我國弱勢學前兒童教育權利保護：措施、意義與展望

袁麗 鄭三元

【摘要】弱勢學前兒童的教育問題不僅影響我國基礎教育的質量和水平，更影響整個社會的公平與穩定。目前，我國在弱勢學前兒童的教育問題上采取了三大措施，分別是：明確弱勢學前兒童受教育權、建立弱勢學前兒童教育資助制度、堅持優先原則以滿足弱勢學前兒童教育需求。這些措施以維護弱勢學前兒童的保教權益為核心，推動了我國學前教育事業的公平均衡，促進了社會的和諧穩定，也響應了國際社會關心、保護弱勢兒童群體的呼吁。但我國現有的弱勢學前兒童成分復雜，類型多變，其不同發展需求與社會融入問題尚未得到根本解決。因此，完善我國弱勢學前兒童教育權利保護體系可以在提高資助制度的精準有效性、促進教育方案的個性多元性、加強社會支持的協同聯動性等方面著手。

【關鍵詞】弱勢學前兒童；教育權利；措施；意義；展望

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）07/08-0016-05

【作者簡介】袁麗（1997-），女，安徽銅陵人，湖南師范大學教育科學學院碩士研究生；鄭三元（1969-），男，湖北麻城人，湖南師范大學教育科學學院教授、碩士生導師。

弱勢學前兒童是弱勢群體中的特殊存在，關心和保護弱勢學前兒童，既是政府的職責，也是全社會的責任。研究表明，優質的早期教育能讓弱勢學前兒童更有機會與普通兒童在人生的起點和開端平等地獲取成功。從現行的學前教育政策法規以及相關文件來看，我國已經明確規定了弱勢學前兒童的受教育權，并通過各項措施予以保障實施。但總的來說，我國弱勢學前兒童的教育權利保護體系尚未成熟，其中仍然存在諸多問題亟待解決。

鑒于此，本文嘗試在已有的學前教育政策法規及相關文件的基礎上，梳理當前我國在弱勢學前兒童的教育方面所出臺的有關規定與措施，以期為未來我國繼續完善這一體系建設提供幾點思考和建議。

一、內涵探討：“弱勢學前兒童”的概念與類型

“弱勢學前兒童”的提法來源于“弱勢群體”這一概念，而弱勢群體是與強勢群體相比，“在政治、經濟、文化、體能、智能、處境等方面處于相對不利地位的一部分人群”[1]。根據弱勢群體的不同年齡進行劃分可以得知，弱勢學前兒童指的是處于相對不利地位中的學齡前兒童，年齡在零歲到六七歲之間。與普通學前兒童相比，他們無論是在生理、心理發展（如體能、智能、心理）還是社會能力（如家庭經濟支持、社會交往形態）等方面均處于不利地位。因此，弱勢學前兒童也常被稱為“處境不利學前兒童”，即“在經濟條件、社會地位、權益保護、競爭能力等方面處于不利處境”[2]。

弱勢學前兒童的出現受到不同因素的影響，一般包括“先天”和“后天”兩種弱勢原因。先天弱勢是指一些經由遺傳所帶來先天性的生理疾病和障礙，如天生的殘障兒童、患有重大遺傳病的兒童等；后天弱勢則更多指向家庭經濟條件、社會階層、生存環境等方面存在的劣勢，與先天弱勢相比，后天弱勢更多是由外在因素造成的。針對這兩種不同的弱勢原因，我國現有的學前教育政策文本將“弱勢學前兒童”的基本類型大致劃分為三種，分別是“地理位置弱勢型”“社會階層弱勢型”和“身體條件弱勢型”，它們各自涵蓋了地處中西部農村地區、少數民族地區、邊疆地區等薄弱地區的學前兒童；家庭經濟較為困難、家庭居住環境較差、家庭社會地位低等背景下的學前兒童以及“在身體和心理患有重大疾病等具有特殊需要的兒童。如殘疾兒童、艾滋病兒童、孤獨癥兒童等”[3]。

與同齡人相比，弱勢學前兒童在發展的各個方面均處于不利狀況，同時，也更容易出現學習困難、社交退縮、輟學甚至是犯罪等問題。“作為弱者中的弱者，人生還處于起步階段，承受著其他社會成員沒有承受的負擔”[4]，其基本權利如生存權、參與權、發展權也更容易遭到侵犯或剝奪——“這無疑是違背社會公平正義理念的”[5]。而社會公平的起點和基礎是教育公平，這也就是為什么在當前背景下，弱勢學前兒童的教育權利問題成為世界各國普遍關心的問題，“從美國到澳大利亞、從中國到亞太地區，關于弱勢兒童的教育研究已經成為全球性的教育運動”[6]。

二、現實透視：我國弱勢學前兒童教育權利保護的基本措施

2002年，我國《政府工作報告》中首次提出“弱勢群體”這一概念，由此我國越來越關注弱勢人群的健康、教育、就業等問題。尤其是隨著我國經濟、社會的高質量發展，對教育公平的關注度越來越高，弱勢群體的教育問題不僅越發得到重視，同時也逐漸呈現“低齡化”趨勢，開始延伸到學前階段。目前，我國在學前階段已初步形成了一個關于弱勢學前兒童的教育權利保護體系。這個體系以重大政策文本為依據，以維護弱勢學前兒童的受教育權為核心，通過權利認定、政府投入、制度支持、堅持優先等具體措施，搭建起一個以促進我國學前教育公平均衡為根本旨歸的弱勢學前兒童教育保障體系。

（一）明確弱勢學前兒童受教育權

在維護弱勢學前兒童教育權益方面，我國采取的首要措施便是在相應的學前教育政策法規中，對弱勢學前兒童的受教育權進行明確具體的規定，這是國家積極承擔發展學前教育任務的落腳點、實現弱勢學前兒童“權益保護和發展的重要途徑和基本保證”[7]。

其實，早在1994年國家出臺的《中華人民共和國殘疾人教育條例》中，弱勢學前兒童這一特殊群體的教育權利和機會問題就已經開始得到聚焦。它規定殘疾人享有平等的受教育權，并指出殘疾兒童接受學前教育的五大機構（殘疾幼兒教育機構、普通幼兒教育機構、殘疾兒童福利機構、殘疾兒童康復機構、普通小學和特殊教育學校的學前班），這是我國首次在政策法規層面對弱勢學前兒童的教育權益問題作出明確具體的規范。2017年修訂的《中華人民共和國殘疾人教育條例》還明確指出各級人民政府的職責，即采取措施，為各類學前機構創造條件以支持殘疾幼兒入園，提高其接受學前教育的比例。1996年，《幼兒園工作規程》出臺，它要求對烈士子女、無人照顧的殘疾人子女以及單親家庭子女等入園予以照顧，使得這類弱勢學前兒童的入園權利問題得到了專門性的規定，而2016年修訂的《幼兒園工作規程》在此基礎上擴大范圍，將“孤兒、家庭經濟困難幼兒、具有接受普通教育能力的殘疾兒童”等涵蓋進來，不同類型的弱勢學前兒童的教育權得到了全面性的承認和規定；2010年以后，國家更是高度關注弱勢學前兒童的教育權利問題，頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《綱要》）、《關于當前發展學前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）等政策文件，不僅不讓困難兒童失學而且著力創造更多條件保障困難兒童入園；2021年，《中國兒童發展綱要（2021-2030年）》針對弱勢學前兒童的教育問題提出了基本目標，即“適齡兒童普遍接受學前教育、確保各類困境和特殊群體受教育權得到根本保障”。

至此可以看出，我國弱勢學前兒童的教育權利問題已經在不同級別和層面的政策法規中得到了根本性的承認和規定，這意味著不論兒童的出身與身心發展狀況如何，在基本的學前教育權利方面均應被平等對待。

（二）建立弱勢學前兒童教育資助制度

在公平正義、公益普惠的學前教育價值導向下，我國不斷加大學前教育財政投入力度，優化資源配置結構，并以減免費用或補助等形式為弱勢學前兒童建立起一套專門的教育資助制度，為弱勢學前兒童教育權利的實現奠定了堅實的物質基礎。

自2010年起，國家開始高度重視對弱勢學前兒童教育資助制度的規劃，并在《綱要》中對這一問題進行首次明確，要求政府加大投入，并“健全國家資助政策體系”，實現對家庭經濟困難、城鎮低保家庭、農村貧困地區孩子的教育資助；為進一步提高適齡兒童入園率，2010年出臺的“國十條”開始要求建立學前教育資助制度，以保證困難兒童和殘疾兒童能夠有園入、入得起，同時設立專項資金用以支持農村地區、少數民族地區發展學前教育。之后，《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（2011年）、《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》（2015年）等一系列政策文件出臺后，弱勢學前兒童的教育資助問題得到了較為細致的規定。2018年，《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（簡稱“央九條”）提出了更高要求，要求不斷“完善學前教育資助制度”以確保困難兒童得到更加有效的幫助；2021年，教育部等九部門印發了《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》，要求繼續“健全學前教育資助制度，切實保障家庭經濟困難兒童接受普惠性學前教育”。

通過以上政策法規，不難發現，我國學前教育資助制度已經成為保障弱勢學前兒童教育權利不可或缺的制度保障，是改善弱勢學前兒童不利處境、增加弱勢群體福祉、促進社會公平正義的重要物質基礎。

（三）堅持優先原則以滿足弱勢學前兒童教育需求

除了明確規定權利、保障機會均等、提供教育資助，國家也堅持公平導向和優先原則，在入園問題、保教過程、資源分配和財政供給等方面對弱勢學前兒童予以優先考慮和傾斜態度，并重點支持邊遠貧困地區、少數民族地區等薄弱地區的學前教育事業，以確保這些地區的弱勢學前兒童最大限度地獲得教育補償。

首先，在入園機會上充分考慮弱勢學前兒童的教育需要。早在1996年出臺的《幼兒園工作規程》就提出要把“烈士子女、殘疾人子女、孤兒、經濟困難幼兒、殘疾兒童”等弱勢兒童的入園問題放在優先考慮的位置并給予照顧。其次，在保育與教育的過程中對弱勢學前兒童予以特殊幫助。《幼兒園工作規程》（2016年）和《幼兒園教育指導綱要（試行）》均要求在開展各種活動時要考慮體弱和殘疾兒童的情況，為他們提供特殊照顧和幫助，并關注他們在發展方面的障礙問題。最后，在資源供給和財政投入方面向弱勢學前兒童傾斜。2003年的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》就要求各級政府安排經費，發展農村和老少邊窮地區的幼兒教育事業；2010年《綱要》提出“促進公平”的教育政策，要求公共資源“向農村、邊遠貧困和民族地區傾斜”，以“加快縮小教育差距”；同年，“國十條”強調“努力擴大農村學前教育資源”，優先建設農村幼兒園，安排專項資金和學前教育項目，保證留守兒童入園；2018年“央九條”提出以“學前教育專項行動”來擴大農村普惠性教育資源，在經費投入和使用上要向農村及貧困地區傾斜；2021年的《中國兒童發展綱要（2021-2030年）》也要求繼續實施這一專項行動，重點補齊農村和欠發達地區等薄弱地區的普惠性資源短板。

總之，以上措施堅持優先原則，將弱勢學前兒童的發展需要放在了首要和重要位置，無論是政府財政的投入力度還是資源分配的傾斜程度均體現了國家對保障弱勢學前兒童教育權利的高度重視與責任擔當。

三、意義與展望：我國弱勢學前兒童教育權利保護的思考與建議

（一）意義：滿足弱勢兒童發展需要，促進學前教育公平穩定

2021年，《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》要求“健全學前教育資助制度，切實保障家庭經濟困難兒童接受普惠性學前教育”，我國弱勢學前兒童接受公平而有質量的學前教育權利問題再次得到強調和重視。受教育權是每個公民享有并由國家予以保障實施的基本權利，它既不是少數人的特權，也不因財富、身份、地位等因素被任意篡奪或修改，它關系著人自身的發展，又影響國家的和諧穩定。因此，保護弱勢學前兒童的受教育權具有十分重要的意義，具體來說體現在以下三個方面。

首先，滿足弱勢學前兒童的身心發展需求。由于弱勢學前兒童在生理和心理等方面存在一定的發展障礙或不利因素，作為弱者中的弱者，他們比健全的學前兒童更需要優質的早期教育來改善其不利處境，增加學業成功的機會。研究表明，“學齡前期是個體身心發展的關鍵時期”[8]，在這一時期接受及時有效的教育和引導能夠大大降低弱勢學前兒童“因出生缺陷和成長環境不利所帶來的消極影響，幫助他們在認知、語言、社會性等方面獲得更好發展”[9]。因此，保障我國弱勢學前兒童受教育權能為他們帶來巨大的補償效益，確保他們享有平等發展與受益的機會，從而維護他們的生命尊嚴與價值。

其次，促進我國學前教育均衡穩定發展，維護社會公平正義。近些年來，我國學前教育事業發展迅速，普及程度不斷提高，但總體來看，“學前教育仍是各級各類教育中比較薄弱的環節”[10]，城鄉差別大、發展不平衡、農村地區與貧困地區的學前教育資源短缺、投入不足等問題依舊突出，這也意味著這些薄弱地區的學前兒童教育權利問題尚未得到根本解決。因此，國家通過立法確保全體弱勢學前兒童的受教育權，為其提供教育資助，并進行特殊照顧以擴大教育公平，這能有效促進我國學前教育事業的均衡穩定與健康可持續發展。同時，強調學前教育公平就是強調生命的起點公平，而生命的起點公平不僅是個體意義上的，也是全體性和全社會性的。另外，國家妥善解決好弱勢學前兒童的教育問題，對整個社會來說也具有積極意義，如彌補社會發展不公、提高人口素養、打破社會階層固化與代際貧困循環、維護國家長遠利益等。

最后，響應國際社會關心、保護弱勢學前兒童的呼吁。教育公平作為現代國際社會的主流價值觀之一，是世界各國積極關注弱勢學前兒童教育問題的動力與源泉所在。包括中國在內的許多國家都出臺了相應的政策法規與具體措施，確保弱勢學前兒童教育權利實現，如英國的“穩健起步計劃”（Sure Start Scheme）、美國的“開端計劃”（Head Start Project）和《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind）等，均體現了各個國家對弱勢學前兒童的普遍關懷與教育扶持。

（二）展望：我國弱勢學前兒童教育權利保護體系有待加強

總體來看，我國弱勢學前兒童教育權利保護體系有待加強，一是我國弱勢學前兒童教育政策的相關規定還不夠明確具體，教育補償方案尚未成熟，相應的資助制度也缺乏一定的針對性和靈活性；二是在弱勢學前兒童教育權利保障的過程中，重視的是其外在物質條件的改善，卻忽視對其內心情感的維護，整個社會的環境氛圍和支持系統有待進一步提升和完善。

為此，本文提出以下幾點思考和建議。

1. 為弱勢學前兒童安排更加精準全面的資助制度

從整體上來看，我國弱勢學前兒童體量較大，分布廣泛，層次錯綜復雜，而我國弱勢學前兒童教育補償機制起步較晚，尚未出臺弱勢學前兒童教育資助的專項法律，很多保障性的措施都只是分散在了各個政策文件之中，“缺乏全國性、持續性、大規模的”[11]針對不同類型弱勢學前兒童入園受教的明確規定。另外，在資助方式上以面代點，“傾向于大片扶持貧困落后地區或是某一類弱勢兒童群體，存在救助措施過于籠統、救助對象不明確等弊端”[12]；同時，隨著國家精準扶貧的完成，“貧困人口的分布開始呈現區域廣、規模減小和點狀分布的新特點”[13]，怎樣在精準扶貧的政策背景下實現精準扶“弱”，促進“財政投入轉向‘跟著兒童走”[14]，提高資助效益，讓弱勢學前兒童教育制度釋放出更大的生機與活力，是目前政策體系中尚未明確的問題。

為此，我國需要加快立法進程，提高立法層級，為弱勢學前兒童建立一套專門的教育法律援助體系（或在重要法律文件中進行單列），并加強監管，改善當前教育政策“分散式”“號召式”“操作性不強”“監督力不夠”等問題，為提高弱勢學前兒童教育治理的法治化和系統化提供法理依據。在此基礎上，要不斷加強弱勢學前兒童資助制度的全面性和精準性。一方面，可以通過強化弱勢學前兒童的識別和認定標準，建立健全弱勢學前兒童群體動態發現與監督機制，盡可能地全面覆蓋有需要的弱勢學前兒童；另一方面，建立分類檔案與數據庫，組成專家團隊進行評估和規劃，就不同原因和類型的弱勢學前兒童的“幫扶、救助、安置辦法提出可行性建議或措施”[15]。在具體的資助方式上可以參考美國“瞄準性”財政投入法，即通過專門項目對弱勢學前兒童直接資助，提高效益，或通過購買服務以“教育券”的形式為有不同需求的弱勢學前兒童家庭靈活提供資金，以“有準確目標地對弱勢群體學前教育進行‘瞄準性財政扶助” [16]，確保那些真正弱勢的兒童受到實際補償，從而推動我國弱勢學前兒童資助工作全面化、專業化和精準化。

2. 為弱勢學前兒童提供更加個性多元的教育補償方案

不同類型弱勢學前兒童有不同的心理訴求和發展需要，為其提供靈活多元的教育補償方案，促進他們實現自我差異化和個性化發展，顯得尤為重要。但我國學前教育政策在“針對弱勢兒童群體的教育方案”[17]的詳細規定與實施方面不夠具體化和操作化，單一的“隨班就讀”模式也不能很好地滿足所有弱勢兒童的發展需要，其靈活性和針對性有待進一步提升。

“弱勢群體依靠自身力量無法改變弱勢地位，所以社會支持顯得非常重要，而教育支持正是社會支持的一個重要方面。”[18]首先，在具體的課程設計和教學方案方面，應采取多種方式對不同類型的弱勢學前兒童進行能力評估，在充分了解不同弱勢學前兒童發展潛力與障礙的基礎上，制訂有利于弱勢學前兒童最大限度發揮潛能和補償弱勢的教育支持計劃，保障其發展質量。其次，在教育內容方面，應該關注弱勢學前兒童發展的整體性和多元性，如“智力、體能、心理、知識與藝術等方面”[19]，不能單獨補償某一方面的弱勢，卻忽視了其他方面的正常發展。最后，教育形式應該靈活多樣，除了“隨班就讀”或“進入特殊學校”，還可利用家庭、社區等多種力量，為弱勢學前兒童搭建各種活動中心或資源教室，減少時空限制，拓展弱勢學前兒童的教育環境，并發揮專業人員、家長和志愿者等資源優勢，共同為弱勢學前兒童打造多樣化的補償服務；同時，一些健全學前兒童也是這一過程的重要參與力量，他們的主動加入可以打破弱勢學前兒童與健全學前兒童之間的“經驗壁壘”，從而豐富弱勢學前兒童教育的組織形式。

3. 為弱勢學前兒童打造更加協同聯動的社會支持系統

弱勢學前兒童由于在發展層面或社會權益方面處于不利地位而承受巨大的精神壓力，在學習與生活過程中也更容易受到排斥和歧視，甚至遭遇身體暴力與家庭遺棄，這對他們的權利實現、心理發展、社會融入等問題造成一定阻礙。從我國現有的政策法規來看，弱勢學前兒童教育權利保護的責任主體主要在政府，社會和家庭的認知與參與度不高，未來我國需要進一步加強國家、社會和家庭之間的協同育人機制建設，為弱勢學前兒童教育權利實現打造一個更加平等接納的環境氛圍和聯動高效的社會支持系統。

首先，可以通過廣泛宣傳，著力普及融合教育理念，提高社會公眾對弱勢學前兒童教育權利的認知，營造一個全社會關心、支持弱勢學前兒童教育與尊重、接納弱勢學前兒童群體的良好氛圍；其次，提高整個社會的協調聯動與支持功能，可由教育部門牽頭，國家衛健委、財政部、司法部、公安部等有關部門共同參與，同時聯合紅十字會、殘疾人聯合會、中國扶貧基金會等社會公益組織，優化職能配置與資源共享，提升弱勢學前兒童教育問題的協同治理能力；最后，引導家庭和社區廣泛參與，為他們提供多種形式的育兒援助，如委派專家講座、開通父母熱線、安排家庭訪問等，幫助弱勢家庭改善觀念和保育水平，同時加強家庭、社區、園所及整個社會之間的合作與協同照顧，從而共同維護弱勢學前兒童的受教育權。

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通訊作者：鄭三元，1479604016@qq.com

（責任編輯 張付慶）