“三權分置”視角下集體林地產權配置的演變及模式研究

王清華

摘要：基于生態文明建設及集體林地 “三權分置”的背景，運用產權理論和文獻分析法，探討集體林地產權配置的演變及模式，發現集體林地產權的配置主要由改變產權的法定狀況與對產權要素進行重新組合兩個階段組成，尤其是在第二階段，地方政府與實際權利主體又會根據自身情況進行相應的調整與改進。此外，“三權分置”下集體林地產權的配置模式可歸納總結為“所有權主導”、“承包權主導”和“經營權主導”三種模式。

關鍵詞：集體林地;三權分置;產權配置;演變;模式

一、引言

當前，我國社會經濟發展正處于全方位開展生態文明建設的重要歷史時期，習近平總書記多次強調：“既要金山銀山，又要綠水青山”，要求我們切實做到經濟效益與生態效益同步提升。因此，作為國民經濟綠色發展重要組成部分的林地資源治理備受重視。

林地資源包括國有林和集體林兩種形態，其中，集體林是指所有權為村農民集體或鄉鎮農民集體的林地，在我國森林資源中占據重要地位。根據第九次全國森林資源清查結果，現階段集體林地總面積約占全國林地總面積的61.34%，其中43%的集體林地已劃為生態公益林的范疇，主要用來維護國家生態安全。集體林區在林產品供給中也發揮著不可或缺的作用，其商品材產量、經濟林產值和林業產值均占全國相應指標的90%以上。

相較于耕地而言，集體林地兼顧林果經濟收入與生態環境價值兩方面，但現實中各權利主體或是在經濟利益的驅使下忽視林地生態效益，或是過度注重生態效益，限制和剝奪了林業產權人的財產權，影響林農積極性，造成經濟價值與生態價值的對立，也限制林地資源的市場化，在管制和放活之間沒有實現有效平衡，由此容易引發一系列沖突和問題。而所有權、承包權、經營權過于集中或產權不明，也會導致集體林地拋荒、閑置乃至退化的現象發生，集體林地的經濟、社會和生態效益無法充分發揮。由此，《國家林業和草原局關于進一步放活集體林經營權的意見》《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》等多個政策性文件表明，作為農村土地產權制度改革的重要舉措之一，集體林地“三權分置”順應了歷史發展趨勢，有利于推進林地適度規模經營、提高林業產出、促進資源優化、維護生態安全、增加林農收入并依法保護林農的合法權益，對促進林業經濟和林業生態的可持續發展具有重大的意義。

我國集體林“三權分置”改革較農地“三權分置”改革起步晚，且集體林產權制度的發展基本趨向農業集體產權制度的改革方向，因此集體林地產權制度改革與農地產權制度改革具有高度相似性，對集體林“三權分置”改革的研究可以參考農地“三權分置”改革。但二者之間也存在著顯著的差異，功能價值及承包期限不同，這就需要充分考慮到林地區別于農地的特點，即除了關注經濟價值外，還應重視林地的生態功能，重視生態系統的穩定性;其次，林地承包期為三十年到七十年，投資林地也可以視為一項長期投資，從這個角度看，林地對土地產權的安全性感知比耕地更加敏感，合適的林地產權配置對提升林業經營的經濟價值具有重要意義。

因此，在林地“三權分置”制度下，構建完善的林地產權配置機制來協調林地經濟價值和生態環境價值很有必要，但是目前國內集體林地“三權分置”改革研究在學術領域的可參考性文獻不多，相關方面研究較為匱乏。已有文獻主要從立法角度分析“三權分置”背景下林農權益保障，或研究林地流轉現狀與影響因素，還有少數涉及林業經營中林地生態績效研究。本文基于生態文明建設及集體林地 “三權分置”的背景，運用產權理論和文獻分析法，探討林地產權配置的演變及“三權分置”下林地產權的配置模式，并為優化林地產權配置、因地制宜選擇產權配置模式提出相應的政策建議。

二、集體林地產權配置的演變進程

產權配置包括兩種情況：一是通過法律改變產權的法定狀況;二是在不改變產權法定狀況的條件下，對產權要素進行重新組合。吳一恒等（2018）研究農地產權配置時，從中央政府、地方政府、權利主體三個層面剖析“三權分置”制度下的產權配置狀況，創新性地提出了“國家法律法規—地方政策創新—權利主體契約”這一產權配置層次。林地與農地產權配置具有異曲同工之妙，縱觀集體林地產權配置的演變進程，主要有以下兩階段。

第一階段，以行政手段從制度上界定了產權公有（集體所有）的性質，即由集體統一經營，此種模式的初衷是加強發揮集體生產活動的優越性，但這一形式并沒有實現改善農戶生計的目標，尤其是在1978年，農民人均收入僅為133元，其中81%的生產隊人均收入低于60元，使農民對集體經濟失去信心。

第二階段，由中央政府進行產權初始配置，效仿耕地承包制改革路徑以實現“分山到戶”，在堅持林地集體所有的同時，將集體林地承包經營權下放給農戶，實現從集體統一經營向以家庭承包經營為主過渡，但此時林地產權政策存在各項權能邊界不清晰、林地使用權流轉困難等問題，權利和義務的規定各地也沒有統一的標準，導致各產權主體的責權利邊界模糊，農民切身利益受到侵犯，制約林地產權制度的運行效率。后來開始實行“三權分置”，在此背景下，經營權被從承包經營權中抽離出來，承包林戶依舊享有承包權，可在自愿、有償、依法的原則下流轉林地經營權，有利于將經營權流轉到“能種地、想要地、種好地”的林農手中，由此形成了農村中現行最為普遍的林地產權配置形式。

在中央政府法制框架下，部分地方政府實施了“一村一策”“一村一議”策略，結合本地發展的需要，在中央關于農村土地產權初次配置政策的模糊表達下，地方政府結合自身晉升激勵和地區資源稟賦等進行策略調整和行政干預，有意識地拓展或減縮林地權利中的使用權、收益權乃至所有權，如分配落實集體林限額采伐指標，由此形成地方政府層面的創新性產權二次配置。

權利主體間的契約在產權進一步界定中發揮著重要作用。結合家庭資源稟賦、林地資源規模、產權制度、交易成本等因素，實際權利主體之間的契約也可以來決定經營模式與產權最終的配置狀況。在林戶仍具有林業依賴和林地經營訴求的情況下，林地資源稟賦在很大程度上決定了林戶獲益的差異，農戶間的熟人關系和信任協商等也會在集體林權制度改革的實踐中發生作用，影響農戶的產權安全與完整度感知，進而影響產權配置。

三、“三權分置”下集體林地產權配置模式

在集體林地產權配置的演變進程下，催生出了集體林地經營管理的不同形式，現通過對文獻中出現的集體林地經營及管理現狀加以分析，總結集體林地產權配置模式并將其歸結為三種不同的主導模式，即“所有權主導模式”、“承包權主導模式”和“經營權主導模式”。

（一）所有權主導模式

所有權主導模式即在集體林地管理經營過程中，林地所有者即村集體或鄉鎮政府發揮主導作用，承包權的部分權能被讓渡給村集體，普通承包林戶僅具體體現在林地流轉租金收益上的承包權;經營主體在經營過程中接受所有權主體的監督、管理和考核。所有權主導模式強調所有權主體發揮主導作用，利用行政力量推動林地流轉并掌握主動權，而農民與新型林業經營主體在這個過程中則處于被動地位。此外，所有權主體還具有對林地的監督、管理義務，經營主體的經營活動會受到村委會的監督和管理，防止過度追求經濟利益而破壞生態環境。

所有權主導模式適用于新型經營主體與承包林戶談判成本較高的地區，優點是有利于降低林地流轉的交易成本，且能夠保證林地的生態環境功能不被破壞;缺點是所有權主體掌握的權力過大，導致林地承包林戶轉出林地時，在流轉租金及期限等方面失去了一定的選擇決策權，承包權權能受限，且所有權主體對經營主體的過度干涉不利于經營權的穩定性。

（二）承包權主導模式

承包權主導模式即在集體林地管理經營過程中，承包林戶的地位優先于所有權主體和經營權主體的地位，很少受后兩者的限制和影響，林地所有權主體在林地經營活動中并未有顯著的權能表現，林戶僅通過購買服務的形式讓渡林地的使用權，而林地經營權主體僅履行協議所規定的內容，對林地經營權無其他處置權能。在該模式下，承包林戶對林地種植、經營、管理的決策占有主導地位，經營權流轉過程中，林地經營權的流轉方式與流轉價格均由農戶決定，受到其他方面的影響較小，最大程度地保護了農戶對承包權的收益權利。

承包權主導模式適用于所有權主體參與程度低且承包林戶無法高效從事林業生產活動的情況，優點是承包權能保持較為完整，一定程度上降低了林地流轉風險;缺點是所有權權能與合法權益無法得到體現，經營權的穩定性無法得到保證，不利于林地規模經營。

（三）經營權主導模式

經營權主導模式即在集體林地管理經營過程中，經營主體在集體林地經營權的處置過程中占據主導地位，可以自主選擇林權抵押貸款等融資方式來穩定經營權權益。經營權主導模式重視集體林地經營權的穩定性，在合同期內，林地經營權完全歸經營主體所有，林地所有權主體在林地經營活動中并未有顯著的權能表現，承包林戶只享有流轉林地的租金，不再具有種植、經營、管理的決策權。

經營權主導模式適用于林業經營形式規模化、專業化的地區，優點是保證了經營權的穩定性，有助于加快推進土地經營權抵押貸款;缺點是所有權權能與合法權益無法得到體現，經營權權能的擴大可能導致承包農戶的合法權益遭到忽視甚至受損，且在較長租期內承包權將失去意義。

四、政策建議

集體林地產權配置受到多種因素的影響和制約，為優化林地產權配置，更好地實現集體林地資源的合理利用，促進林業經濟與生態的同步發展，本文提出以下政策建議。

（一）進一步完善產權制度

目前還沒有專門針對集體林地“三權分置”的法律法規，只是在政策上進行了相關闡述，可能對改革實踐產生束縛，可在農村土地承包法中對林地與耕地加以區分，對集體林地“三權分置”做出詳細的規定。另外，針對集體林地所有權主體多元化、權利行使混亂等問題，要進一步明確集體林地“三權”的權利邊界與權利關系，保證所有權、承包權、經營權主體不錯位、不越位。同時，還要明確所有權權能，集體經濟組織要依法行使自己的監督權利，避免所有權虛化;明晰承包權與經營權各自的權利邊界，尤其要在集體林地流轉合同中明確規定各方的權利范圍，防止承包權被吞噬或者經營權的實現受到承包權的阻礙。

（二）培育新型經營主體，創新林地經營模式

在堅持集體所有權不改變、林農承包權不受損害的基礎上，堅守國家改革底線，通過鼓勵培育新型經營主體，引導基層創新以豐富林地經營模式。結合各地的地理區位、經濟發展水平、產業特點，根據地方政府、村集體、承包林戶、新型經營主體為代表的權力主體之間的博弈行為，加快培育一批具有生態保護意識與經濟實力強勁的新型經營主體，探索出適合本地區的集體林地產權配置模式，以期提高“三權分置”制度的執行效率，并通過積極發展林權抵押貸款等方式，解決經營主體融資難題。同時加強中央與地方互動交流，在遵從地方自主選擇的基礎上，謹慎地復制和推廣地區成功經驗。

（三）建立監督機制，保障林地的生態功能

林地流轉后，經營主體通常會處于信息優勢方，有可能做出損害林農利益的行為。比如在流轉合同期限內，經營主體大量砍伐林木或大量消耗林地肥力，導致林地生產力下降，生態平衡破壞，由此導致不可逆的影響。因此要構建“中央政府—地方政府—村集體—村民內部”四個層次的監督體系，通過有效的監督機制防止經營主體損害林農利益、改變林地用途、破壞生態環境等情況的發生，還要建立相應的處罰機制懲戒違規經營行為。

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*基金項目：江蘇省大學生創新創業訓練計劃項目（202010307128Y）。

（作者單位：南京農業大學公共管理學院）