生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律問題探析

賈璐

摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的確立打破了傳統(tǒng)的以訴訟方式解決環(huán)境糾紛的桎梏，是社會主體協(xié)商民主在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境賠償磋商制度的法律性質(zhì)仍存在爭議，其價值主要體現(xiàn)在公正和效益上，在磋商過程中賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人應(yīng)堅持自愿、合法、公開等法律原則，以充分發(fā)揮其破解生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不確定性、降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行成本、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律保障的制度價值。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;損害賠償磋商;制度價值

自中共十八大以來，習(xí)近平總書記多次提及“綠水青山就是金山銀山”的理念，但近年來，破壞生態(tài)環(huán)境的行為仍屢禁不止。生態(tài)文明建設(shè)的重中之重是制度建設(shè)，2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》》（以下簡稱《改革試點(diǎn)方案》），此后在吉林、江蘇、重慶等七個省（市）開展改革試點(diǎn)工作。通過對試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，2017年底，國務(wù)院出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），該方案正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，并將其作為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。2022年5月，生態(tài)環(huán)境部等14個部門聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》以習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，聚焦《改革方案》實(shí)施以來出現(xiàn)的實(shí)踐難題，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在法治化軌道上不斷創(chuàng)新與完善。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)之厘清

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度兼具了公法的強(qiáng)制力與私法的意思自治，為我國解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題提供了一條新路徑，但只有厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的性質(zhì)，才能為其實(shí)施提供完善的理論基礎(chǔ)。目前學(xué)術(shù)界對該制度的性質(zhì)尚未達(dá)成一致，經(jīng)總結(jié)主要分為以下三種觀點(diǎn)。一是民事性質(zhì)說。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，國家是自然資源的所有權(quán)人，行政機(jī)關(guān)代表國家以所有權(quán)人的身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商[1]，在本質(zhì)上是意思自治的體現(xiàn)。從形式上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度與私法領(lǐng)域的調(diào)解制度高度耦合，磋商雙方都本著協(xié)商的意思本質(zhì)，所達(dá)成的協(xié)議也符合私法中的契約關(guān)系。二是行政性質(zhì)說。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，磋商只是外在的表現(xiàn)形式，這與行政性執(zhí)法行為高度類似，所以本質(zhì)上仍是一種協(xié)商性的行政行為。此外，還有部分學(xué)者認(rèn)為，磋商程序的啟動和終結(jié)都是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，因而磋商是一種純粹的行政行為[2]。三是雙階構(gòu)造說。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為磋商是一種混合性的行政行為，并非單純的“非公即私”，根據(jù)磋商階段的不同分別定性[3]。在磋商啟動階段，賠償權(quán)利人更具公法色彩，本質(zhì)上屬于行政性質(zhì);在中期賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人就賠償?shù)呢?zé)任方式、履行期限等進(jìn)行協(xié)商，雙方更具私法上意思自治的屬性;最后法院對磋商協(xié)議進(jìn)行司法認(rèn)定也符合合同訂立的基本流程，因而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有民事性質(zhì)。以上三種觀點(diǎn)都具有一定的合理性，但第三種雙階構(gòu)造說更加符合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律屬性。雖然在磋商程序啟動上具有很強(qiáng)的公法色彩，但對于磋商協(xié)議能否達(dá)成以及對其進(jìn)行司法確認(rèn)都是雙方意思自治的體現(xiàn)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在理論具有公法和私法雙重屬性，是一種混合性的行政行為，并不是“非公即私”。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的價值分析

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度為環(huán)境糾紛解決提供了非訴訟的多元化解決路徑，其最重要的價值體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是公正價值。公正價值是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度所要體現(xiàn)的首要價值。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的程序由賠償權(quán)利人啟動，但在賠償?shù)呢?zé)任方式、履行期限等方面可由雙方自由協(xié)商。換句話說，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人可就磋商協(xié)議達(dá)成一致，也可通過訴訟程序解決糾紛。雙方通過公平協(xié)商達(dá)成一致，磋商協(xié)議是雙方真實(shí)意思表示，不存在任何的強(qiáng)迫情形，這是公正價值的真正體現(xiàn)。

二是效益價值。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度確立之前，環(huán)境保護(hù)糾紛主要是通過訴訟的方式解決，并且在補(bǔ)償方式上側(cè)重于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償較為罕見，然而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不能很好的實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)[4]。相較于訴訟的方式，磋商能夠有效節(jié)約司法成本，同時非訴訟程序也能夠大大的降低賠償義務(wù)人的對立情緒，提高其生態(tài)環(huán)境修復(fù)的意愿。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度更具時效性。生態(tài)環(huán)境損害之后如果不及時采取修復(fù)措施將會給生態(tài)環(huán)境治理帶來更大的代價，而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度能夠有效的避免后期繁瑣的訴訟程序，從而防止生態(tài)環(huán)境損害范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律原則

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商涉及多方利益，因此，在磋商過程中賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人應(yīng)堅持一定的法律原則。

一是自愿原則。自愿原則是貫穿于磋商程序始終的原則，雖然在磋商程序的啟動階段政府處于主導(dǎo)地位，但是在磋商過程中賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人都應(yīng)本著自愿的原則。雙方對于磋商協(xié)議的內(nèi)容達(dá)成一致是真實(shí)意思的表達(dá)，任何一方都不得強(qiáng)迫另一方違背自己的真實(shí)意愿作出意思表示。

二是合法原則。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人的磋商應(yīng)當(dāng)以法律為前提，政府作為賠償權(quán)利人不能為了磋商協(xié)議的達(dá)成而一味的退讓，進(jìn)而使國家資源遭受損失。此外，賠償義務(wù)人也不得為了達(dá)成磋商協(xié)議而向有關(guān)工作人員給予金錢賄賂，雙方達(dá)成磋商協(xié)議應(yīng)不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范。

三是公開原則。根據(jù)《規(guī)定》第三十一條賠償權(quán)利人應(yīng)積極創(chuàng)新公眾參與方式，對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估報告、修復(fù)方案等事項(xiàng)中涉及公共利益的要及時向社會公開，以保障社會公眾的知情權(quán)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)事關(guān)人民福祉，因而在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度落實(shí)過程中應(yīng)堅持公開公示原則，接受社會公眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

四是科學(xué)評估原則。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人達(dá)成磋商協(xié)議的主要目的就是能夠第一時間進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，進(jìn)而減少義務(wù)人的損害賠償負(fù)擔(dān)，而達(dá)成這一目的的前提就是對生態(tài)環(huán)境損害做到科學(xué)評估。不論是生態(tài)環(huán)境部門作為評估人還是聘請第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，政府作為賠償權(quán)利人首先應(yīng)當(dāng)對評估報告負(fù)責(zé)，以保證評估報告的專業(yè)性和合法性。

五是考慮賠償義務(wù)人能力原則。賠償義務(wù)人是否具有承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的能力是磋商協(xié)議能夠完全履行的關(guān)鍵，因而在磋商過程中應(yīng)著重考慮賠償義務(wù)人能力這一關(guān)鍵因素。如果磋商協(xié)議達(dá)成的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過賠償義務(wù)人的履行能力，那么磋商協(xié)議將會淪為一紙空文，生態(tài)環(huán)境無法得到修復(fù)反而浪費(fèi)了大量的人力、物力進(jìn)行磋商[5]。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律邏輯

（一）破解生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不確定性

《規(guī)定》第四條對生態(tài)環(huán)境損害作出了明確的界定，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。生態(tài)環(huán)境損害賠償主要針對上述的環(huán)境、生物要素以及生態(tài)系統(tǒng)功能，因而具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，因而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有很大的不確定性。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度能夠使賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)就賠償內(nèi)容展開平等協(xié)商，從而大大降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不確定性。如雙方通過磋商共同選定評估機(jī)構(gòu)，從而降低賠償義務(wù)人因評估標(biāo)準(zhǔn)差異而引發(fā)的不確定性;雙方通過磋商確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任方式和履行期間，以降低賠償義務(wù)人拖延生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不確定性;雙方對自愿達(dá)成的磋商協(xié)議共同申請司法確定，以降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行的不確定性。

（二）降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行成本

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償在因果關(guān)系、損害后果等方面認(rèn)定的復(fù)雜性以及進(jìn)行訴訟的時間成本，如果嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法將面臨巨大的執(zhí)法成本。此外，對于訴訟結(jié)果也難以使賠償義務(wù)人信服。磋商作為一種柔性的解決方式能夠充分尊重賠償義務(wù)人的權(quán)利，雙方通過協(xié)商、溝通、合作就生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容達(dá)成一致，從而降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行成本。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度能夠有效節(jié)約司法資源，使得大量環(huán)境糾紛案件從訴訟程序轉(zhuǎn)入磋商程序。由于雙方在磋商過程中秉持自愿、公正等法律原則，因而使磋商協(xié)議的內(nèi)容更能得到雙方的認(rèn)同，從而減低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)施和監(jiān)督成本。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國有將近95%的環(huán)境糾紛案件都是通過磋商的方式結(jié)案，大大提高了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的可能性，有效降低了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行成本。

（三）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律保障

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是社會主義協(xié)商民主在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，其跳出了原有的命令式的規(guī)制范式，有效的破解了生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的不確定性，大大降低了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行成本。但在行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使過程中賦予其私法規(guī)制的元素可能會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商命令性過強(qiáng)、公眾知情權(quán)難以保障等問題，因而可能會導(dǎo)致行政權(quán)力的“合法性”擴(kuò)張[6]。針對《改革方案》實(shí)施以來出現(xiàn)的實(shí)踐難題，此次生態(tài)環(huán)境部等14個部門聯(lián)合出臺的《規(guī)定》在第四章保障機(jī)制作出了完善的規(guī)定。通過建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)環(huán)境損害賠償工作信息和重大案件信息的報告機(jī)制以及將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)考核等方式以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境修復(fù)中對賠償權(quán)利人的制約。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但囿于科技水平的限制還無法達(dá)到對生態(tài)環(huán)境的“零破壞”，因此，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償措施就顯得尤為重要。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為解決環(huán)境糾紛的重大制度創(chuàng)新，打破了原有僅通過訴訟方式解決的桎梏，是社會主義協(xié)商民主在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。在實(shí)踐中，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)以《改革方案》和《規(guī)定》為法律前提，結(jié)合地方實(shí)際，秉持積極包容的態(tài)度，以不斷推動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的創(chuàng)新與完善。（作者單位系安徽大學(xué)法學(xué)院）

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