村莊規(guī)劃統(tǒng)籌集體經營性建設用地實證分析

吳丹　王本禮　王顯奇　張世國

摘 要：本文結合村莊規(guī)劃實踐，就村莊規(guī)劃統(tǒng)籌集體經營性建設用地進行實證分析。從產業(yè)發(fā)展用地需求和可供給土地潛力分析兩個方面雙向驗證，進而提出集體經營性建設用地規(guī)劃選址與規(guī)劃條件。研究表明：村莊規(guī)劃應從自然資源稟賦出發(fā)，找準目標定位，明晰產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，摸清用地需求;同時應防范風險，堅持底線思維和農民主導地位，進行適宜性判斷，厘清可供給土地;進而統(tǒng)籌安排集體經營性建設用地。也提出了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌謀劃集體經營性建設用地，服務鄉(xiāng)村振興，為一二三產融合發(fā)展提供土地要素支撐的建議。

關鍵詞：村莊規(guī)劃;集體經營性建設用地入市;實證分析

中圖分類號：F323.1 文獻標志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-38-07

Empirical Analysis of Planning? as a Whole of Collective Commercial? Construction? Land in Village Plan

—A Case Study of Yantan Village， Anren County

Wu Dan Wang Benli Wang Xianqi Zhang Shiguo

（1. The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119; 2. Key Laboratory of Natural Resources Monitoring and Supervision in Southern Hilly Region， Ministry of Natural Resources， Changsha? Hunan 410119; 3. Jiangxi Diyuan Land Real Estate Appraisal Planning and Mapping Co.， Ltd.， Changsha Hunan 410119）

Abstract： Combined with the practice of village planning， this paper makes an empirical analysis on the overall planning of collective commercial construction land in village planning. From the two-way verification of the demand for land for industrial development and the analysis of the potential of available land， this paper puts forward the planning site selection and planning conditions of collectively commercial construction land.The research shows that the village planning should start from the natural resource endowment， find out the target orientation， clarify the industrial development planning and find out the land demand; At the same time， we should guard against risks， adhere to the bottom line thinking and the leading position of farmers， judge the suitability and clarify the available land; Then make overall arrangements for collective commercial construction land. It also puts forward suggestions on the overall planning of collective commercial construction land from the township level， serving rural revitalization and providing land element support for the integrated development of primary， secondary and tertiary industries.

Keywords： village planning; market entry of collective commercial construction land; empirical analysis

根據《土地管理法》《土地管理法實施條例》明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃確定為經營性用途并依法登記的經營性建設用地，可以通過出讓、出租的方式入市，且國土空間規(guī)劃應統(tǒng)籌安排集體經營性建設用地規(guī)模、布局和用途[1-2]。村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，是各項建設活動和核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證的法定依據[3]。在鄉(xiāng)村振興和國土空間規(guī)劃體系重構的大背景下，村莊規(guī)劃怎樣統(tǒng)籌安排集體經營性建設用地規(guī)模、用途、布局及規(guī)劃條件等具有現實指導意義[4-6]。本文以安仁縣沿灘村為例，結合正在開展的村莊規(guī)劃工作，強化規(guī)劃引領，從產業(yè)發(fā)展用地需求和可供給土地潛力分析兩個方面雙向驗證，進而提出集體經營性建設用地規(guī)劃選址與規(guī)劃條件，為集體經營性建設用地入市提供土地要素保障。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究區(qū)域概況

安仁縣沿灘村位于湖南省東南部，屬丘陵地形，地勢較為平坦，屬亞熱帶濕潤季風氣候，熱量豐富，雨量豐沛，東北部有譚里江貫穿流過。區(qū)域面積5.87 km²，全村共1 091戶，總人口為3 750人，國道322、鄉(xiāng)道309分別從東西、南北向穿過村域，第一產業(yè)為主導產業(yè)，主要種植紅柚和烤煙、水稻、油菜、花卉苗圃等種植，村內主要企業(yè)為輝垅農業(yè)，村莊分類為集聚提升類。

1.2 研究方法

第一、分析行政村現狀發(fā)展特征和村民訴求，找準目標定位，明晰產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，摸清用地需求;第二、堅持底線思維，生態(tài)優(yōu)先，基于木桶原理進行適宜性判別，分析居民點分布特征，結合村民意愿，厘清可供給土地數量與空間位置;第三、運用中心地理論，綜合考慮市場、交通、行政三原則[7]，統(tǒng)籌安排集體經營性建設用地規(guī)模、用途、布局及規(guī)劃條件。

1.3 數據來源與處理

本文主要數據包括土地利用現狀數據、地形地貌、人口等自然社會經濟統(tǒng)計數據;土地利用現狀數據來自2020年變更調查數據，地形地貌來自安仁縣自然資源局10 米精度的DEM數據運用Arcgis10.3空間分析模塊坡度處理工具獲得;人口等自然社會經濟統(tǒng)計數據來自村組調查走訪獲得。

2 沿灘村產業(yè)發(fā)展用地需求分析

2.1 資源稟賦分析

地理區(qū)位優(yōu)越，離縣城不遠，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)很近，境內有國道322、鄉(xiāng)道309，居民點沿道路布置，交通便利。地勢較為平坦，村域范圍內小面積的林地和園地，居民點呈大分散小集中的布局模式，村莊建設用地70.85 hm²，其他區(qū)域為耕地，面積333.78 hm²，占比過半且集中連片，熱量豐富，雨量豐沛，平均氣溫16.7℃，年降水量1200-1900 mm，無霜期272天，適宜水稻、烤煙、油菜等作物生長。境內有譚里江從東北部穿境而過，農業(yè)基礎較好，適合開發(fā)建設和規(guī)模化種植。

2.2 功能定位

根據《安平鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013-2030年）》，鎮(zhèn)域空間結構分為“一心一園三軸三區(qū)”，沿灘村是安平鎮(zhèn)村鎮(zhèn)體系的中心村，位于國道322經濟發(fā)展軸，是安平重要的經濟作物烤煙、紅柚種植基地，是安平鎮(zhèn)經濟作物發(fā)展的重要片區(qū)，屬于北部特色種植經濟區(qū)。根據沿灘村實地走訪和問卷調查，村民主要收入來源為外出務工和種植業(yè)，主要訴求是開展全域綜合整治，建設高標準農田，整合村域資源，做大自有優(yōu)勢產業(yè)。結合縣域交通發(fā)展規(guī)劃，茶常高速連接線由北向南貫穿村域，區(qū)位條件進一步凸顯。沿灘村功能定位為安平北特色農業(yè)產業(yè)示范基地、中部崗平地區(qū)農貿物流中心。

2.3 產業(yè)發(fā)展規(guī)劃

沿灘村屬農業(yè)資源特色突出，依托農業(yè)資源優(yōu)勢，發(fā)展烤煙、水稻、紅柚、蔬菜、花卉苗圃種植;引入二產加工，突出農產品附加值，結合“互聯網+”農產品出村進城，打造綜合性現代農業(yè)產業(yè)，依托茶常高速連接線的交通優(yōu)勢，建立小型物流園，打造物流倉儲中心;延伸傳統(tǒng)產業(yè)鏈，拓展農業(yè)多重功能，包括農業(yè)觀光、農業(yè)科普、田園養(yǎng)生等，吸引客流。規(guī)劃形成“一心一帶兩軸多區(qū)”的產業(yè)結構，將沿灘村打造為特色農業(yè)產業(yè)示范基地。“一心”：指村莊綜合服務中心;“一帶”：指沿潭里江形成的生態(tài)景觀帶;“兩軸”：分別指村莊東西向和南北向發(fā)展軸，東西向沿國道形成村莊發(fā)展軸，南北向沿高速公路連接線形成產業(yè)發(fā)展軸;“多區(qū)”：指村莊內形成的居民生活區(qū)、水稻種植區(qū)、蔬菜果木種植區(qū)、花卉紅柚種植區(qū)以及烤煙水稻種植區(qū)等多個片區(qū)。針對產業(yè)用地規(guī)劃新建1處物流園、1處康養(yǎng)中心、1處鄉(xiāng)村研學旅游基地，提質升級1處煙草初加工基地。沿灘村產業(yè)規(guī)劃見圖1。

3 沿灘村可供給土地分析

3.1 沿灘村建設適宜性分析

優(yōu)先考慮生態(tài)安全、糧食安全、環(huán)境安全、地質安全等底線要求，選取坡度、洪水位線、國家公益林、永久基本農田、連片長期穩(wěn)定利用耕地，識別建設不適宜區(qū)。將以上指標進行疊加分析，得出建設不適宜區(qū)面積346.97 hm²，占村域59.08%，主要影響因素為集中連片優(yōu)質耕地和洪水位線，國家生態(tài)公益林僅西北角一塊，村域地形較為平坦，坡度25°以上區(qū)域較少，全村處于地質災害低風險區(qū)。扣除建設不適宜，沿灘村建設適宜區(qū)面積240.31 hm²，占村域的40.92%，主要分布在村域西部和南部的公路沿線。沿灘村建設適宜性見圖2。

3.2 沿灘村居民點分布特征分析

沿灘村居民點面積71.30 hm²，圖斑數達309個，主要是沿路布局，呈大分散小集中的分布特征。從最鄰近距離和核密度兩個指標看沿灘村居民點分布特征[8]，首先運用Arcgis10.3軟件near工具計算平均最鄰近指數，沿灘村鄰近點的平均距離55 m，最小距離9 m，最大距離221 m;最鄰近比率為0.70，小于1，表明在空間布局上，沿灘村居民點呈一定的聚集分布態(tài)勢。核密度方面，主要是運用Arcgis10.3軟件Kernel density工具進行核密度分析，主要通過創(chuàng)建相應的平滑曲面，估算核密度值，并運用顏色深淺對核密度值進行分類可視化表達。結果顯示，最大核密度為261個/km²，主要分布在沿路的三個片區(qū)，南部片區(qū)靠近公路，基礎設施完備，地勢平坦，對外交通便捷;中部片區(qū)為村幾何中心，有污水處理廠、文化廣場、村級服務中心等，公共服務設施完備，且耕作半徑小;北部片區(qū)主要因為靠近水源且地勢平坦，是村落起源地。沿灘村居民點核密度分布見圖3。

3.3 沿灘村可供給土地綜合分析

沿灘村村莊建設用地總面積71.30 hm²，其中農村住宅用地65.82 hm²，占比92.31%，村莊公共管理與公共服務設施用地0.4 hm²，村莊工礦用地1.86 hm²，其中采礦用地0.22 hm²，工業(yè)用地1.64 hm²。沿灘村村莊建設用地情況見表1。沿灘村轄35個小組，全村共1091戶，總人口為3750人，人均村莊建設用地190 m²。超《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB90188-2007）設定的最大值人均農村集體建設用地150 m²。按照人均計算可縮減潛力為15.05 hm²。通過入村調查，經調查，村內共有空心房、危房、閑置房共計80棟，其中危房4棟、閑置房16棟、空心房60棟，總面積3.48 hm²，另有0.22 hm²廢棄采礦用地可用于復墾。考慮到規(guī)劃實施的可行性，沿灘村可供給土地規(guī)模為3.70 hm²。沿灘村建設用地復墾潛力見圖4。

空間布局方面，考慮到省級重點建設項目茶常高速連接線對村域交通區(qū)位的影響，結合建設適宜性分析結論，和沿灘村居民點空間布局特征，建議集中向沿路三片區(qū)建設適宜區(qū)引導。

4 沿灘村集體經營性建設用地規(guī)劃

4.1 集體經營性建設用地選址物流園

依托茶常高速連接線的交通優(yōu)勢，擬建設一座服務中部崗平地區(qū)農產品小型物流園，打造物流倉儲中心。根據《物流建筑設計規(guī)范》物流建筑不宜選址在居民區(qū)集中地區(qū)，主要根據物品來源走向確定，兼具交通，并有良好的水文條件，具備遠期發(fā)展所需用地需求。綜合以上原則結合村民意愿，物流園擬選址茶常高速東側毛屋組的裸地，面積1.32 hm²。該地塊交通便捷，地勢平坦，水文條件較好，地下水位高，土壤承載力較高，靠近原材料產出地，且與居民區(qū)有一定的安全距離，不占耕地。

（2）養(yǎng)老康養(yǎng)中心

根據七普人口數據，安仁縣常住人口35.19萬人，其中60歲以上占比19.74%，已然步入深度老齡化階段，養(yǎng)老產業(yè)需求進一步增大。沿灘村依托自身自然和農業(yè)風光，和優(yōu)越的區(qū)位條件，擬建設一座養(yǎng)老康養(yǎng)中心，融合了觀光、休閑、居住等多元化綜合的養(yǎng)老型綜合園區(qū)。結合村民意愿，具體選址位于G322南側各一組葛沖水庫旁，面積1.09 hm²。該地塊交通便捷，地勢平坦，具有良好的自然風光，靠近居民區(qū)，生活氛圍濃郁，便于休閑靜養(yǎng)。

（3）鄉(xiāng)村研學旅游基地

鄉(xiāng)村研學旅游基地是指具有開展鄉(xiāng)村研學旅游特色資源及相關設施與場所，集文化體驗、自然教育、科學探究于一體，引導鄉(xiāng)村研學旅游者深入鄉(xiāng)村、體驗農事，動手勞作，主要服務設施包括交通設施、餐飲服務設施、住宿設施、教輔設施等。具體選址主要考慮村服務中心的完備公共服務設施和便捷的交通，擬選址沖頭組村服務中心的東側，面積0.65 hm²。此地塊靠近紅柚種植基地和村蔬菜果蔬種植基地，靠近傳統(tǒng)村落，富有鄉(xiāng)村文化氛圍，生活氣息濃郁。

（4）煙草初加工基地

烤煙是沿灘村支柱產業(yè)之一，主要是通過烤煙水稻輪作方式種植，并發(fā)展了一定規(guī)模，中國煙草在此設點，是沿灘村唯一一處工業(yè)用地，此外為了對煙草進行初加工，村內有多處設施農用地，主要用途為烤煙房。根據《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，除必需的農產品加工外，一般不在農村地區(qū)安排新增工業(yè)用地。為此，規(guī)劃對村內現有煙草加工基地進行提質改造，進一步擴容，選址不變，仍在新紡組G322與Y309交叉口的東側，面積1.64 hm²。集體經營性建設用地選址見圖5。

4.2 集體經營性建設用地規(guī)劃條件

（1）土地使用控制

根據《城市規(guī)劃編制辦法》，土地使用控制包括用地性質、土地使用兼容、用地邊界、用地面積等。用地性質是對地塊的主要使用功能和屬性的控制，主要參照《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（試行）;土地使用兼容是確定地塊主導用地屬性，并規(guī)定可以兼容、有條件兼容不允許兼容設施類型;用地邊界是指用地紅線，是對地塊用地界線的控制;用地面積是指用地的平面投影面積。沿灘村集體經營性建設用地土地使用控制指標如表2。

（2）使用強度控制

根據《城市規(guī)劃編制辦法》，使用強度控制包括容積率、建筑密度、綠地率。容積率是指地塊內建筑總面積與地塊面積的比值，一般采用上限控制，保證地塊合理使用和良好的環(huán)境品質，必要時可采用下限控制;建筑密度是建筑基地面積與地塊面積的百分比，一般采用上限控制，必要時可采用下限控制，以保證土地集約使用;綠地率是指各類綠地面積總和與地塊面積的百分比，一般采用下限控制，工業(yè)倉儲用地采用下限。沿灘村集體經營性建設用地土地使用強度指標具體如表3。

（3）建筑建造控制

根據《城市規(guī)劃編制辦法》，建筑建造控制包括建筑高度、建筑后退、建筑間距等，建筑高度是指建筑地面上最大限高;建筑后退是指建筑控制線與規(guī)劃地塊邊界之間的間距，建筑間距是指建筑物之間及與周邊構筑物之間的水平距離要求。沿灘村集體經營性建設用地建筑建造控制具體如表4。

（4）建筑風貌引導

規(guī)劃延續(xù)村內現有建筑特色與風格，并進行提煉，規(guī)劃引導建筑風格為白墻、坡屋頂的傳統(tǒng)建筑風格。建筑墻面色彩，盡量保證主色調為白色、暖黃色，副色調為土黃色、白色;建筑體量不宜過大，屋頂為兩種形式：第一種為傳統(tǒng)的坡屋頂，第二種為現代平屋頂形式，推薦選坡屋頂形式，應與周圍環(huán)境相協調。

5 結論與討論

本文結合村莊規(guī)劃實踐，就村莊規(guī)劃統(tǒng)籌集體經營性建設用地進行實證分析。研究表明，村莊規(guī)劃統(tǒng)籌集體經營性建設用地應從現狀發(fā)展特征和村民意愿出發(fā)，找準目標定位，明晰產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，摸清用地需求;同時應防范風險，堅持底線思維進行適宜性判別，識別居民點生長規(guī)律，堅持農民主導地位，厘清可供給土地數量與空間位置;進而統(tǒng)籌安排集體經營性建設用地規(guī)模、用途、布局及規(guī)劃條件。在實踐過程也發(fā)現，受發(fā)展階段限制，欠發(fā)達地區(qū)集體經營性建設用地總量不大，難以支撐蓬勃的鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求，建議從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌謀劃集體經營性建設用地，整合資源，形成合力，為鄉(xiāng)村振興一二三產融合發(fā)展提供土地要素支撐。

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