論合署辦公體制下監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使

劉浩鍇 劉一帆

摘要：監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使是憲法確定的原則，具有深厚的理論基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要。我國紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行合署辦公，增強(qiáng)了監(jiān)委的權(quán)威性，與監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使具有良性的互動(dòng)關(guān)系，但也在人事任免、職權(quán)行使等方面對(duì)其提出了挑戰(zhàn)。合署辦公體制下監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使需要厘清同級(jí)黨委與監(jiān)委、紀(jì)委與監(jiān)委的關(guān)系，在遵循同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)注重監(jiān)委監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，構(gòu)建避免監(jiān)察權(quán)被不當(dāng)干涉的保障機(jī)制，規(guī)范和完善監(jiān)委的人事任免權(quán)。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使；合署辦公

基金項(xiàng)目：2021年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善黨和國家監(jiān)督體系研究”（21AZD088）。

作者簡介：劉浩鍇，東南大學(xué)法學(xué)院，東南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究人員；劉一帆，東南大學(xué)法學(xué)院，東南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究人員。（江蘇南京211189）

中圖分類號(hào)：D64文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）09-0024-07

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公肇起于新中國成立初期，而后發(fā)生多次轉(zhuǎn)變。2016年，國家監(jiān)察體制改革拉開序幕，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制則作為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、深化國家監(jiān)察體制改革、提升黨和國家治理能力的重要制度性舉措而存在。黨的十九大報(bào)告提出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”的要求，由此各地掀起了推行紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制模式的熱潮。然而，合署辦公體制目前仍處于探索階段，同時(shí)對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使也提出了挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮合署辦公體制的優(yōu)勢，并在該體制下保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，則是本文想要探討的問題。

一、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的溯源及其效能

“署”即辦公場所，合署辦公是指兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況[1]。合署辦公并不是簡單地對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，而是基于職能的相同或相似對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，以期通過精簡機(jī)構(gòu)提高工作效率。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公則是指黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)合并，表現(xiàn)為“一套人馬、兩塊牌子”，即黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的工作人員兼任國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)[2]。合署辦公體制在我國具有獨(dú)特的歷史背景，符合我國的黨政關(guān)系，具有良好的政治效能。

（一）合署辦公體制的歷史演進(jìn)

早在1952年，黨中央就明確規(guī)定各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公。而后監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)歷了職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)取消、重新設(shè)立等轉(zhuǎn)變，其中較為重要的是1993年紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，以及2016年監(jiān)察體制改革以來對(duì)合署辦公體制的探索。筆者通過研究相關(guān)文獻(xiàn)資料，梳理了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制的演進(jìn)過程。

1949年，我國設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)①，主要為了應(yīng)對(duì)國家工作人員的違法亂紀(jì)與貪污腐敗行為。然而，貪腐現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，官僚主義不斷滋長[3]。為應(yīng)對(duì)問題，1952年2月9日，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，指出“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，多是兼職，專職干部少，辦事機(jī)關(guān)不健全，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用”[4]115，因此，“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作”[4]115。自此，黨和國家開始對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的實(shí)踐進(jìn)行探索。1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，原政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)的工作移交國家監(jiān)察部。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)，代替各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。此時(shí)國務(wù)院監(jiān)察部與黨的監(jiān)察委員會(huì)緊密合作，凡“黨員違反國家法律、法令的行為，除應(yīng)依法由人民法院審理或政府監(jiān)察機(jī)關(guān)懲處外，其應(yīng)受黨紀(jì)處分者即由黨的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)處理”[5]134。然而在實(shí)踐中，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量的行政監(jiān)察工作。根據(jù)第二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議，國務(wù)院監(jiān)察部于1959年4月28日被撤銷。自1952年2月9日到1959年4月28日，是我國實(shí)行紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的初次嘗試。

1969年4月，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷①。而后一直到1977年8月，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)才得以恢復(fù)。1986年12月，第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部。因此，自1959年到1986年，不存在合署辦公的可能。1987年10月，黨的十三大報(bào)告確立了黨政分開的政治體制改革思路，隨后多個(gè)相關(guān)文件的出臺(tái)使紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察部門在實(shí)際工作中是分開的，同樣不存在合署辦公。然而，紀(jì)委與監(jiān)察部門的許多職能是重疊的，兩者分開不利于集中資源、提高效率。1992年黨的十四大報(bào)告提出，“機(jī)構(gòu)改革，精兵簡政，是政治體制改革的緊迫任務(wù)”。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、監(jiān)察部〈關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示〉的通知》精神，中央直屬機(jī)關(guān)、中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)名稱，履行兩種職能的體制。紀(jì)委與監(jiān)察部分別行使黨的紀(jì)律檢查與政府的行政監(jiān)察職能。隨后，合署辦公推廣到地方，山西、上海等地的地方紀(jì)委與監(jiān)察部門開始實(shí)行合署辦公[6]，由此開啟了紀(jì)委與監(jiān)察部門合署辦公的第二階段，一直持續(xù)到國家監(jiān)察體制改革之前。

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。由省（市）人民代表大會(huì)產(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”的要求。2018年2月，《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步明確了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制。同年3月，新修訂的憲法使國家監(jiān)察委員會(huì)在憲法層面明確為與國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)等平行的、獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)。在第二階段中，紀(jì)委是與政府的行政監(jiān)察部門進(jìn)行合署辦公；而在第三階段中，監(jiān)察委員會(huì)不再設(shè)置于行政機(jī)關(guān)之下，具有獨(dú)立的憲法地位。較第二階段而言，第三階段的紀(jì)委監(jiān)委合署辦公不僅是解決職能交叉、工作重疊問題，更重要的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、形成反腐敗斗爭合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督范圍全覆蓋和紀(jì)法銜接通暢[7]。這正是監(jiān)察體制改革背景下合署辦公體制所呈現(xiàn)的新特征。

（二）合署辦公體制的效能

紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行合署辦公體制的首要目的是整合反腐敗的力量和資源，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[8]。紀(jì)委主要負(fù)責(zé)監(jiān)督黨員和黨組織的違紀(jì)行為，監(jiān)委主要對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督。在我國，80%以上公職人員都具有黨員身份[9]。因此，紀(jì)委與監(jiān)委的監(jiān)督對(duì)象有很大的重疊部分。紀(jì)委與監(jiān)委的分置容易造成重復(fù)監(jiān)督，不利于節(jié)約資源、提高效率。習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢。合署辦公體制下，紀(jì)委與監(jiān)委聯(lián)合開展工作，具有暢通的溝通渠道，一方面便于貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，利于反腐敗工作的安排與落實(shí)；另一方面將黨紀(jì)與國法相銜接，構(gòu)建出紀(jì)法融通的監(jiān)督體系，利于把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

合署辦公體制可以優(yōu)化黨政關(guān)系。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“黨政關(guān)系既是重大理論問題，也是重大實(shí)踐問題”[10]167，“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[10]168。合署辦公是黨政關(guān)系中的重要實(shí)踐形式。紀(jì)委與監(jiān)委處于不同的監(jiān)督體系中，其合署辦公涉及不同權(quán)屬監(jiān)督權(quán)的配置問題。幾十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，紀(jì)委與監(jiān)委分置不利于統(tǒng)籌監(jiān)督資源。監(jiān)察體制改革以來，合署辦公在實(shí)踐中不斷完善，一方面可以區(qū)分紀(jì)委與監(jiān)委不同的權(quán)力屬性，另一方面順應(yīng)了國家機(jī)構(gòu)改革的方向。

合署辦公體制有利于優(yōu)化監(jiān)督結(jié)構(gòu)，提高黨和國家的治理能力。紀(jì)委監(jiān)委分屬不同的監(jiān)督體系，而合署辦公則是聯(lián)結(jié)、溝通兩者的關(guān)鍵性舉措。國家監(jiān)察體制改革之前，我國的監(jiān)督體系是以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的“三駕馬車”模式，存在同體監(jiān)督缺乏公信、異體監(jiān)察收效甚微以及黨紀(jì)國法銜接斷層等問題[11]。監(jiān)察體制改革以來，合署辦公體制將紀(jì)委監(jiān)委相聯(lián)結(jié)，破解了黨紀(jì)難審非黨員公務(wù)員人、監(jiān)察難查非政府公職人員的難題，對(duì)我國監(jiān)督體系進(jìn)行了革新。而且，合署辦公體制下對(duì)紀(jì)委與監(jiān)委的職權(quán)、責(zé)任等進(jìn)行了明確，能夠有效避免過去紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)模糊的問題[12]82。合署辦公是國家科學(xué)配置黨政部門權(quán)力的有效措施，便于加強(qiáng)黨在國家機(jī)構(gòu)中的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[13]。

二、合署辦公體制與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的關(guān)系

監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使是憲法確定的基本原則，是監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)過程中必須遵守的準(zhǔn)則。合署辦公則是紀(jì)委與監(jiān)委履行其職責(zé)的工作方式，一方面有助于貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)監(jiān)委權(quán)威性，為其獨(dú)立行使職權(quán)保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；另一方面也在人事任免、職權(quán)行使等領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使提出了挑戰(zhàn)。

（一）合署辦公體制與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的良性互動(dòng)

合署辦公體制增強(qiáng)了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性，從而保障其獨(dú)立行使。《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是對(duì)其他公權(quán)力的監(jiān)督和制約。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依照監(jiān)察法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。然而，公權(quán)力對(duì)監(jiān)督和制約具有天然的排斥性，尤其是行政權(quán)的擴(kuò)張可能會(huì)侵犯監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使[14]。一部分身居要職的官員可能通過一定的方式對(duì)監(jiān)委或相關(guān)機(jī)關(guān)施加壓力，進(jìn)而干涉監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。因此，必須增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性，提高對(duì)其他公權(quán)力的監(jiān)督能力，從而在職權(quán)層面避免其他機(jī)關(guān)、人員等的干涉，保障其獨(dú)立行使。合署辦公使得監(jiān)委與紀(jì)委共同辦理公務(wù)、協(xié)同處理案件，而且監(jiān)委委員一般都由紀(jì)委委員兼任，具有雙重身份，在一定程度上使得監(jiān)委體現(xiàn)出更強(qiáng)的政治屬性，從而具有紀(jì)委的“威懾性”，以此來保障自身監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。

合署辦公體制規(guī)范了監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作方式，從而保障其獨(dú)立行使。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。黨組在非黨組織中主要發(fā)揮把方向、管大局的領(lǐng)導(dǎo)作用，是屬于宏觀層面的。而在合署辦公體制下，監(jiān)委與紀(jì)委在同一地點(diǎn)辦理公務(wù)，紀(jì)委作為黨的組織自然體現(xiàn)出黨的意志，而且監(jiān)委不設(shè)黨組，紀(jì)委監(jiān)委機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄于黨委之下，使得黨委對(duì)監(jiān)委工作的領(lǐng)導(dǎo)或可涉及中觀層面，更有利于貫徹黨的意志、規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作。監(jiān)委監(jiān)察的對(duì)象是所有公職人員以及其他相關(guān)人員，可以對(duì)其采取談話、留置等手段，公權(quán)力受到有效監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，“依法”是前提。監(jiān)察權(quán)的行使一旦與法治相背離，一方面可能損害監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益，另一方面有損監(jiān)委自身的公信力。因此，必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，確保其在法治范圍內(nèi)運(yùn)作。合署辦公體制便于貫徹黨委對(duì)監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域中紀(jì)委對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督效能，從而使得監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上的運(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的良好效果。

（二）合署辦公體制對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使提出的挑戰(zhàn)

合署辦公與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使之間存在著良性互動(dòng)，但同時(shí)合署辦公體制也對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使提出了挑戰(zhàn)。

依照黨章規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨的各級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，每屆任期和同級(jí)黨的委員會(huì)相同。黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議，選舉常務(wù)委員會(huì)和書記、副書記，并報(bào)黨的中央委員會(huì)批準(zhǔn)。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議，選舉常務(wù)委員會(huì)和書記、副書記，并由同級(jí)黨的委員會(huì)通過，報(bào)上級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)。依照憲法規(guī)定，國家設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)主任由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過兩屆。合署辦公體制下，監(jiān)察委員會(huì)主任由紀(jì)委書記兼任，副主任均由紀(jì)委副書記兼任，委員主要由紀(jì)委常委兼任[15]。我國黨代會(huì)一般在每年的10月到11月召開，全國人大一般在翌年的3月召開。在紀(jì)委書記兼任監(jiān)委主任的情況下，可能存在監(jiān)委主任未到任期但黨代會(huì)選舉產(chǎn)生新紀(jì)委書記的情況。監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的首要前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而紀(jì)委書記與監(jiān)委主任的分置不利于貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)委主要由紀(jì)委成員以及部分從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸的工作人員組成，其存在的問題有如下兩個(gè)方面。其一，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)成立時(shí)間不長，目前我國監(jiān)察官的薪酬待遇及晉升通道在不斷完善中。監(jiān)委工作人員的薪酬一般是按照紀(jì)委職務(wù)進(jìn)行確認(rèn)。然而，部分工作人員由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來，檢察機(jī)關(guān)的薪酬較同級(jí)紀(jì)委要高。雖然浙江、山西等地在監(jiān)察體制改革初期采取“原渠道負(fù)責(zé)”的方法，但并未真正拿出長期有效的方案。同工不同酬，不利于紀(jì)委監(jiān)委工作人員的協(xié)作融合。其二，紀(jì)委成員的工作往往強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)、意識(shí)形態(tài)等，其基本立場是執(zhí)政黨的執(zhí)政利益。具有檢察官背景的監(jiān)委成員是以國家法律為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)是否涉及貪污賄賂等犯罪，其目的在于維護(hù)國家利益[16]。因此，雖然是合署辦公，但不同出身背景的監(jiān)察工作人員往往具有不同甚至大相徑庭的工作經(jīng)驗(yàn)與習(xí)慣，在某種程度上不利于工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)。高效、穩(wěn)定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的保障，而合署辦公體制下存在同工不同酬以及專業(yè)素質(zhì)相異的情況，會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使造成一定的困擾。

三、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的意義

監(jiān)察法規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使是憲法所確定的原則，具有深厚的理論基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要。其內(nèi)容包含四個(gè)方面：其一，監(jiān)察權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的；其二，監(jiān)察委員會(huì)是行使監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)；其三，監(jiān)察權(quán)的行使不受行政機(jī)關(guān)等的干涉；其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助[17]110。

（一）監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使有助于堅(jiān)定貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”監(jiān)察法第二條明確規(guī)定，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。可見，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使之前提。監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使對(duì)堅(jiān)定貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，厘清黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察權(quán)具體行使之間的關(guān)系，將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)著眼于關(guān)鍵位置。在與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，黨主要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、政策領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是通過組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)政機(jī)制等來實(shí)現(xiàn)黨的意志的貫徹落實(shí)[18]。堅(jiān)持監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，保障具體監(jiān)察職權(quán)的行使由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法自行決定，使黨的領(lǐng)導(dǎo)聚焦在組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等方面，更有助于發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)效能。其二，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委的權(quán)責(zé)邊界，發(fā)揮兩者在各自領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)兩者的協(xié)作，從而強(qiáng)化黨對(duì)合署辦公體制下的紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委與監(jiān)委實(shí)行合署辦公，黨對(duì)兩者的領(lǐng)導(dǎo)是系統(tǒng)性、整體性的，不能片面看待。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，有助于明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍與責(zé)任范圍，以及與紀(jì)委之間的權(quán)責(zé)邊界從而使得黨對(duì)兩者的領(lǐng)導(dǎo)更具針對(duì)性、更能深入，實(shí)現(xiàn)更好的領(lǐng)導(dǎo)效果。

（二）監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使有助于推動(dòng)全面依法治國進(jìn)程

監(jiān)察法是監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的法律依據(jù)。制定監(jiān)察法的主要目的，就是通過國家立法把黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制固定下來，以法治思維和法治方式懲治腐敗[19]。憲法和法律已經(jīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職權(quán)范圍、具體措施等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作必須在法定范圍內(nèi)，遵守法定程序。全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系等。監(jiān)察權(quán)依照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立行使，正是踐行和實(shí)現(xiàn)全面依法治國的重要組成部分。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”[20]唯有貫徹憲法和法律所確定的依法獨(dú)立行使原則，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作才能有威嚴(yán)、有公信力。

監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使不僅是總則性的規(guī)定，還體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)范的具體條款中，表現(xiàn)在措施的實(shí)際運(yùn)作中。例如，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，采取留置的決定權(quán)是“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批”；監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰的建議是由“領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”；監(jiān)察機(jī)關(guān)可以獨(dú)自決定采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。再如，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，需要對(duì)被審查調(diào)查人采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行。可見，不同層級(jí)的規(guī)范都會(huì)對(duì)該原則進(jìn)行確認(rèn)，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使是形成完備的法律規(guī)范體系所要求的。唯有依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，才能保障監(jiān)察權(quán)高效權(quán)威，構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，從而推動(dòng)全面依法治國的進(jìn)程。

（三）監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使有助于推動(dòng)反腐敗工作進(jìn)展

我國反腐敗工作已取得卓絕成就，但依舊任重而道遠(yuǎn)，必須堅(jiān)持并強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，這便必須堅(jiān)持監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的原則。首先，該原則的踐行可以為監(jiān)察權(quán)保駕護(hù)航，使其不受其他公權(quán)力的不當(dāng)干涉，使監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠以客觀、中立的立場深入推進(jìn)反腐敗工作，從而強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力與權(quán)威性。其次，監(jiān)察對(duì)象的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員，對(duì)于一些擁有豐富社會(huì)資源和復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的公職人員，堅(jiān)持監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，可以盡可能排除社會(huì)干擾，減少辦案阻力，提高反腐效率[21]。再次，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使體現(xiàn)出腐敗治理模式的中國特色。在大多西方國家中，監(jiān)察權(quán)一般依附于行政權(quán)而存在，其監(jiān)察效率低下。為整合反腐敗資源，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我國將監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)、行政權(quán)并列，并且通過憲法確定獨(dú)立行使的原則，這是腐敗治理領(lǐng)域中的“中國模式”[17]108-109。

四、合署辦公體制下監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）理清黨委與監(jiān)委的關(guān)系，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，中央紀(jì)委定期向黨中央報(bào)告工作，研究涉及全局的重大事項(xiàng)、遇有重要問題以及作出立案審查調(diào)查決定、給予黨紀(jì)政務(wù)處分等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，既要報(bào)告結(jié)果也要報(bào)告過程。執(zhí)行黨中央重要決定的情況應(yīng)當(dāng)專題報(bào)告。地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)作出立案審查調(diào)查決定、給予黨紀(jì)政務(wù)處分等重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)并向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告，形成明確意見后再正式行文請(qǐng)示。然而在實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨委的匯報(bào)往往事無巨細(xì)，這樣的做法固然有利于黨對(duì)全局的把握和貫徹黨的意志，但在一定程度上使得效率低下，不便于反腐工作的及時(shí)展開。黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨要對(duì)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)管理進(jìn)行直接的干涉，而是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)際上的影響力與政治號(hào)召力[22]。監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使與堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并不對(duì)立，正是對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)察才能更加高效地維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持在重大事項(xiàng)上向黨委匯報(bào)、特定事項(xiàng)由黨委批準(zhǔn)，但具體操作層面的事項(xiàng)和一般事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由監(jiān)委自行決定。

（二）保障監(jiān)委主任的人事提名權(quán)，探索人事任免權(quán)

監(jiān)委主任可以提名副主任與委員，這是憲法賦予的權(quán)力。黨的組織領(lǐng)導(dǎo)不是替代國家機(jī)關(guān)進(jìn)行人事任免，而是對(duì)組織構(gòu)建進(jìn)行整體上的把握。在同級(jí)黨委與上級(jí)黨委確定候選人后，由監(jiān)委主任予以提名，而后由同級(jí)人大常委會(huì)任免，這充分將黨管干部原則與監(jiān)委的人事任免權(quán)有效地結(jié)合起來。監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任、委員以及其他監(jiān)察人員構(gòu)成，對(duì)于非委員的監(jiān)察官，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)委一定的任免權(quán)。《中華人民共和國監(jiān)察官法》第十七條、第十八條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)監(jiān)察工作需要，選擇、選拔或聘任“符合任職條件的人員擔(dān)任監(jiān)察官”。監(jiān)察權(quán)所監(jiān)察的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，具有一定的強(qiáng)制性和對(duì)抗性。對(duì)監(jiān)察人員任免的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求有助于保障監(jiān)委的戰(zhàn)斗力、凝聚力和監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建避免監(jiān)察權(quán)被不當(dāng)干涉的保障機(jī)制

監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，可分為外部干涉與內(nèi)部干涉。對(duì)于外部干涉，監(jiān)委在財(cái)政上要擺脫對(duì)地方政府的依賴，建議由中央統(tǒng)一撥款或采取獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，唯有擺脫依賴才能解決監(jiān)委的后顧之憂，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。此外，部分監(jiān)察人員是由檢察機(jī)關(guān)等轉(zhuǎn)隸過去的，其與原單位之間存在千絲萬縷的關(guān)系，要加強(qiáng)監(jiān)督工作，避免可能出現(xiàn)的外部干涉。對(duì)于內(nèi)部干涉，要建立監(jiān)察權(quán)行使全程留痕制度，對(duì)于內(nèi)部人員打聽案件、說情干預(yù)的，要及時(shí)報(bào)告和登記備案，并追究其相應(yīng)的責(zé)任。

（四）理順紀(jì)委與監(jiān)委的關(guān)系，發(fā)揮監(jiān)委的能力優(yōu)勢

紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，具有獨(dú)特的體制優(yōu)勢。但如果不明確區(qū)分其職責(zé)、功能等，則可能會(huì)使強(qiáng)勢一方“綁架”弱勢一方，使后者機(jī)構(gòu)虛置、功能癱瘓[23]。監(jiān)委監(jiān)察的對(duì)象是所有公權(quán)力主體，相對(duì)來說比紀(jì)委所監(jiān)督的主體更為廣泛，而且監(jiān)委是依據(jù)國家法律進(jìn)行監(jiān)察的，可以保障自身的行為一直在法治的范圍內(nèi)。除此之外，監(jiān)委監(jiān)察的事項(xiàng)往往與法律實(shí)施、法治發(fā)展具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，較黨的紀(jì)律來說涉及的范圍更廣。因此，在具體業(yè)務(wù)上應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察委員會(huì)辦理為主。發(fā)揮監(jiān)委的業(yè)務(wù)能力優(yōu)勢并不意味著否定紀(jì)委的作用。紀(jì)委是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，其在違紀(jì)等涉及黨內(nèi)法規(guī)的問題上具有其他機(jī)關(guān)不具有的優(yōu)勢，紀(jì)委與監(jiān)委在各自的監(jiān)督領(lǐng)域相互配合、功能互補(bǔ)。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，重大事項(xiàng)由共同會(huì)議決定，而共同會(huì)議中紀(jì)委往往可以發(fā)揮更重要的作用。此外，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第六條規(guī)定：“中央紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委貫徹黨中央關(guān)于國家監(jiān)察工作的決策部署，審議決定監(jiān)委依法履職中的重要事項(xiàng)”。可見，發(fā)揮監(jiān)委的業(yè)務(wù)優(yōu)勢并不妨礙紀(jì)委作用的發(fā)揮，反而有助于提高反腐敗工作的治理成效。

五、結(jié)語

2018年2月，習(xí)近平總書記在十九屆三中全會(huì)上指出，深化國家監(jiān)察體制改革，目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過憲法修正案，在“國家機(jī)構(gòu)”一章中專門增加了“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，在一共21條的修正案中共有11條涉及監(jiān)察委員會(huì)，這是深化國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)迫切需要，為成立監(jiān)察委員會(huì)提供了憲法依據(jù)。2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》莊嚴(yán)面世，它以國家法律的形式把我們黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制固定下來，開啟了國家反腐敗立法闊步向前的歷史新征程。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，是深化國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)更具有權(quán)威性和威懾力，對(duì)健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作體系、完善國家監(jiān)督體系、提升黨和國家治理能力具有重大意義。合署辦公體制下的監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使是憲法所確定的基本原則，涉及黨委、紀(jì)委與監(jiān)委三方關(guān)系。如何在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性仍是值得探討的話題。隨著黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展完善以及與法律的協(xié)調(diào)銜接，合署辦公體制下監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的良好效果可以期待。

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[22]韓強(qiáng).論黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2017，39（6）.

[23]李紅勃.邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)評(píng)論，2017，35（3）.

責(zé)任編輯：鐘雪

①1949年10月，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，成立了由朱德等11人組成的中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。

①1969年4月，黨的九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，撤銷了中央監(jiān)察委員會(huì)。