基于大數據技術構建領導干部自然資源資產離任審計平臺的探討

王藝 馮均科 白鈺

[摘要] 本文針對當前領導干部自然資源資產離任審計實踐中審計取證困難的問題，根據大數據技術對于自然資源資產離任審計的現實影響，提出了建立自然資源資產離任審計平臺的對策建議及優化取證流程、完善審計指標評價體系、建立審計數據庫的實施路徑，并提出了相應的配套措施。

[關鍵詞] 自然資源資產離任審計? ?大數據? ?審計平臺? ?審計證據

本文系審計署重點科研課題“審計的政治屬性研究”（項目編號：21SJ01003）

一、引言

領導干部自然資源資產離任審計（以下簡稱自然資源資產離任審計）的內容復雜多樣，主要審計目標包括自然資源資產管理和生態環境保護目標實現的績效審計、貫徹中央生態文明建設方針的政策執行審計、遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規的合規審計以及相關資金征管用的資金審計，涵蓋了地方政府和相關部門自然資源資產管理和生態環境保護各項職責和績效的達成情況。在實踐中，自然資源資產離任審計在相關領導干部離任前期立項，審計對象是即將離任的黨政機關或相關環境管理部門領導干部，既可以獨立實施，也可以與離任經濟責任審計一并實施。為有效評價審計對象自然資源資產管理和生態環境保護職責的履行情況，每項自然資源資產離任審計需圍繞審計對象的管轄區域和職責范圍展開。

不同區域自然資源資產管理和生態環境保護的重點目標不同，所需要的審計證據復雜多樣。比如，培育林地資源、防風固沙是內蒙古自治區重要的環境治理目標，因此森林覆蓋率和重點城市沙塵暴年次數是所需要的審計證據;地下水污染是華北地區亟待解決的環境問題，相應地應當關注地下水質量指標、水土受污染面積指標等。我國地域遼闊，自然資源和生態環境的區域稟賦時空分布不均、功能質量差異大且處于不斷變化中，自然資源和生態環境的監管信息系統十分龐雜。因此，根據審計立項劃定的審計內容，確定并獲取相應的審計證據，是自然資源資產離任審計工作中的一大難點。

審計證據是審計工作中不可或缺的要素，審計取證是后續審計分析和評價的起點和基礎，在較長一段時間的國家審計實踐中，審計取證也是工作量最集中的階段。審計取證環節存在取證成本高、覆蓋面不足、時滯性強等現實問題，會對審計線索的準確性和審計意見的可靠性產生重大影響。大數據技術在信息共享與數據分析方面的應用能夠助力廣泛挖掘信息，以獲取充分適當的審計證據，并在此基礎上實現客觀精準的審計評價。本文由此提出構建自然資源資產離任審計平臺的對策建議，力圖提升自然資源資產離任審計的覆蓋面和審計評價質量。

二、大數據技術對于自然資源資產離任審計的影響

（一）提升審計證據的獲取能力

隨著自然資源資產管理信息平臺的廣泛應用和信息資源共享機制的完善，大數據技術能夠實現對自然資源資產管理和生態環境保護目標達成情況的精確評價。當前，自然資源資產管理的相關信息資源主要存儲于自然資源部建立的中國自然資源數據庫和國家地理空間信息中心建立的國家自然資源和地理空間信息庫。這兩個數據庫基本涵蓋了礦產、森林、草原、濕地、水、土地、海洋及大氣等各類自然資源資產和國土空間管理的相關信息。正在發展的技術手段已經能夠基本滿足審計證據所需信息的時效性，以3S技術為主的地理信息技術對自然資源狀況和生態環境指標實時監控，并向信息平臺反饋并存儲信息，便于審計機關調用當前和重要時間節點的數據資料（見圖1），降低了審計機關獲取審計證據的成本和阻力。

（二）引入量化的審計評價標準

隨著大數據技術及信息平臺在非環境部門的完善，審計機關能夠更有效地會同相關黨政機關及環境管理部門，實現數據信息的共享和支撐。審計機關采取調用信息、吸收專家、成立聯合審計組等方式取得相關部門的配合及支持，將以往主觀性較強的審計標準細化為一系列指標，如違規利用自然資源和規劃用地案件次數，中央重大環境政策目標完成百分比，生態文明建設目標評價設置數據，生態環境資金預算、征收、審批及撥付數據，生態環境項目計劃審批、招標、驗收及維護數據等，實現對自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況的評價標準的客觀化。

（三）促進審計評價制度的改善

傳統的風險導向審計受限于審計取證的成本和阻力，以及收集和評價數量的有限性，并且基于對審計重點和風險點的把握采取抽樣為主的審計檢查方式。而在大數據技術及完善的自然資源信息管理平臺和政府公務處理平臺的支撐下，通過建立審計平臺，在統一有效的系統中挖掘信息資源、匯集全樣本的審計證據，審計機關能夠使用量化分析的審計方法，對體現領導干部自然資源資產管理和生態環境保護責任履行的具體表現進行細化與指標分解。在最終的審計評價結果中，既包括審計發現問題的詳細描述，也包括依據量化指標得出的總評分。

三、構建自然資源資產離任審計平臺的路徑分析

以上大數據技術應用于自然資源資產離任審計的優勢，在實踐中可以通過構建自然資源資產離任審計平臺實現。審計平臺，是指通過程序化及半程序化手段采集和處理審計證據、實現審計分析、存儲審計工作底稿和審計結果的虛擬信息中心。而自然資源資產離任審計平臺，是國家審計機關在實踐中針對該類審計項目整合而成的統一、穩定且系統性的信息化功能分區，其主要功能包括審計證據的采集與處理、量化的審計評價指標體系及審計數據庫。隨著自然資源資產離任審計工作經驗的積累，該審計平臺也能夠不斷實現資源的積累和功能的整合，成為審計機關強大的輔助工具。

（一）優化審計取證流程

鑒于審計證據的重要性，降低審計取證成本和信息時滯，完善審計證據覆蓋面，保證審計證據的充分適當，并將信息資源納入自然資源資產離任審計平臺中管理，是解決當前自然資源資產離任審計實踐中問題的關鍵。大數據技術在數據挖掘與共享方面的應用能夠擴展信息獲取的渠道。在審計計劃階段，審計機關可以根據信息獲取方式將所需的審計證據分為兩類：一是由自然資源管理部門或其他部門統一納入國家自然資源部關于自然資源和國土空間信息管理規劃中的數據，如前述的國家自然資源信息庫，審計機關可以通過信息共享的方式獲取為審計證據;二是未被納入統一管理規劃的數據，具有一定的零散性、時效性和特殊性，審計機關需要專門協同相關部門開展數據采集工作。

為提高工作效率，審計機關在計劃階段應根據審計內容和審計目標，考慮到當期區域環境資源治理工作重點及重大生態環境風險點，按照上述分類梳理審計取證所需要的數據清單。由于審計機關所需要的共享信息中既包含反映自然資源資產數量和生態環境質量指標，也包含反映政府部門和領導干部責任履行、法律法規遵守及資金項目運營等方面的非環境信息，同時還需要參考當地審計局歷年審計經驗數據。數據共享請求涉及的部門包括自然資源和規劃部門、生態環境保護部門、林業部門、應急管理部門、財政部門、統計部門、發展改革和科技部門、行政審批服務部門、信訪局等眾多部門，現階段各級相關部門都已建立了管理規范的數據庫，為審計機關提供了豐富的數據資源。此外，還有需要專門采集的數據，如國家森林資源智慧管理平臺僅能反映人工林地的保有量和區域分布，但在對縣域防護林經營狀況的考察中，審計機關需要協同縣自然資源和規劃局的儀器設備與技術人員，通過對防護林遙感影像的細化分析，判斷林帶的防風固沙效率、生物多樣性影響、經營維護頻率等因素，拓展審計證據的廣度和深度。

數據采集中需要獲取不同來源數據的數據共享技術，以及通過對國土空間進行實時檢測獲取數據的地理信息技術;此外，作為補充，網絡爬蟲技術可以用于收集來自互聯網的媒體及公眾輿情信息。取得數據后，MySQL、Hadoop、Python等數據處理工具能夠實現對同源異構數據的提取、清洗、轉換、存儲等，最終形成標準化的審計證據數據庫。整體數據采集和管理過程見圖2。

（二）建立基于大數據的自然資源離任審計評價指標體系

風險導向審計評價過程主要是基于審計抽樣對發現的問題進行逐一描述，審計機關將主要問題列示在審計意見中，并根據問題的數量和嚴重程度提出一個等級化的整體評價結果。在獲取充分適當審計證據、提升數據覆蓋面的基礎上，審計平臺的強化使量化的審計評價能夠突破風險導向審計的局限。為細化審計評價，審計機關可以根據相關政策法規、責任目標和歷史經驗，將審計評價目標細化為多層級的量化指標，建立評價指標體系，以量化的標準對領導干部的履職情況進行賦權評分，并根據專家賦分生成指標權重，采用數據處理技術對每項指標確定標準化方法，使最終指標評價結果歸于一個百分制的結果，與審計發現問題共同構成審計評價結果的主要內容。

在下例中，本文借鑒企業內部控制有效性評價方法中“過程觀”與“目標觀”結合的思路，首先將對領導干部履行自然資源資產和生態環境治理權責的評價，分為對其權責履行過程的評價以及自然環境治理目標實現成果的評價，并將這兩者作為一級指標。其次，根據中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，將其中確定的審計重點作為二級指標分列在“權責履行”和“目標達成”兩個一級指標之下。最后再由審計機關根據當地資源環境稟賦和生態環境監管工作重點構建三級指標和四級指標，在設置三級指標和四級指標時，既要考慮指標的相關性，也要考慮審計證據的可靠性和科學性，應當與獲取審計證據的計劃工作相結合（見表1）。

（三）建立自然資源資產離任審計數據庫

以上對策建議在實踐中能夠促進自然資源資產離任審計獲取充分適當的審計證據、建立客觀精確的審計評價。為使相應的審計工作記錄和結果為期后審計整改提供核查依據，并為相關審計項目在審計方案和審計標準的制定、審計指標體系的調整等方面提供參考，審計機關應當建立和完善自然資源資產離任審計數據庫。建立該數據庫的重點在于保存審計實施過程中關鍵環節，包括審計取證、審計數據分析、審計評價指標計算、審計評價結果及后期的審計結果反饋中的相關信息，既形成了審計存檔，也有利于依托于數據庫不斷優化審計流程。

自然資源資產離任審計數據庫的起點是審計取證階段得到的數據，這些原始數據經由自然資源資產離任審計平臺提取、清洗、轉換之后導入數據庫中實施審計數據分析程序。審計分析程序的主要任務是根據相關工作經驗設置分析程序，尋找違背政策標準、未達到預期目標、縱向差異較大等數據之間的異常關聯，為后續審計工作提供線索和關鍵環節指引。審計指標體系子庫主要記錄審計指標體系的設置、生成和評價狀況。指標體系需要在審計計劃階段起根據地區環境治理發展狀況設置指標及權重，不能照搬異地模板或簡單沿用歷史經驗。審計評價結果子庫既是前兩個子庫階段性成果的匯總，包含了經審核的審計分析程序發現問題和審計指標體系評價的量化結果;也是審計工作成果的存檔記錄，包含了審計報告、審計公告中的問題揭示和量化評分。審計結果反饋子庫則是對以上子庫的完善和補充，主要記錄審計機關、審計對象所在部門和社會公眾的反饋信息，以便于督促審計整改的有效落實和對審計工作全流程的優化調整（見圖3）。

四、構建自然資源資產離任審計平臺的配套措施

（一）加強審計機關與相關部門的工作協同

自然資源資產離任審計的內容豐富、審計證據的覆蓋面廣，這決定了在審計取證階段需要眾多黨政機關和環境管理部門的工作協同。審計機關需要共享的信息資源主要來源于相關部門信息管理平臺中的數據和部分紙質檔案信息，此外，還有部分審計證據需根據項目需要，在相關部門的支持下進行現場勘察取證。審計機關可與相關部門展開多種形式的工作協同，需要勘察實物信息的可以根據對方部門的工作進度采取現場協同，在審計標準制定和指標體系賦權中可以抽調相關專家咨詢與論證，對于一些重要及常用的環境治理信息，也可以在對方許可的條件下搭建長期信息共享渠道。

（二）強化外包工作管理制度

在自然資源資產離任審計平臺構建的過程中，需要應用大量的技術工具，審計機關內部的技術力量有限，可以將部分自身技術力量難以解決的問題外包給專業的技術團隊，尤其是信息共享渠道的搭建、數據挖掘和審計分析程序的設計及自然資源資產離任審計數據庫的建立。針對這項需求，審計機關應當建立外包工作管理制度，對外包技術工作的立項、招標、驗收、運營、保密和后期維護制定相應制度，以保障外包工作的效率和效果。

（三）提升審計人員業務素質和職業素養

技術工具的不斷提升意味著對審計人員業務能力的要求也不斷提高，審計機關應當根據需要組織人員技術培訓確保工作的順利進行。獨立性、客觀性和謹慎性是審計人員應當具備職業素質，在審計尋找線索和發現問題的過程中有大量工作需要審計人員進行主觀判斷，審計機關也應當關注和培養審計人員的職業素養。

（作者單位：西北大學經濟管理學院，郵政編碼：710061，電子郵箱：124934983@qq.com）

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