介入空間極其有限。決定是否提起刑事指控、提起何種刑事指控、提起刑事指控后再撤銷都是專屬于檢察官的自由裁量權，法院審查檢察官的刑事指控決定是受到嚴重限制的。檢察官有能力而且適合作出刑事指控決定，聯邦最高法院多次強調法院沒有能力來勝任該項任務，一般情況不應該自詡聰明的事后審查檢察官的刑事指控決定。司法監督權介入檢察官的刑事指控權將耗費大量成本，阻礙檢察官執法，導致案件拖延，檢察執法功能受損。［9］二是暫緩起訴協議與刑事指控性質相同，法院無權實質性審查。刑事指控權由檢察官專屬行使，暫緩起訴協議與檢察官刑事指控權無本質性區別，暫緩起訴協議內容是否充分專屬于檢察官的裁量權范圍，法院不應對協議內容是否充分進行評價。法院不能以被告人應當受到更加嚴厲的刑事指控或者懲罰為由駁回暫緩起訴協議。法院如果因暫緩起訴協議內容不充分就拒絕審批等于實質性、非必要的侵犯了檢察官的基本權力。法院沒有能力勝任審查檢察官提起和駁回刑事指控的理論，同樣適用于法院審查暫緩起訴協議。與傳統的刑事指控決定類似，暫緩起訴協議也是檢察官考慮證據強度、起訴的嚇阻效果、執法優先事項等因素作出的決定，法院是不適合對其進行實質性監督的。［10］

（2）法院不應當監督暫緩起訴協議的執行。法院的司法監督權用以糾正侵犯合法權益的行為，維護司法公正，預防違法行為。司法監督權的行使是有條件的。合法推定原則適用于檢察官負責的刑事執法工作，在沒有相反證據的情況下，推定檢察官正確履行職責。在沒有明顯的證據顯示檢察官違法執法的情況下，法院不應當對檢察官的執法行為行使司法監督權。聯邦第二上訴法院認為，John Gleeson法官錯誤的行使司法監督權，其先假想檢察官將來有可能違法執法，據此援引司法監督權來監督暫緩起訴協議的執行，犯了邏輯性錯誤，侵犯了檢察官的執法權。該案中法院沒有獨立的司法監督權來監督暫緩起訴協議的執行。［11］

二、借鑒與啟示

最高檢于2020年3月開啟涉案企業合規試點，2022年4月在全國推開。企業合規試點全面推開以來，檢察機關堅持不突破現行法律和政策，積極引入第三方監督評估機制，充分結合不捕、不訴、量刑從寬等政策，依法辦理大量企業合規案件，大幅提升涉案企業合規改革的影響力。試點取得成功后將面臨立法問題。當前世界上英國、加拿大等國家都設立暫緩起訴協議制度，法院對暫緩起訴協議實質性審查。［12］有觀點提出我國應當引入暫緩起訴協議制度。［13］建議借鑒美國的審前處置制度，構建附條件不起訴（不起訴協議）和暫緩起訴協議并行的雙軌制，法院審查暫緩起訴協議的合法性，不審查合理性。

（一）構建附條件不起訴和暫緩起訴協議并行的制度

1.設立暫緩起訴協議制度的必要性。適用暫緩起訴協議可以向社會昭示打擊巨頭企業犯罪之決心，使涉案企業免受直接起訴帶來的不利后果的同時，兼顧社會效果。美國聯邦檢察官有權自主決定適用不起訴協議卻在部分案件中選擇適用暫緩起訴協議，且適用比例較高，［14］是權衡利弊下做出利益最大化的選擇。采取暫緩起訴協議對檢察官更加有利，采取暫緩起訴協議即要對涉案公司提起刑事指控，提起刑事指控意味著對涉案公司的社會譴責，檢察官向社會公眾表明懲治公司犯罪的決心和態度，獲得社會公眾的更多支持和理解。［15］該理由在我國同樣也適用，特別是出現類似匯豐銀行這種社會影響力大的巨頭公司涉罪案件，或者社會反映強烈的公司重罪案件，起訴后暫時中止的達摩克利斯之劍比附條件不起訴對企業的威懾力更大，警示效果和社會效果更好，在此情況下適用附條件不起訴可能招致猜忌和不滿。從國外的司法實踐來看，暫緩起訴協議適用的案件數量極少，2020年英國、法國分別是3個、2個，［16］2021年英國、法國、巴西是3個、4個、4個，美國近5年來每年的總數在20個至40個之間。［17］我國也不宜擴大暫緩起訴協議適用的案件范圍，建議在巨頭公司涉罪案件或者涉罪行為較重等社會廣泛關注的公司案件中適用。鑒于暫緩起訴協議有必要設立但是適用范圍小，立法中仍然需要留出必要的暫緩起訴協議制度接口供檢察機關選擇適用。

2.設立附條件不起訴制度的必要性。我國的中小企業抗風險能力相對較弱，需要采用盡量對中小企業損害最小的措施來處置違法犯罪行為。附條件不起訴對涉案公司更加有利，該措施不需要提起正式的刑事起訴，涉案公司不會被貼上標簽，無需承擔刑事起訴帶來的不利后果。實踐也證明設立附條件不起訴制度是必要的。我國參照附條件不起訴模式進行的企業合規試點取得較好成效，通過第三方監督機制的普遍適用，涉案企業在不被提起公訴的情況下，在第三方組織的監督下積極完善企業規章制度和內部控制，促進中小企業健康長遠發展。構建附條件不起訴和暫緩起訴協議并行的制度，檢察機關根據案件具體情況選擇適用，一般情況下對涉案企業適用附條件不起訴措施。這種設置符合我國當前的實際，也為檢察機關處置特殊涉案企業留有適當的空間。

（二）法院對暫緩起訴協議的審查

暫緩起訴協議的本質是審前處置措施，根據我國刑訴法，檢察機關對審前分流負責，且不受法院的審查。法院要審查暫緩起訴協議需要通過修法來突破現有法律規定。修法突破要有合理限度，原則上堅持憲法賦予的固有職權不被其他機關侵犯。如企業合規工作將來可能延伸到偵查階段和審判階段，但是檢察機關不宜侵犯偵查機關的偵查權和法院的審判權。美國聯邦司法部通過辯訴協議將企業合規工作延伸到審判階段，但未侵犯法院的審判權。同理，法院審查暫緩起訴協議不宜侵犯檢察機關審前分流的處置權。

1.法院無權審查暫緩起訴協議的合理性。我國采取起訴法定主義和便宜主義相結合的起訴原則，檢察機關有權對較輕犯罪采取不起訴措施。與美國刑事指控權歸屬的制度設計相似，我國的起訴裁量權也是由檢察機關專屬享有，且檢察機關作為刑事審前主導機關，全權決定審前分流措施。檢察機關在行使起訴裁量權時，綜合考慮涉案企業的具體情況，犯罪的嚴重程度，社會公眾接受的程度，是否起訴帶來的直接或間接后果，企業合規的成本和收益等多種因素，權衡利弊后作出具體決定。暫緩起訴協議與附條件不起訴、不起訴等措施一樣，都是檢察機關行使起訴裁量權后的審前分流措施，暫緩起訴協議不涉及涉案企業的定罪問題，法院無權介入和干涉檢察機關行使起訴裁量權，無權實質性審查暫緩起訴協議的合理性，否則是非必要的侵犯了專屬于檢察機關的起訴裁量權。如果法院有權對暫緩起訴協議進行事后的實質性審查，認為協議內容對涉案企業的處罰過分寬容或者嚴格，或有其他不合理之處，不批準協議，必將影響到檢察機關依法行使起訴裁量權，影響正常合規工作，有損檢察執法權威、執法效率和效果。有觀點提出，暫緩起訴協議給涉案企業增加的義務類似刑罰制裁，美國的多個暫緩起訴協議是參照《聯邦量刑指南》加以設定，檢察官兼具有裁判者身份，所以需要法院對暫緩起訴協議實質性審查。［18］暫緩起訴協議給涉案企業增加的義務可能類似或者參照刑罰制裁來設置，但這些義務是檢察機關在審前分流中施加的具體措施，并非定罪后的刑罰制裁，法院不宜介入專屬于檢察機關的審前決定。我國臺灣地區的法官認定緩起訴的性質不屬于刑罰，附條件緩起訴中“應履行之負擔，并非刑法所定之刑罰種類，而系檢察官本于終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與公共利益之維護，經被告同意后，命其履行之事項，性質上究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。”［19］需要說明的是，暫緩起訴協議和認罪認罰從寬協議有本質上的區別，雖然暫緩起訴協議和認罪認罰從寬協議都是由檢察機關與犯罪嫌疑人協商簽署后提交到法院，但是認罪認罰從寬協議涉及到犯罪嫌疑人的定罪問題，定罪權力專屬于法院，為審查和認定犯罪事實的真實性，法院有權實質性審查認罪認罰從寬協議。

2.法院有權審查暫緩起訴協議的合法性。暫緩起訴協議提交到法院審批，法院對協議的合法性負責，法院在審批之前需要審查協議的合法性，這是法院固有的基本職權。暫緩起訴協議的合法性審查與民事協議司法確認的性質相似。法院在民事司法確認中審查民事協議的合法性，確保其確認的民事協議符合法律規定，但是對民事協議的合理性不予審查。如果暫緩起訴協議違反法律規定，如暫緩起訴協議是為了規避起訴期限，涉案企業簽署協議時是非自愿的，對協議內容不清楚，協議內容違反禁止性規定，協議損害第三人合法權益等，法院有權以協議違反法律規定為由不批準協議。

*浙江省湖州市南潯區人民檢察院黨組成員、檢察委員會專職委員、一級檢察官［313000］

［1］ United States v. HSBC Bank USA， N.A.， No. 12-CR-763， 2013 WL 3306161（E.D.N.Y. July 1， 2013）.

［2］ United States v. HSBC Bank USA， N.A.，No. 12-CR-763 （JG），2016 WL 347670（E.D.N.Y. 01/28/2016）.

［3］ United States v. HSBC Bank USA， N.A.， 863 F.3d 125 （2nd Cir. 2017）.

［4］ United States v. Fokker Servs. B.V.， 79 F. Supp. 3d 160 （D.D.C. 2015）.

［5］ United States v. Fokker Servs. B.V.， 818 F.3d 733 （D.C. Cir. 2016）.

［6］ United States v. Saena Tech Corp.， 140 F. Supp. 3d 11 （D.D.C. 2015）.

［7］ 同前注［4］。

［8］ 同前注［6］。

［9］ 同前注［5］。

［10］ 同前注［3］和［5］。

［11］ 同前注［3］。

［12］ Peter R. Reilly，Sweetheart Deals， Deferred Prosecution， And Making A Mockery Of The Criminal Justice System： U.S. Corporate Dpas Rejected On Many Fronts，50 Ariz. St. L.J. 1113（2018）.

［13］ 參見陳瑞華：《企業合規視野下的暫緩起訴協議制度》，《比較法研究》2020年第1期。

［14］ 2020年和2021年適用暫緩起訴協議案件數是不起訴協議的3倍左右。參見https：//www.gibsondunn.com/2021-year-end-update-on-corporate-non-prosecution-agreements-and-deferred-prosecution-agreements/（最后訪問日期2022年4月11日）。

［15］ Mary Miller， More Than Just A Potted Plant： A Courts Authority To Review Deferred Prosecution Agreements Under The Speedy Trial Act And Under Its Inherent Supervisory Power，95 Tex. L. Rev. 1451（2016）.

［16］ https：//www.gibsondunn.com/2020-year-end-update-on-corporate-non-prosecution-agreements-and-deferred-prosecution-agreements/（最后訪問日期2022年4月11日）。

［17］ 同前注［14］。

［18］ 參見李本燦：《域外企業緩起訴制度比較研究》，《中國刑事法雜志》2020年第3期。

［19］ 黃鼎軒：《緩起訴協議于法人犯罪訴追之應用 》，《法令月刊》2018年69卷2期。