鄉村振興背景下失地農民可持續發展能力研究

李志勇 李英洲 范培屺

摘要：隨著城鎮化的迅速發展，大量城市近郊農民轉變為城鎮居民，失去原有土地的農民雖然獲得了補償收益，但仍存在可持續發展權益保障缺失問題。在鄉村振興背景下，對因城鎮化而失去土地的農民的可持續發展能力進行研究具有重要的現實意義。文章基于對重慶市永川區孫家口社區失地農民的實地調研，對其在城市生活中遇到的困境展開分析，圍繞可持續發展能力的四個資本因素進行探究，并提出了相關對策建議。

關鍵詞：鄉村振興；失地農民；征地；可持續發展能力

作者簡介：李志勇，重慶文理學院馬克思主義學院（重慶402160）；李英洲，電子科技大學公共管理學院（四川成都611731）；范培屺，電子科技大學公共管理學院（四川成都611731）。

中圖分類號：F301文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0081-05

2011年，中國社會科學院發布的《城鄉一體化藍皮書：中國城鄉一體化發展報告（2011）》指出，2003年以來我國城鎮化進入高速發展階段。伴隨著高速城鎮化，城市周邊大量農田被征用于工業園區建設、公共基礎設施建設、住宅小區建設、大學城建設等，使部分農業用地轉變為非農用地，大量近郊農民轉變為城市居民。失去土地后，部分農民處于“耕種無地、就業無崗、低保無份”的“三無”狀態，導致其生活陷入困境。雖然中央和地方出臺了一系列針對失地農民的保障政策，如2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》明確指出征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低。2020年施行的新《土地管理法》也對被征地農民的社會保障進行過明確規定。這些政策法規在一定程度上保障了失地農民的權益，但目前的征地補償措施在保障失地農民可持續發展權益方面還有待提升。本文基于可持續發展理論，在實地調研的基礎上，從失地農民面臨的實際問題出發，探究失地農民可持續發展能力，并提出相關對策建議。

一、相關概念介紹

（一）可持續發展理論

1980年，國際自然資源保護聯合會、聯合國環境規劃署和世界自然基金會共同發布的《世界自然保護策略：為了可持續發展的生存資源保護》一文中第一次提出可持續發展理論[1]。可持續發展理論特別強調“整體的”“內生的”和“綜合的”三個概念[2]。“整體”是指在系統各種因果關聯的具體分析之中，要整體考慮內外因素的協調性；“內生”是指影響事物發展的內部動力；“綜合”是指發展的各個要素之間的互相作用。可持續發展理論的提出是為了解決環境問題，實現人與自然和諧共生，但此后不斷演變，具有了廣義的社會意義。

（二）人力資本、社會關系資本、制度資本與資金資本

人力資本較多地運用于經濟學領域。失地農民的人力資本主要包括教育、健康和勞動技能培訓等不同類型[3]。社會關系資本可以歸結為失地農民通過親朋好友等人際關系獲得所需資源的能力。對于失地農民而言，社會關系資本對其在城市就業、擇業具有重要意義，甚至可以起到決定性作用[4]。制度理論指出，制度定義了規則和規范，為個體和經濟活動設定了邊界條件[5]。失地農民作為為國家發展貢獻土地的群體，理應得到政府的幫扶，而政府對于失地農民的制度幫扶，在一定程度上成為失地農民參與城市資源競爭的重要資本。在所有資本要素中，資金是最為直接且最有力量的一項資本，可以轉化為其他資本。因此，土地補償款可以作為失地農民在城市生存發展的物質資本[6]。

二、重慶市永川區孫家口社區失地農民發展現狀

永川區地處重慶市西部，是成渝經濟圈的重要交通樞紐。孫家口社區位于永川城區東北方位，毗鄰孫家口水庫，下轄友誼村、李家灣等多個自然村。永川區政府為加快推進轄區內交通基礎設施建設，相繼于2011年、2014年對孫家口社區的村官坡、小石、龍壩等多個村民小組展開征地工作。孫家口社區失地農民主要分為兩部分。一部分是2011年因修建永川東站進行征地而失去土地的失地農民，另一部分是2014年因修建永川高速公路進行征地而失去土地的失地農民。

（一）孫家口社區征地補償安置情況

2011年，孫家口社區按照永川區〔2008〕22號文件規定對失地農民進行補償，2014年則按照永川區〔2013〕45號文件規定進行補償（見表1）。

在安置方面，孫家口社區的失地農民可以選擇一次性獲得113000元的貨幣安置費，也可以用安置費購買政府的統建安置房（見表2）。2019年孫家口社區昌州古韻小區（安置小區）建成，共計200余戶參與搖號選房。筆者選取昌州古韻安置小區作為調查地點，對安置在這里的失地農民進行走訪調研，共發放問卷74份，回收有效問卷70份。

（二）孫家口社區失地農民生產情況

失地農民的生產情況包括個人基本情況、征地前后生產情況。在個人基本情況方面，被調查對象70人中，適齡勞動人口有32人（適齡勞動年齡男性為18歲到60歲，女性為18歲到55歲），其中男性23人，女性9人。在文化程度方面，被調查對象中沒讀過書的有11人，只讀過小學的有32人，初中學歷的有22人，高中學歷的有5人。在征地前后生產情況方面，征地前，暫無工作的有3人，從事過非農業生產的有21人（從事過5年以上非農業生產的有11人），從事農業生產的人員有46人。征地后，調查對象中有40%的人表示有家庭成員因征地而賦閑，在適齡勞動人員中，有7人目前暫無工作。適齡勞動人口有工作的，企業職工為8人，占比11.43%，打工（體力勞動）者有16人，占比22.86%，個體經營者只有1人，占比1.43%。

（三）孫家口社區失地農民收支現狀

在收入方面，被調查對象中，44.29%的人表示征地后家庭年收入比征地前增多，28.57%的人表示征地前后的家庭年收入無明顯變化，27.14%的人表示征地后家庭年收入比征地前少。在支出方面，對于補償款的主要用途，有48.57%的人用于購買住房和裝修房屋，有8.57%的人用于投資，有35.7%的人用于購買養老保險，有7.14%的人用于維持日常生活。對于年均消費支出，有65.71%的人表示征地后比征地前有所增加，有34.29%的人表示征地前后的消費支出相差不大。

三、失地農民可持續發展面臨的問題

（一）再就業困難

1.再就業壓力大，失業率較高。通過征地前后的數據對比可知，征地后失地農民失業人數明顯增加。適齡勞動人口中，征地前3人無工作，征地后7人無工作，失業人員增加133.33%，失業率也從9.38%上升到21.88%。另外，對于老年人而言，失去土地以前，仍可以從事農業生產來維持生計，失去土地之后，他們在城市的人才市場中幾乎毫無競爭力，導致被動失業，這是非適齡勞動人口失業的主要原因。調研發現，38個非適齡勞動人口在征地后失業，占調研人數的54%。

2.就業崗位技術含量低、待遇差、穩定性差。通過訪談得知，大多數失地農民從事著保潔、保安、工地零工等技術含量低、工資低的工作。在25位就業人員中，16位主要在建筑工地打零工，工作強度較大且不穩定，往往因為工期變化、季節性用工變化出現反復失業現象。而從事保潔、保安工作的群體雖然不存在季節性失業現象，但因缺乏技術含量、容易被替代而缺乏穩定性。

（二）生活壓力增大

土地是農民賴以生存的基礎。對于知識文化水平不高、年齡偏大的農民而言，農業生產幾乎是他們維持生計的唯一途徑。失去土地，就意味著失去了生計保障。同時，失地農民面臨著征地后收入的增長速度趕不上城市生活成本上漲速度的問題。很多失地農民參與非農業生產，在當地或外出務工，家庭收入呈上升趨勢。在調查對象中，44.29%的人表示家庭年收入比征地前有所增加。也有65.71%的人表示征地后家庭年均消費支出（生活成本）明顯增加，家庭生活壓力顯著增大。另外，仍有部分家庭征地后的年收入低于或約等于征地之前的年收入，但消費支出卻大大增加。

四、失地農民生活困境產生的原因

結合前述可持續發展以及人力資本相關理論，筆者認為，孫家口社區的失地農民遇到的問題不能簡單歸納為生計問題，其深層次應該是失地農民的可持續發展問題，也即失地農民的可持續發展能力問題。

（一）人力資本匱乏

1.受文化程度的制約。在文化程度方面，被調查對象中，沒讀過書的有11人，小學程度的有32人，初中學歷的有22人，高中學歷的只有5人。遠低于城市居民的受教育程度。現代企業用工大多都對文化程度做了硬性要求，文化程度低直接導致失地農民在人才市場中處于競爭劣勢，制約了失地農民再就業。

2.職業技能水平有限。調查發現，在征地之前從事過非農業生產的有21人，有長期從事（以從事非農生產≥5年為標準）非農業生產經驗的只有11人，占比較小。同時，所有調查對象均表示沒有參加過就業技能培訓。可見，對于大部分失地農民而言，在征地之前基本只從事農業生產，只擁有農業生產技能而缺乏其他謀生技能，這也是失地農民在與城市市民的就業競爭中處于劣勢的主要原因。

（二）資金資本匱乏

資金資本也可以用經濟基礎來形容，資金資本可以非常直接地影響失地農民在城市中的競爭力。孫家口社區的失地農民，其資金資本的來源主要是征地補償款和家庭勞動收入。調研發現，失地農民的征地補償款更多用于購買房屋等消費，余下的可利用資金相對較少。同時，將失地農民的家庭年收入同永川區城鎮居民的家庭年收入進行對比發現，有很大一部分失地農民的家庭年收入低于城鎮居民。雖然近年來土地征收補償標準不斷提高，安置方式趨于多元化，但被征地農民的生活并未得到根本改善，城鄉居民收入差距仍在不斷擴大[7]。這也可以從側面說明，失地農民的可利用資金總體上低于城市居民，即用于教育等有利于可持續發展的資金資本比較匱乏。

（三）制度資本不足

一些調查對象表示，政府未集中舉辦過就業技能培訓活動，未單獨提供過就業信息，未持續關注征地后失地農民的生產生活。在征地過程中，政府多以資金補償、住房安置、購買社保等一次性買斷的制度措施進行補償，并未充分考慮失地農民的可持續發展問題。制度資本不足表現在兩個方面。一是征地補償標準滯后于經濟發展速度。我們以人均1畝耕地計算，2011年，永川區孫家口社區每位失地農民拿到的土地補償款只有15000元（不計算社保扣除部分），同年，永川區城鎮居民的人均年消費支出為13754元。也就是說，按城市居民的平均生活水平，失地農民拿到的土地補償款只夠生活一年多。同樣，以2011年為基數，土地補償標準的增長速度為10%，而人均消費支出的增長速度為16.6%，土地補償標準的提高遠遠低于消費支出的增長速度。二是制度上忽略了失地農民的就業與發展問題。不論是永川府發〔2008〕22號還是永川府發〔2013〕45號文件，均未提及失地農民的再就業問題。從保障失地農民的長遠發展權益來看，永川區的征地補償制度并不能實現這一目標。

（四）社會關系資本不足

大部分失地農民長期生活在農村，主要從事農業生產，來往密切的人員也大多是附近的農民。失去土地后，被統一安置于安置小區，鄰居大多也是失地農民，在這種生活習慣、收入水平、文化水平相差不大的群體中，借助人際關系（親朋好友）的幫助提高市場競爭力的可能性也不大。調研發現，失地農民通過親朋好友的幫助找到工作的只有5戶。這在一定程度上反映出失地農民的社會關系資本不足。

五、提升失地農民可持續發展能力的建議

（一）完善征地補償制度

一方面，要適時提高補償標準。征地補償標準應該與當地的經濟發展水平、物價水平、生活成本相匹配，既要保障失地農民失去土地后的生活質量又不至于超出政府財政預算。可以采用一種內嵌農地社會保障價值的新征收補償標準作為過渡，起到既能補償農業生產損失，又能確保失地農民社保權益的作用[8]。同時，征地補償辦法要動態調整，相關制度建設要適應經濟發展的實際情況。另一方面，要建立多元化的安置方式。在安置方面，除了貨幣安置方式之外，還應結合當地實際，采取留地安置、就業安置等方式。留地安置是政府統一劃撥安置用地，采取統一規劃、統一建設的方式，底層為門面，上層為住房。留地安置既能讓失地農民擁有住房，又可以憑借出租房屋、門面獲得持續穩定的收入，增強發展的資本。相比就業安置，留地安置的可行性較強。

（二）完善失地農民社會保障制度

失地農民的社會保障制度應符合他們的利益訴求，其利益訴求表現為征地補償標準、補償款發放方式以及失地后的經濟來源是否能得到公正對待和妥善解決[9]。基于可持續發展理念，響應長遠生計有保障的要求，要全面完善失地農民社會保障制度，將失業保險、醫療保險、最低生活保障等也納入失地農民保障制度范疇，并進一步建立城鄉一體化的社會保障制度[8]，使失地農民能夠得到更加全面的社會保障。同時，應結合職業教育，將“以地換保”即用就業換保障、以就業促發展的失地農民可持續發展要求落到實處。

（三）完善失地農民再就業幫扶機制

一是發揮政府、勞動和社會保障部門、企業的社會功能。勞動和社會保障部門應履行職業技能培訓的職能，積極承擔失地農民的再就業培訓工作，按照企業用工需要，針對失地農民個體差異，開展有針對性的教育培訓；企業需積極承擔社會責任，適量提供部分崗位給失地農民；政府則應加強宏觀調控，給予企業相關政策優惠。二是宣傳部門應加強引導。思想觀念是失地農民適應城市生活的重要障礙[9]，宣傳部門要積極走訪，關注失地農民群體的生產生活狀況，引導失地農民改變觀念，主動追求發展，不滿足于維持當前生活。三是政府應建立就業與失業信息數據庫，為失地農民搭建再就業信息平臺。通過政策引導的方式向企業推送失地農民求職信息，向失地農民推送企業用工信息，增加失地農民的再就業機會。

參考文獻：

[1]朱海冰，蔡道成，張僑.中國可持續發展理論概述[J].商業時代，2011（7）.

[2]牛文元.可持續發展理論的內涵認知——紀念聯合國里約環發大會20周年[J].中國人口·資源與環境，2012，22（5）.

[3]楊晶，丁士軍，鄧大松.人力資本、社會資本對失地農民個體收入不平等的影響研究[J].中國人口·資源與環境，2019，29（3）.

[4]王曉剛，陳浩.失地農民就業質量的影響因素分析——以武漢市江夏區龔家鋪村為例[J].城市問題，2014（1）.

[5]姜麗美.資產建設——失地農民可持續發展的突破點[J].理論導刊，2010（6）.

[6]李衛平.城鎮化建設中失地農民利益訴求問題研究[J].農業經濟，2022（1）.

[7]郭圣莉，董玉倩.中國農村土地征收補償分配制度的發展及演變——基于55份政策文本的內容分析（1978—2019年）[J].經濟與管理，2021，35（6）.

[8]熊文，王軼，李朝鮮.鄉村振興戰略下失地農民與未失地居民社會保障水平的比較研究[J].統計與信息論壇，2021，36（4）.

[9]江易華，黃桀烽.可持續生計視角下失地農民適應能力建設研究[J].學習與實踐，2020（11）.

責任編輯：趙春燕