全面建成小康社會中“精”準扶貧與防范“返”貧聯系再思考

楊軼涵

摘要：2020年是全面建成小康社會的收官之年。建設小康，重在治貧、難在扶貧。2013年，“精準扶貧”政策出臺。這一政策結合形勢，具體分析貧困地區現實條件并探索獨具特色的發展道路。但在貧困問題解決后，很多貧困區卻因為深層致貧原因沒有解決而再次回到“返貧”的尷尬境地。文章通過探究“精準扶貧”和“防范返貧”在真正全面實現小康社會中的內在關聯，以期為貧困村脫貧后返貧的實際問題提出解決方案進而實現脫貧奔小康的美好愿景。

關鍵詞：全面建成小康社會;精準扶貧;防范返貧;聯系思考

一、引言與問題提出

（一）“全面建成小康社會”目標提出

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年。全面建成小康社會，是“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，更是建設社會主義強國的關鍵歷史節點。在全面建成小康社會的光輝歷程中，以實現人民美好生活為目標，不斷從實際出發、實事求是，逐漸摸索出中國特色社會主義的發展規律，探索實現全面小康和社會主義現代化的前進路徑，為實現社會主義事業奮斗終身。

（二）“全面建成小康社會”目標和推進農村貧困地區脫貧的關系

貧困是指經濟或精神上的貧乏和窘困，是一種社會物質生活和精神生活匱乏或沒有出路的綜合現象。阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）認為貧困意味著人口創收機會降低，并且缺少獲取和享有正常存活的能力。貧困一詞在《中國農村貧困標準》的研究報告中被界定為“物質生活困難，即一個家庭的生活水平達不到社會可接受的最低標準”。對貧困現象的問題研究涉及哲學、經濟學、社會學、管理學等多學科交叉融合，但不可否認的是，過度貧困、兩極分化會不斷降低社會整體創收致富的積極性。然而，要真正實現消除貧困、邁向小康社會，任務也異常艱巨。一方面，盡管全世界的絕對貧困人口在逐年減少，但全球范圍內依然有近8億人生活在貧困環境，連溫飽問題都難以解決。另一方面，盡管我國扶貧減貧舉措取得重大成就，但由于扶貧體系的不健全、不完善，扶貧政策向下傳遞時出現目標和運作機制偏差、以粗放式為主，缺乏監督，使其陷入僵局困境，因而需要出臺更為科學合理的政策并且將政策有效落實推進。

全面小康離不開農村小康。對于擁有近7000萬貧困人口的中國來說，如何設計更為科學有效的扶貧政策，合理規劃和實現貧困地區“點對點”幫扶才是解決貧困問題的根本之法。這同樣需要我國的扶貧政策舉措能夠實現廣大農村貧困地區小康目標和保障底層困難群眾不斷增加勞動收入的過程中，不斷建設更為全面、廣泛和多樣化的農業及產業，持續為農村地區“造血”，走可持續發展道路，并實現整個社會收入分配結構由過去的金字塔形結構向紡錘形結構過渡，在本質上實現全面建成小康社會的發展目標。

（三）傳統扶貧政策的嬗變及分析

改革開放以來，為提升人民群眾尤其是廣大貧困地區農民的生活水平，我國的傳統扶貧政策主要經歷了四個階段，分別是1978～1985年的體制改革推動扶貧階段、1986～1993年的開發式扶貧階段、1994～2000年的脫貧攻堅、西部農村地區重點開發階段和2001～2010年的整村推進、綜合開發階段，最終不斷完善并走向體系化。

研究發現，傳統“粗放型”扶貧方式在消除農村貧困方面存在諸多問題和漏洞，且隨著扶貧事業的不斷開發，過去的“粗放式”扶貧并不利于構建長效的扶貧脫貧機制。首先，傳統扶貧政策在扶貧資金的使用上往往傾向于規模化的農業企業，對已經具備成熟管理和運營模式的企業會優先促進其發展。這種情況雖然有利于帶動農民就業和農業企業可持續發展，但也一定程度上變相轉移扶貧政策的真正對象，將各類基礎設施、人力技術資金等資源投放在農業企業很容易造成廣大真正貧困地區得不到足夠的生產資料而再次返貧。

其次，在貧困區的扶貧政策實踐中，中等戶和富裕戶在收入、地位等方面要高于真正貧困的農民群眾，其獲取的扶貧資源更多、扶貧資源的調動分配能力也更強。基層扶貧管理者在硬性指標和政策要求驅使下則會盡可能加大高收入農民的資金投入力度，以提前達到國家指標。而收入相對低的農民則會因得不到及時有效的支持而變成“絕對貧困人口”，進一步加劇了內部貧富分化程度。

扶貧政策還存在資金“漫灌”、注重物質投入、缺乏精神脫貧、扶貧效率低下、扶貧效果沒有可持續等問題，還需要國家在頂層設計從上到下加快構建科學完善的扶貧體系，實現好、發展好廣大貧困地區人民群眾的根本利益從而不斷提高農村貧困地區人民的生產生活水平。

二、“精準扶貧”政策的出臺

（一）“精準扶貧”的內涵精髓

在加快全面建成小康社會的進程中，我們不斷總結過去扶貧廣泛存在的“粗放式扶貧”現象，并根據廣大農村地區的共性問題與實際情況提出了新要求、新思路、新方法。“精準扶貧”的關鍵點和落腳點在“精”。“精準扶貧”要求對扶貧對象進行精確識別、精確幫扶、精確管理。將不同貧困地區“富不起來”的真正障礙和難題作為消除貧困問題的重要抓手，“補”短板、“準”施策、“點對點”補血以打好脫貧攻堅戰，穩步實現全面建成小康社會。

（二）“精準扶貧”政策執行的路徑探析

“精準扶貧”政策的設計內容包括提前分辨扶貧對象、組織扶貧項目、生態環境補償和社會保障兜底。其中，精準扶貧對象是其他步驟環節的前提與基礎。只有明晰“貧困戶是誰”“為誰扶貧”的首要問題，才能在后續扶貧環節時確定扶貧對象，并根據各個扶貧對象的身體情況與自身特點推進精準、特色的扶貧政策。對老幼病殘等失去勞動能力的貧困人口采取“社會保障兜底一批”的政策救濟，對因病致貧、因殘致貧的貧困戶要及時救治照顧，加大財政補貼力度并建立健康專項基金有效預防與解決貧困人員因“病”致貧的問題。對有勞動能力因為環境因素致貧的貧困戶，精準扶貧政策要“多措并舉”，在生產面要加大技術、資金要素投入，對有特色的貧困地區資源要動員貧困戶進行挖掘收集，擴大貧困戶就業，積極興辦特色資源生產和銷售產業、鄉村主題旅游等多種形式的第三產業發展新形式，擴大電子商務營銷渠道，通過線上線下雙鏈銷售，積極擴充收入來源方式。與此同時還要注重保護貧困區生態環境，尤其避免因為過度開發造成二次污染，走產業可持續發展道路。

在扶貧對象的精準上，要求精準識別扶貧對象，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每村每戶實行建檔立卡，并數據錄入扶貧信息系統。在這一過程中“精準扶貧”要在扶貧對象區分上剔除不符合扶貧條件的人口并且加入需要扶貧但是沒有及時納入扶貧對象的貧困戶。在經過規模分解、民主評議建立初選名單后，村委會和駐村工作隊需確保名單真實性和全覆蓋性，經反復核實、公示無異議后在上級人民政府指導下，各地區進行統籌安排并提出對建檔立卡貧困戶結對幫扶方案，明確結對幫扶關系和幫扶責任人，在此基礎上進一步完善幫扶計劃。

在項目安排精準上，“精準扶貧”要求挖掘貧困地區的特色與優質資源，將貧困區自身資源轉化為推進貧困區特色產業崛起的強大動力。加強財政資金流動流向的檢查監督，做到“專款專用”，重點加快推進特色扶貧產業的投入與開發。與此同時，相關負責機構要高效借助市場化運作方式以推動貧困區原有優勢資源走向市場，拉動貧困區經濟收入和提高貧困區物質文明，以持續為貧困地區“造血”。

“精準扶貧”做到“精”，扶貧干部以長遠發展的眼光分析問題，對貧困區優勢、特色和待開發資源加以重視保護。既不能“揠苗助長”使資源無節制利用變“現”，擾亂貧困地區正常生產生活秩序，同樣也不能讓產業停滯不前，不加以正確方向引導。

推動“精準扶貧”政策發展需兼顧“挖掘資源”和“保護環境”之間的關系，即“兩手抓”，既要帶動貧困戶積極性，與駐村干部、村民和投資企業合力挖掘優勢資源;還要保障當地正常的生產生活，保護良好的生態環境。人與自然和諧共生一直以來都是貧困區發展的根本前提。項目安排和扶貧工作要秉承“綠水青山就是金山銀山”的生態理念，優先建立起生態保護補償機制，并不斷提高貧困地區生態系統可修復能力，解決水污染、土地污染、垃圾污染等環境問題以改善貧困地區生態環境。貧困區能夠走可持續發展道路的重中之重還在于避免扶貧帶來“二次污染”問題，防止因過度開發破壞貧困區生態體系。通過建立特色旅游、鄉村旅游、建立生態環境保護基地等方式將生態效益與環境效益相結合，走鄉村振興戰略，確保特色產業收益穩定和貧困戶收入同步增長。

“精準扶貧”還明確提出要實現社會保障兜底一批。通過對無法進行自我生產的老弱病殘等弱勢群體實施全面覆蓋的社會保障是改善民生的本質要求和實現共同富裕原則的必然要求。國家也在貧困地區加大醫療民生救助建設力度，并將建檔立卡貧困人員全部納入到重特大疾病的醫療救助范圍。積極完善貧困人口健康信息，及時有效預防與解決貧困人員因“病”致貧問題。除了對貧困人口參加“新農合”醫療個人繳費部分加大財政補貼力度之外，還針對病情的實際情況依據不同類型進行診治，并對特殊危急情況采取先診療后付費的結算機制。

三、“精準扶貧”出現的問題——“返貧”的發生

盡管“精準扶貧”在頂層設計和政策規劃上基本涵蓋貧困群眾生產生活的方方面面，包括扶貧對象識別、社會保障覆蓋、特色項目挖掘和優勢產業助力帶動以及生態環境補償恢復等都給予了相應的政策傾斜，但精準扶貧政策在具體實施環節卻依然有著深層次問題，而這些問題往往在開始扶貧階段并不會及時發現和調整，進而導致在“精準扶貧”后已經奔向小康道路的貧困地區由于根本致貧原因尚未解決而再次陷入貧困。出現扶貧后“返貧”問題的根本原因往往在于扶貧干部沒有深入理解“精準扶貧”的思想精髓即沒有具體分析貧困區特殊情況和致貧原因，采取措施也“治標不治本”，沒有調動群眾積極性，造成政策在執行中困難重重。研究將從扶貧對象、扶貧干部、扶貧產業三個方面深入分析精準扶貧過程中存在問題及造成脫貧后返貧的真正原因。

（一）先扶貧后扶志——扶貧對象思想落后的返貧

在幫扶貧困區時，物質幫扶往往會優于精神幫扶。評價貧困區是否脫貧、實現小康生活的標準也往往依照該地物質文明達到的程度及貧困人口、貧困發生率是否降低到國家標準比例。然而，精神上的貧困映射到貧困區現實情況就是貧困戶脫貧缺乏積極性、傳統“等、要、靠”懶惰思想、消極情緒嚴重，大量的扶貧資源和資金讓很多貧困戶認為頂著貧困區的“帽子”就能合理享受一切好處優惠，盡管一些貧困戶已經脫貧，但是在村民、村干部與駐村工作隊刻意隱瞞下，貧困戶還會繼續吃著“精準扶貧”政策的紅利保住自己的貧困戶身份，繼續享受扶貧幫扶政策。

美國人類學家奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）曾提出“貧困文化理論”，即窮人獨特的居住方式導致窮人脫離外在社會交流，并衍生出脫離社會主流的“貧困亞文化”，包括基于艱難生活的“順天應命”思想、抱負低下而長期浸染于這種不正常、扭曲的貧困文化中，貧困戶則會很大程度上將貧困歸咎于外在因素，例如環境的惡劣、先天條件不足等等，卻缺乏改變貧困現狀的愿景和希冀。

通過韋納的成敗歸因理論得出，努力是內部不穩定的因素，也是與能力、運氣、工作難度相比唯一“可控”的因素。最不可控的、位于努力對立面的是工作難度。然而，研究發現扶貧過程中貧困戶往往只看到了“努力”的不穩定性，甚至流露出“不管努不努力都是一樣貧困”的消極情緒，認為現狀已經這樣并且無法改變的“習得性無助”“破罐子破摔”心理現象。他們普遍上并不會認為貧困是限制自身和社會發展的重要障礙，對產業振興和政策扶持視若無睹，認為與其等待產業發展實現創收還不如坐等政府給錢給物。這些貧困戶只看到了“努力”不穩定，卻沒看到“努力”完全由個人意志控制、是唯一能夠受自我控制的因素。正因如此，如果貧困戶自我脫貧的意志決心不足、積極性熱情不高則很難推動整體脫貧工作的進程。現實扶貧傾向物質性“輸血”，扶貧即給錢給物。一旦外部的“輸血”停止，貧困戶惰性上升，對自我生產實現脫貧的動力不足，脫貧之后很容易返貧。

（二）“絕對貧困人口”問題不解決——扶貧干部“對焦失真”帶來返貧

實現“精準扶貧”政策精準到位，重中之重就是判定“誰貧困”這個根本性問題。“誰貧困”指的就是扶貧對象究竟是誰。但是，“精準扶貧”政策在頂層設計時并沒有完全總結貧困的劃定標準，即什么樣的貧困戶應該納入建檔立卡并且享受“精準扶貧”政策的照顧與補貼。然而，貧困概念不明確、貧困戶標準不明晰給予了基層政府在劃定上過大空間，也帶來了諸多問題。一方面，“貧窮”這個定義本身就很難衡量，無法準確判定一個區域、一位貧困戶是否貧窮，是否需要得到精準扶貧的政策幫助。盡管目前收入水平高低成為最常用的指標，但收入是否夠用、家中是否有老病幼殘需要照顧等情況如不加以統計，很有可能造成雖然收入多，但是在多種條件限制下花銷增多的貧困戶因為得不到應有救助而不斷致貧，甚至成為“絕對貧困人口”進而阻礙建設小康的步伐。另一方面，識別主體人員在精準識別過程中也會因為主觀因素摻雜而失去正確評判識別效果等的理性。精準識別包括很多方面，有自我識別、扶貧干部識別、鄰居識別和第三方識別。自我識別和鄰居識別往往因為主觀因素和近鄰因素影響難以客觀，而扶貧干部識別和第三方識別在識別貧困幫扶對象中發揮著舉足輕重的作用。也因此，扶貧干部會得到一定自由的裁量權，但這種扶貧政策賦予的裁量權會因人有限理性和個人能力素質而出現執行制約，沒有真正“價值中立”識別扶貧對象。在基層威權妨礙貧困戶的正常識別機制時，部分地區還出現“分利優于濟困”的亂象，在選擇扶貧對象時干部往往會優先考慮已經有一定經濟基礎的困難戶以及與干部有更為密切聯系的村民，在真正需要救濟的貧困戶面前卻由于對焦“失真”而缺乏“精準”，導致了更為嚴重的“貧困戶虛置”現象的發生。

除了對象識別錯誤，扶貧真正目標也不斷出現偏差。精準扶貧的總目標是為了共同邁進小康社會、提升貧困區群眾的生產生活水平從而消除貧困。而為了貫徹好扶貧政策，從地方政府到基層扶貧干部將這一目標不斷指標化，并通過強制行政壓力要求基層政府將貧困比例、貧困發生率必須控制在一定的范圍內，而該指標是否會反彈、貧困村這種發展道路是否合理和是否能夠可持續發展卻沒有得到相應的關注與回應。

（三）產業發展與市場脫軌——扶貧產業走向“返貧”

產業是脫貧之本。發展產業，尤其是當地特色產業逐漸成為貧困地區能夠實現小康、脫貧致富的關鍵優勢。然而，能夠通過產業帶動貧困區發展首要考慮的是特色產業是否有效利用地區獨特和優勢資源，并且成功融入市場，實現創收。目前來看，精準扶貧存在的問題是基層干部在鼓勵支持特色產業發展時缺乏市場思維，沒有合理運用好“市場”這個重要戰略資源，導致扶貧實踐中形成的優質成果沒有得到市場及時檢驗調整，扶貧干部和貧困戶只顧“閉門造車”，缺乏對市場信息和產品營銷運作的了解，最終形成扶貧“死亡之谷”的發生。

“死亡之谷”是經濟學常用術語，指的是科技型中小企業從開發到商業化過程中遇到資金瓶頸的現象，經濟學家布蘭斯科姆（Branscomb）和奧斯瓦爾德（Auerswald）用“死亡之谷”比喻從基礎研究到技術創新這一過程實現的艱難性。在精準扶貧構建的貧困區特色產業在形成成果邁向市場時也同樣存在著巨大的“死亡之谷”陷阱。一方面，扶貧干部一心求快、注重實效的心理因素和大量資金流、技術流的引入促使新產業迅速成型并投入開發帶動生產，短時間內拉動了農民就業率和農村收入。這種快速興起的產業在政策扶持下還會吸引大量的投資者跟風入股。

這種成立初期的入股由于有相關保障往往營造的是“入股不虧、穩賺不賠”的現象。然而投資越多，生產鏈越長，產品積壓越嚴重，投資者、當地產業、百姓等就會陷入產業產品越來越多、市場越來越大、小康之路越來越廣的“泡沫”假象。然而，當產品真的投入到市場，經過市場購買力的檢驗和反饋，這種“泡沫”很快就會因為特色產業生產和市場實際需求之間的信息不對稱而很快破滅，形成“死亡之谷”。與此相反的是，在發展過程中，相關負責人并沒有將出發點和落腳點放在如何利用“供給面——環境面——需求面”三種政策工具助推各類特色產業產品更好地服務于市場。在特色產業的生產和投資過程中，還需及時釋放市場對農產品尤其是特色產業的類似產品的需求信息，加快引入市場化運作模式，鼓勵各種資本、技術要素在產業發展中的流動，為適應邁入市場后帶來的風險和挑戰打好“預防針”，做好相應的預備工作。

四、結語

“精準扶貧”政策是我們消除貧困、走向小康的一次偉大實踐。通過創新扶貧理念、方法和政策工具等積極動員社會各界投入到扶貧工作實踐中，合力完善扶貧體系，共同推進扶貧事業和小康社會的全面建設。

然而，“精準扶貧”并不是一朝一夕能完成的，硬性脫貧指標的完成雖然短時間能夠帶來表面的脫貧成功，但是如果沒有后續政策的跟進和貧困區實質致貧問題解決，“精準扶貧”再好也只能是“治標不治本”。為此，我們要深刻認識到貧困任務的長期性、艱巨性和挑戰性。在打好脫貧攻堅戰過程中，深刻總結“粗放式扶貧”政策無法實現脫貧的歷史教訓，避免“走老路”“走岔路”;找尋貧困戶自身發展能力問題，并且跟進扶貧與扶志同步性，提升貧困戶精神文明建設、營造積極奮進的文化氛圍;在整體扶貧政策設計上，要發揮正確扶貧價值導向作用，以推進整體扶貧事業為終極目標而不是只在乎貧困發生率、貧困人口比例等硬性指標的完成;堅持“以人為本”的核心立場，以保障貧困戶生產生活的需要;在特色產業發展和貧困村環境建設上，要積極走可持續發展道路，持續為貧困村走向小康“造血”。

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（作者單位：東北大學）