生態環境損害賠償磋商制度的法律問題探析

賈璐

摘要：生態環境損害賠償磋商制度的確立打破了傳統的以訴訟方式解決環境糾紛的桎梏，是社會主體協商民主在生態環境領域的具體表現。當前，生態環境賠償磋商制度的法律性質仍存在爭議，其價值主要體現在公正和效益上，在磋商過程中賠償權利人和賠償義務人應堅持自愿、合法、公開等法律原則，以充分發揮其破解生態環境修復的不確定性、降低生態環境修復的執行成本、強化生態環境修復的法律保障的制度價值。

關鍵詞：生態環境;損害賠償磋商;制度價值

自中共十八大以來，習近平總書記多次提及“綠水青山就是金山銀山”的理念，但近年來，破壞生態環境的行為仍屢禁不止。生態文明建設的重中之重是制度建設，2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》》（以下簡稱《改革試點方案》），此后在吉林、江蘇、重慶等七個省（市）開展改革試點工作。通過對試點地區的實踐經驗進行總結，2017年底，國務院出臺了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），該方案正式確立了生態環境損害賠償磋商制度，并將其作為提起生態環境損害賠償訴訟的前置程序。2022年5月，生態環境部等14個部門聯合發布了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》），《規定》以習近平新時代中國特色社會主義生態文明思想為指導，聚焦《改革方案》實施以來出現的實踐難題，推動生態環境損害賠償磋商制度在法治化軌道上不斷創新與完善。

一、生態環境損害賠償磋商性質之厘清

生態環境損害賠償磋商制度兼具了公法的強制力與私法的意思自治，為我國解決生態環境損害賠償問題提供了一條新路徑，但只有厘清生態環境損害賠償磋商制度的性質，才能為其實施提供完善的理論基礎。目前學術界對該制度的性質尚未達成一致，經總結主要分為以下三種觀點。一是民事性質說。持該觀點的學者認為，國家是自然資源的所有權人，行政機關代表國家以所有權人的身份與賠償義務人進行協商[1]，在本質上是意思自治的體現。從形式上看，生態環境損害賠償磋商制度與私法領域的調解制度高度耦合，磋商雙方都本著協商的意思本質，所達成的協議也符合私法中的契約關系。二是行政性質說。持該觀點的學者認為，磋商只是外在的表現形式，這與行政性執法行為高度類似，所以本質上仍是一種協商性的行政行為。此外，還有部分學者認為，磋商程序的啟動和終結都是以行政機關為主導，因而磋商是一種純粹的行政行為[2]。三是雙階構造說。持該觀點的學者認為磋商是一種混合性的行政行為，并非單純的“非公即私”，根據磋商階段的不同分別定性[3]。在磋商啟動階段，賠償權利人更具公法色彩，本質上屬于行政性質;在中期賠償權利人和賠償義務人就賠償的責任方式、履行期限等進行協商，雙方更具私法上意思自治的屬性;最后法院對磋商協議進行司法認定也符合合同訂立的基本流程，因而應當認定具有民事性質。以上三種觀點都具有一定的合理性，但第三種雙階構造說更加符合生態環境損害賠償磋商制度的法律屬性。雖然在磋商程序啟動上具有很強的公法色彩，但對于磋商協議能否達成以及對其進行司法確認都是雙方意思自治的體現。因此，生態環境損害賠償磋商制度在理論具有公法和私法雙重屬性，是一種混合性的行政行為，并不是“非公即私”。

二、生態環境損害賠償磋商制度的價值分析

生態環境損害賠償磋商制度為環境糾紛解決提供了非訴訟的多元化解決路徑，其最重要的價值體現在以下兩個方面。

一是公正價值。公正價值是生態環境損害賠償磋商制度所要體現的首要價值。雖然生態環境損害賠償磋商的程序由賠償權利人啟動，但在賠償的責任方式、履行期限等方面可由雙方自由協商。換句話說，賠償權利人與賠償義務人可就磋商協議達成一致，也可通過訴訟程序解決糾紛。雙方通過公平協商達成一致，磋商協議是雙方真實意思表示，不存在任何的強迫情形，這是公正價值的真正體現。

二是效益價值。在生態環境損害賠償磋商制度確立之前，環境保護糾紛主要是通過訴訟的方式解決，并且在補償方式上側重于經濟補償，生態修復補償較為罕見，然而經濟補償并不能很好的實現對生態環境損害的修復[4]。相較于訴訟的方式，磋商能夠有效節約司法成本，同時非訴訟程序也能夠大大的降低賠償義務人的對立情緒，提高其生態環境修復的意愿。其次，生態環境損害賠償磋商制度更具時效性。生態環境損害之后如果不及時采取修復措施將會給生態環境治理帶來更大的代價，而生態環境損害賠償磋商制度能夠有效的避免后期繁瑣的訴訟程序，從而防止生態環境損害范圍的進一步擴大。

三、生態環境損害賠償磋商制度的法律原則

生態環境損害賠償磋商涉及多方利益，因此，在磋商過程中賠償權利人與賠償義務人應堅持一定的法律原則。

一是自愿原則。自愿原則是貫穿于磋商程序始終的原則，雖然在磋商程序的啟動階段政府處于主導地位，但是在磋商過程中賠償權利人和賠償義務人都應本著自愿的原則。雙方對于磋商協議的內容達成一致是真實意思的表達，任何一方都不得強迫另一方違背自己的真實意愿作出意思表示。

二是合法原則。賠償權利人和賠償義務人的磋商應當以法律為前提，政府作為賠償權利人不能為了磋商協議的達成而一味的退讓，進而使國家資源遭受損失。此外，賠償義務人也不得為了達成磋商協議而向有關工作人員給予金錢賄賂，雙方達成磋商協議應不違反法律、行政法規的強制性規范。

三是公開原則。根據《規定》第三十一條賠償權利人應積極創新公眾參與方式，對生態環境損害調查、評估報告、修復方案等事項中涉及公共利益的要及時向社會公開，以保障社會公眾的知情權。生態環境修復事關人民福祉，因而在生態環境損害賠償磋商制度落實過程中應堅持公開公示原則，接受社會公眾監督，讓權力在陽光下運行。

四是科學評估原則。賠償權利人與賠償義務人達成磋商協議的主要目的就是能夠第一時間進行生態環境修復，進而減少義務人的損害賠償負擔，而達成這一目的的前提就是對生態環境損害做到科學評估。不論是生態環境部門作為評估人還是聘請第三方評估機構進行評估，政府作為賠償權利人首先應當對評估報告負責，以保證評估報告的專業性和合法性。

五是考慮賠償義務人能力原則。賠償義務人是否具有承擔生態環境修復的能力是磋商協議能夠完全履行的關鍵，因而在磋商過程中應著重考慮賠償義務人能力這一關鍵因素。如果磋商協議達成的內容遠遠超過賠償義務人的履行能力，那么磋商協議將會淪為一紙空文，生態環境無法得到修復反而浪費了大量的人力、物力進行磋商[5]。

四、生態環境損害賠償磋商制度的法律邏輯

（一）破解生態環境修復的不確定性

《規定》第四條對生態環境損害作出了明確的界定，生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。生態環境損害賠償主要針對上述的環境、生物要素以及生態系統功能，因而具有很強的專業性和技術性，因而導致生態環境修復具有很大的不確定性。生態環境損害賠償磋商制度能夠使賠償權利人和賠償義務就賠償內容展開平等協商，從而大大降低生態環境修復的不確定性。如雙方通過磋商共同選定評估機構，從而降低賠償義務人因評估標準差異而引發的不確定性;雙方通過磋商確定生態環境修復的責任方式和履行期間，以降低賠償義務人拖延生態環境修復的不確定性;雙方對自愿達成的磋商協議共同申請司法確定，以降低生態環境修復執行的不確定性。

（二）降低生態環境修復的執行成本

鑒于生態環境損害賠償在因果關系、損害后果等方面認定的復雜性以及進行訴訟的時間成本，如果嚴格按照規定進行環境執法將面臨巨大的執法成本。此外，對于訴訟結果也難以使賠償義務人信服。磋商作為一種柔性的解決方式能夠充分尊重賠償義務人的權利，雙方通過協商、溝通、合作就生態環境損害賠償的內容達成一致，從而降低生態環境修復的執行成本。此外，生態環境損害賠償磋商制度能夠有效節約司法資源，使得大量環境糾紛案件從訴訟程序轉入磋商程序。由于雙方在磋商過程中秉持自愿、公正等法律原則，因而使磋商協議的內容更能得到雙方的認同，從而減低生態環境修復的實施和監督成本。根據相關數據顯示，美國有將近95%的環境糾紛案件都是通過磋商的方式結案，大大提高了生態環境修復的可能性，有效降低了生態環境修復的執行成本。

（三）強化生態環境修復的法律保障

生態環境損害賠償磋商制度是社會主義協商民主在生態環境領域的重要體現，其跳出了原有的命令式的規制范式，有效的破解了生態環境修復中的不確定性，大大降低了生態環境修復的執行成本。但在行政機關的權力行使過程中賦予其私法規制的元素可能會導致生態環境損害賠償磋商命令性過強、公眾知情權難以保障等問題，因而可能會導致行政權力的“合法性”擴張[6]。針對《改革方案》實施以來出現的實踐難題，此次生態環境部等14個部門聯合出臺的《規定》在第四章保障機制作出了完善的規定。通過建立統一的生態環境損害鑒定評估技術標準體系、生態環境損害賠償工作信息和重大案件信息的報告機制以及將生態環境損害賠償工作納入污染防治攻堅戰成效考核以及環境保護相關考核等方式以強化生態環境修復中對賠償權利人的制約。

五、結語

改革開放以來，我國的經濟實現了快速發展，但囿于科技水平的限制還無法達到對生態環境的“零破壞”，因此，完善生態環境損害賠償措施就顯得尤為重要。生態環境損害賠償磋商制度作為解決環境糾紛的重大制度創新，打破了原有僅通過訴訟方式解決的桎梏，是社會主義協商民主在生態環境領域的具體表現。在實踐中，各地區應當以《改革方案》和《規定》為法律前提，結合地方實際，秉持積極包容的態度，以不斷推動生態環境損害賠償磋商制度的創新與完善。（作者單位系安徽大學法學院）

參考文獻：

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[2]郭海藍，陳德敏.生態環境損害賠償磋商的法律性質思辨及展開[J].重慶大學學報 （ 社會科學版） ，2018，24（04）：175-186.

[3]劉莉，胡攀.生態環境損害賠償磋商制度的雙階構造解釋論[J].甘肅政法學院學報，2019（1）：37-46.

[4]曹明德，馬騰.生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟的法理關系探微[J].海南大學學報（人文社會科學版），2021，39（02）：63-72.

[5]周婷婷.生態環境損害賠償磋商制度的構建[J].廣西社會科學，2021（10）：117-124.

[6]唐守東.生態環境損害賠償磋商制度的法律屬性與檢視完善[J].北方論叢，2021（4）：76-84.