以基層治理能力現代化賦能鄉村振興的模式與經驗

施昊彤 蘇彥溥

摘要：基層治理是國家治理的基石，基層治理現代化是農業農村現代化的必然要求，有效治理是鄉村振興的基礎。清遠市作為國家扶貧改革試驗區、國家城鄉融合發展試驗區，在先行先試理念指引下大膽改革創新，以基層治理現代化為抓手創新體制機制、賦能鄉村振興，取得了顯著成效。文章通過系統梳理清遠市的實踐路徑，提煉可復制、可推廣的制度模式，為推動全國鄉村振興的戰略進路提供參考。

關鍵詞：基層治理能力現代化；實踐模式；經驗總結

基金項目：國家社科基金青年項目“鄉鎮干部權力關系化運作的結構剖析與政策調適研究”（20CZZ031）。

作者簡介：施昊彤，江西財經大學財稅與公共管理學院；蘇彥溥，江西財經大學財稅與公共管理學院。（江西南昌330000）

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0075-06

一、引言

基層治理是國家治理的基石，實現基層治理能力現代化是推動鄉村振興戰略的基礎和保障。黨的十九大作出了“實施鄉村振興戰略”的重大決策部署。習近平總書記強調，堅持把實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出了“基層治理水平明顯提高”的戰略目標。2021年3月，“十四五”規劃提出要構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的“三治融合”城鄉基層治理體系，全面激發基層社會治理活力。2021年7月，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中，就加強基層治理體系和治理能力現代化建設作出了系統性部署，并著重強調要圍繞全面推進鄉村振興等任務，做好相關基層治理工作。

當前，學術界圍繞基層治理能力現代化這一命題研究已取得了豐碩的成果，大致分為三個方面。一是分析基層治理能力現代化的基本內涵與時代價值。賈海薇等針對基層治理能力現代化的結構模型分析，認為“吸收上層資源+創造自生資源”的化學機制就是基層治理能力的現代化[1]。劉建軍系統闡釋了國家治理現代化的二重維度，要提升國家治理能力需要關注國家治理能力的縱向維度，完善治理能力在縱向上的科學配置，特別是基層治理能力現代化的發展依然是當務之急[2]。龔維斌認為，“十四五”時期，中國現代化進入新發展階段，我國城鄉基層治理也將面臨新形勢、新挑戰，不斷推進基層治理體系和治理能力現代化將成為必行之策[3]。二是解析推進基層治理能力現代化的現實困境。部分學者研究發現，在當前基層創新實踐過程中衍生出了“偽創新”[4]及“內卷化”[5]等偏差行為。此外，桂華認為當前農村基層治理主要包括行政消解自治、權責邊界不清、農民缺乏組織性、政策執行缺乏彈性四個方面的問題[6]。童成帥等基于農村基層干部治理能力方面進行分析，認為當前農村基層干部仍存在經濟基礎薄弱、文化根基不牢，政治素養不足、群眾基礎較弱等突出問題[7]。李敬煊等在研究中指出推進城鄉基層治理現代化仍存在諸多不足，例如基層黨組治理能力有待提高、村民自治社會基礎匱乏、鄉村治理體系亟待完備、基層協商治理不夠充分和城鄉治理發展不均衡[8]。三是探尋推進基層治理能力現代化的有效路徑。李榮燦認為，要堅持以黨建引領城鄉基層治理[9]。雷浩偉等通過制度梳理與綜述研究發現在制度建設上，應繼續在夯實制度保障、織密制度網格、著力嵌入治理等方面發力[10]。嚴瑾、劉慧的研究表明，基層黨組織可通過將組織、行動、職能三方面嵌入村莊治理，優化鄉村治理效能[11]。李紅娟等深入剖析了農村基層治理問題及成因，認為要以農民基本利益為主導，健全“三治融合”的基層治理機制[12]。

總體而言，既往研究從不同視角針對基層治理能力展開了廣泛的研究，也取得了較為豐富的成果，但仍存在不足之處。一是現有研究多圍繞基層治理同國家治理的關系展開，對基層治理能力現代化同鄉村振興間的邏輯關系認識不足。二是現有研究多圍繞基層治理的現狀與困境展開，缺乏具有顯著性、特色性的經驗提煉。鑒于此，本文在前人研究的基礎上，通過系統梳理清遠市基層治理能力現代化的實踐路徑，分析以基層治理能力現代化為重要抓手賦能鄉村振興的顯著成效，提煉可復制、可借鑒、可推廣的制度模式，以期為走好中國特色鄉村善治之路、推動全國鄉村振興的戰略進程提供參考。

二、以基層治理能力現代化賦能鄉村振興的清遠市實踐

（一）夯實黨的全面領導地位

黨的領導是增強基層治理能力現代化的前提和基石，農村基層黨組織是黨在農村工作的基礎和保障。新時代必須牢牢把握黨對“三農”工作的全面領導，落實農業農村優先發展戰略，促進鄉村各項事業的全面發展。因此，在實施鄉村振興戰略過程中，要充分發揮農村基層黨組織的核心作用，通過黨建推動鄉村基層治理能力現代化建設，為鄉村振興提供堅實的保障。

清遠市在既有經驗基礎上加強黨建，以黨建促鄉村振興取得更大成效。一是健全鄉村振興領導機制。清遠市建立健全五級書記抓鄉村振興領導機制，成立市委實施鄉村振興戰略領導小組，統籌領導全市鄉村振興各項工作。各縣（市、區）、鄉鎮（街道）相應成立領導小組，建立“一月一調研一督查、一季一匯報、半年一通報”的工作機制。二是加強基層黨組織書記隊伍建設。一方面，通過摸底排查，堅決撤換調整不合格、不盡職的村（社區）黨組織書記，選拔優秀黨員擔任這一職務，選優配強黨組織書記隊伍。另一方面，通過開展“頭雁”“金牌領路人”工程，選拔一批能力強、威望高的年輕人到村任職，著力解決農村黨組織領導力不強、帶頭人隊伍素質不高、農村發展乏力等突出問題。

（二）建設基層人才隊伍

人才是發展的核心資源，是關系黨和人民事業發展的重要因素。基層人才是黨的路線、方針、政策在基層的貫徹者和執行者，是黨在基層形象的直接體現者，其工作成效對于鄉村振興至關重要。因此，要想完善黨全面領導下的基層治理，必須加強基層人才隊伍建設，完善人才制度建設，提升人才保障水平，充分發揮精英治理主體作用。

清遠市通過加強基層人才隊伍建設，為鄉村振興的開展奠定了良好的人才基礎。一是挖掘后備人才。清遠市結合“青苗培育”工程和“紅色能人”工程，從外出務工返鄉人員、退伍軍人等群體中培養后備人才，調整補充了一批村（社區）“兩委”干部，進一步充實了基層黨組織隊伍。二是加強教育培訓。通過開設村（社區）“兩委”干部大專學歷提升班，招錄逾千名村干部就讀，提升基層黨組織帶頭人的能力素質。三是完善保障機制。貫徹落實“三個區分”原則，進一步完善容錯減責機制。同時，完善激勵保障制度。一方面，從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導班子成員，暢通村干部晉升渠道；另一方面，通過“崗位補貼+績效獎勵+集體經濟發展獎勵”的結構優化收入制度，激發村干部工作積極性與主動性。

（三）健全基層治理體系

當前鄉村治理多元主體并存，同一村（社區）內居民的職業身份、經濟水平、社會地位等存在較大的差異，基層社會的利益價值沖突等問題面臨治理手段變革，以尋求群體間利益的最大公約數，促進基層治理有序運轉。在此前提下，基層治理須按照國家“三治融合”的鄉村治理體系要求，從單一的行政手段轉向行政、法律、科技等多種實踐手段并存的綜合治理之路，是解決鄉村治理“動力不足”的有效途徑。

清遠市近年來不斷創新基層治理手段，形成了高效的治理模式，構建了良好的社會秩序。一是健全基層群眾自治體系。不斷推動黨組織、村民自治、農村公共服務重心下移，嚴格依照法定程序，完善運行制度保障。二是構建基層治理工作網格。清遠通過“就地取才”，選用護林員、消防員、村（居）“兩委”干部等擔任網格員，聘請退休干部、老黨員、熱心群眾等擔任信息員，建設了一支責任心強、行為規范的基層網格工作隊伍。

（四）探索貧困長效治理機制

鄉村振興戰略注重的是長效治理。2020年我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。扶貧開發需由攻堅性、階段性轉為常態化、制度化工作。當前，由于部分貧困戶脫貧質量較低、內生動力不足、受自然災害因素影響等導致返貧風險較大，脫貧成果不穩。因此，預防返貧、復貧和減少相對貧困將成為長期的基層治理任務，必須不斷探索穩定長效化貧困治理機制，預防大規模返貧風險，確保脫貧攻堅同鄉村振興平穩銜接。

清遠市針對后扶貧時代的新形勢，探索構建了貧困長效治理機制，穩固了脫貧攻堅成果。一是建立返貧監測預警機制。一方面，拓寬防貧預警信息反饋渠道，擴充原農村基層“微監督”平臺，對接政府扶貧數據庫等系統，依托“清遠廉信”公眾號，加載返貧預警監督功能。另一方面，完善定期探訪重點人群制度，持續開展“回頭看”行動，對脫貧人口及農村低收入人口開展定期探訪，及時發現問題。二是完善相對貧困治理機制。清遠市以“六個留下”為舉措，探索構建脫貧長效機制。留下一支永不撤走的扶貧工作隊，強化基層黨建領導；留下一個帶動貧困戶增收的產業，強化產業致富能力；留下一個新型農業經營主體，強化帶動生產水平；留下一筆互助發展的資金，強化互助救濟能力；留下一個治理有效的機制，強化鄉村治理水平；留下一個生態宜居的美麗鄉村，強化鄉村人居環境。

三、以基層治理能力現代化賦能鄉村振興的積極成效

（一）黨的領導力顯著增加

基層黨組織是黨組織體系的根基。在鄉村振興戰略實施背景下，應加快推進向黨委統領鄉村善治的治理結構轉型[13]，不斷強化黨組織領導力建設。在全面推進基層治理現代化過程中，始終堅持“黨領導一切”的方針，強化黨對基層全面領導，提升基層治理組織保障，夯實黨長期執政興國的基層基礎。以基層治理現代化為重要抓手，走好中國特色鄉村善治之路，助力鄉村振興進程。

清遠市通過加強基層黨建，推動高質量黨建促進鄉村振興取得顯著成效。一是整合了黨建工作力量。通過優化基層黨建網格，創新“村黨總支部+1個中心支部+1個直屬支部”模式，將全市6915個村民小組黨支部調整為2448個，搭建“村黨組織+村民小組黨支部+黨小組”三級黨建網格，推動了黨建工作有序開展。二是改善了工作服務效能。借助“頭雁”“金牌領路人”等工程選優配強了村“兩委”干部隊伍，推動黨員在防災應急、產業發展、鄉村治理等工作中發揮示范帶頭作用。同時，在市直單位劃出事業單位“編制池”，拓寬了基層干部晉升渠道，極大地提升了基層黨員干部工作積極性。

（二）脫貧成果得以鞏固

鞏固現有脫貧成果是確保全面脫貧能夠經受歷史檢驗的重要保障，更是實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的內在要求，而基層治理能力現代化則是實現鄉村振興的基礎和推進鄉村振興的重要實踐方式，三者間相互貫通、相輔相成。當前，我國脫貧攻堅戰取得決定性勝利，絕對貧困問題得到有效化解，這是我國多年來經過不斷探索取得的成效。因此，現階段需要將脫貧攻堅戰中取得的積極成效總結梳理，構建貧困長效治理機制，促進農業農村現代化的實現。

在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的關鍵階段，清遠市始終聚焦易返貧人群。一是滿足群眾基本需要。緊扣“兩不愁三保障一相當”和“八有”保障目標，推動政策落實到位，做到貧困戶子女九年義務教育入學率達98.87%，多項保險參保率均達100%。二是拓展貧困增收路徑。產業扶貧方面，清遠市累計建設產業扶貧項目15.73萬個，帶動31783個貧困戶戶均增收9402.26元。就業扶貧方面，成立全省首個就業扶貧辦公室，發展“扶貧車間”“扶貧工作坊”108個，吸納貧困勞動力1234人。消費扶貧方面，清遠市以對口幫扶為契機，大力實施消費扶貧，探索創新社會幫扶、市場對接、網絡銷售“三大創新機制”。

（三）鄉村內生動力有效激發

鄉村振興是針對“三農”問題的長效性戰略規劃，各種外部資源作為鞏固脫貧成果、助力鄉村振興的有力推手，在戰略實施過程中起到了至關重要的作用，但對延續開展了多年的戰略任務而產生持續增強的助推作用依舊任重而道遠。為實現鄉村基層治理持續性、長效性、遞進性發展，必須激活鄉村內生性治理資源，夯實鄉村精英人才基礎，調動群眾參與社會治理活力，推動農業農村發展實現“輸血”向“造血”的轉變。

清遠市積極嘗試各種創新手段，激活了鄉村振興的內生動力。一是筑牢鄉村振興的本土人才根基。許多鄉賢在政府的倡導下回鄉助力家鄉建設，積極參與各類公共事務。此外，通過創建“鄉村振興鄉賢促進會”等平臺與鄉賢對話，收集有益建議，提升基層決策科學化水平。二是調動群眾參與社會治理。清遠市健全了村級議事協商制度，全面落實村級重大事項決策“四議兩公開一協商”制度，充分發揮了農民參與治理的主體作用。同時，加強了農村群眾性自治組織建設，健全了村黨組織對重大問題的“一事一議”制度。三是營造向上向善的文明鄉風。清遠市全面完成新時代文明實踐中心（所、站）建設，開展“我們的節日”“豐收節”等文化活動6000余場，豐富了農村群眾的精神文化生活。

（四）基層治理成效提質升級

新時代，群眾對基層事務處理的效率提出了更高要求，需要公共服務個性化和精細化程度不斷提升，及時解決好基層群眾的一些急難愁盼問題。鄉村基層必須依照國家要求建立自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升基層治理效能，擴大鄉村治理主體范圍，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的良性互動，構成一個風險共擔、聯動共治、利益共享的社會治理共同體，提升鄉村治理能力。

清遠市堅持以人民為中心的發展思路，不斷完善治理體系，提升治理能力，為群眾提供日益高效精準的公共服務。一是發揮黨的領導核心作用。清遠市大力實施“頭雁”工程，新任“頭雁”已全部調整到位，2020年底前村黨組織書記全部實現“三個一肩挑”，實現黨的領導與村民自治有機統一。二是打造鄉村治理新格局。自治方面，基層嚴格落實村級自治規章制度，設立“黨群議事廳”對重大事項進行民主商議，形成黨群共商同議、聯建共建的處理和解決問題良好格局；法治方面，將黨建網格與社會治理網格結合，黨員干部分組包村包片，分工細化到戶到人。網格員及時收集群眾問題，調解矛盾糾紛，維持了社會秩序的穩定；德治方面，通過開展各類道德模范人物評選活動，激發了群眾崇善向上熱潮，推進了鄉村精神文明建設。

四、以基層治理能力現代化賦能鄉村振興的經驗提煉

（一）全面加強基層黨建，提高黨組織的領導力

清遠市積極打造組織、隊伍、制度、保障、作用“五個示范”農村基層黨組織，確保基層黨組織發揮戰斗堡壘作用。一是建設具有強大組織力的基層黨組織。構建符合農村實際的基層組織體系，推動農村黨組織領導力提升、政治功能增強。不斷調整優化農村基層黨組織數量，推動農村基層黨組織由散弱變聚強。二是塑造具有強大戰斗力的黨員隊伍。實施“頭雁”“金牌領路人”等人才工程，選優配強村“兩委”干部；舉辦村干部大專班等教育培訓活動，提升村干部的能力素質；推進黨史廉政教育常態化，筑牢基層黨員干部的理想信念之基；整頓軟弱渙散基層黨組織，撤換不稱職的村（社區）黨組織干部。通過能人選拔、素質培育、理論武裝和制度約束，選優配強基層工作隊伍。三是完善具有強大保障力的黨領導的鄉村治理機制。在公共決策方面，基層重大事項決策必須經黨組織討論通過，推動基層決策的科學化、民主化。在組織激勵方面，優化村干部考核評價制度，獎勵貢獻突出的村干部，拓寬村干部晉升渠道和比例，提升村干部的工作積極性與主動性。在權力監督方面，推動市縣巡察向村級黨組織延伸，對村級黨組織實現巡察全覆蓋，推進鄉村善治。

（二）加強政策規劃引領，確保鄉村振興開好局

加強政策規劃引領，是清遠市鄉村振興發展的成功經驗之一。脫貧攻堅戰勝利后，清遠市正確處理政策延續和退出、政策調整以及政策新設的關系，確保了鄉村振興的有效推進。一是加強頂層制度設計。首先，加強思想引領。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，堅定不移地運用所學思想指導脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接。其次，加強組織領導。全面落實“五級書記抓鄉村振興”新要求，推動農村地區高質量發展邁上新臺階。再次，加強政策規劃。立足全市整體規劃，將鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接納入本地“十四五”規劃，保障銜接過程中用地、資金、政策等需求。二是貫徹落實“四個不摘”。切實做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶和摘帽不摘監管，保持既有扶貧政策的延續性和穩定性，筑牢鄉村振興基礎。三是構建扶貧長效機制。清遠市建立了以“制度保障、產業增收、金融扶持、扶智扶志、社會扶貧、內生動力”為主體的系統性扶貧長效機制，出臺完善了返貧風險監測、扶貧資產管理、相對貧困治理等政策，為拓展脫貧攻堅成果提供堅強的制度支撐。

（三）構建多元共治格局，打造基層治理共同體

清遠積極引入社會多元群體參與基層治理，激活鄉村治理內生動力，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。一是完善黨建引領社會參與治理機制。健全基層黨組織領導農村工作的組織體系、制度體系、工作機制，提高黨全面領導農村工作的能力和水平。基層政府通過健全政策機制為各類社會組織和群眾增權賦能，激活各主體治理動能。二是引導社會組織有序參與公共事務。清遠市將農民專業合作社等經濟社會服務組織有機嵌入黨組織領導下的鄉村治理，各類社會組織通過協調利益糾紛、提供公共服務等形式廣泛參與各項公共事務，進一步盤活社會資源。三是助推鄉村群眾主動參與社會治理。通過治理重心下移完善基層自治組織，以自治開展形式多樣的活動，提升民眾歸屬感；積極發揮鄉賢豐富的治理資源優勢，通過資金入股、技術支持等途徑推動農業農村和鄉村治理現代化；廣泛動員農村留守老人、婦女等群體積極參與公共事務，激活治理動能。

（四）優化三治融合模式，開創鄉村善治新局面

清遠市在推進自治、法治、德治融合方面積極探索，走出了一條獨具特色的鄉村善治之路。一是增強基層自治活力。全面推進村支書兼任村主任、村經濟聯社理事“三肩挑”，加強黨對農村的統一領導；健全基層群眾自治制度，搭建公共議事和利益協調平臺，推動基層群眾以民主協商的方式參事、決事；明確自治范圍，回歸村（居）委會自治與服務屬性，在承接公共服務的同時不斷“瘦身”。二是強化法治保障水平。運用新媒體、新技術，積極開展普法活動，幫助村民做到懂法、守法、用法；完善依法維權和矛盾化解機制，暢通鄉村民眾合理表達訴求的渠道；完善權力運行制約和監督體系力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。三是發揮德治教化功能。加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德的宣傳與教育，逐步提升村民思想道德水平；常態化開展各類先進人物評選活動，大力弘揚模范人物光輝事跡，促進鄉村形成見賢思齊的濃厚氛圍；全力推進新時代文明實踐中心（所、站）建設，開展紅色主題教育系列活動，用先進文化感染貧困群眾，提振貧困群眾的精氣神。

五、結論與總結

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，也是新時代“三農”工作的總抓手。清遠市始終堅持大膽改革創新的探索模式，以基層治理能力現代化為抓手賦能鄉村振興，通過加強黨的全面領導地位、加強基層人才隊伍建設、健全基層群眾自治制度、豐富基層綜合治理手段、探索貧困長效治理機制等方式，進一步創新了基層治理手段，提升了基層治理成效。清遠市不斷推進基層治理體系與治理能力現代化，帶來了諸多實踐效應。本文通過深入分析清遠市采取的實踐模式以及取得的積極效應，探求提煉其經驗結論，為有效推進基層治理能力現代化總結歸納意見建議。一是要想實現鄉村振興，必須要有堅強的黨組織領導，務必全面加強基層黨建工作，夯實黨組織的領導力。二是在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的關鍵階段，要因地制宜探尋貧困長效治理機制，以鞏固現有脫貧成果。三是人才是發展的關鍵資源，是關系黨和人民事業發展的重要因素。在不斷發展優化基層治理能力現代化過程中，要夯實人才基礎，激活鄉村內生動力。四是面對各類社會問題的疊加，要積極引入社會多元群體參與基層治理，構建多元共治格局，優化“三治融合”模式，開創鄉村善治新局面。

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責任編輯：聶慧麗