以“善治”促“良治”：構建國家審計服務市域社會治理新格局

孫小凱

[摘要]面對“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”這一全新命題，作為既是政治機關又是行政機關這一雙重身份的國家審計，如何從制度機制的視角和功能路徑的維度，構建治理體系、化解治理危機，以審計善治推動和實現市域社會良治，顯得十分必要且迫切。本文從國家治理與社會治理的時代背景出發，分析審計治理能力的構成要件，探索高質量的審計治理能力服務和推動市域社會治理的主要功能及其路徑。

[關鍵詞]審計治理? ?市域社會治理? ?作用 路徑

一、背景與現狀

（一）“市域社會之治”的提出

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化;2015年，黨的十八屆五中全會強調國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展;2019年，黨的十九屆四中全會對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度提出了明確要求，為新時代加強和創新社會治理指明了方向。市域社會治理是指以市域為主要空間單元，在國家治理的整體框架下，構建上下貫通、統籌協調的市域社會治理體制機制，發揮市域社會在立法、科技、資源、人才等方面的綜合優勢，以克服或化解傳統基層社會治理的短板和不足，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。如果把整個中國社會比喻成一個“機體”，那么市域社會就是它的“神經末梢”和“毛細血管”，高質量的市域社會治理對于推動國家治理體系和治理能力現代化具有基礎性價值與戰略性意義。

（二）“審計治理之策”的呼應

隨著農村城市化、城市國際化、區域一體化進程的加速和大灣區、都市圈、城市群建設步伐的加快，大中型城市在虹吸效應下，集聚了更多的人才、技術、資本等資源要素，同時也集中了更多的社會矛盾和社會風險。隨著人口經濟社會的轉型，社會治理主體與重心的轉移，從“管理”向“治理”的轉變，市域社會治理中的問題與挑戰日益凸顯。與此同時，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在推進國家治理體系和治理能力現代化、建立健全黨和國家監督體系的戰略高度，對完善審計制度、改革審計管理體制、推動審計全覆蓋作出重大部署。作為黨和國家監督體系的重要組成部分，國家審計在推動政策落實、維護財經秩序、保障改善民生、促進民主法治、加強廉政建設等方面的職能作用越來越凸顯、越來越重要。著眼于市域社會治理的理論研究與實踐創新，國家審計能夠發揮揭示、預防、抵御的“免疫系統”功能和“前哨預警”作用，為“市域之治”提供審計方案和審計路徑，以高質量的審計治理構建市域社會治理現代化新格局。

二、“市域社會治理”語境下的審計治理能力

社會治理涵蓋了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、黨的建設等各個領域，社會治理體系則是社會治理在體制機制制度和法律法規規定方面的“外化”。而市域社會治理正是社會治理體系在市域范圍內的落實和體現。與國家治理不同，市域社會治理具有鮮明的目標導向、問題導向、效能導向;與基層的社會治理相比，市域社會治理把“治理”和“服務”的重點從基層向市域做了整體提升，更加注重把行政層級的制度優勢轉化成社會治理優勢。

國家審計作為國家治理體系中一種內生的制度設計和制度安排，一方面隨著國家治理需求的不斷加強應運而生，要服從、服務于治理的需要;另一方面以其獨立性、權威性、專業性對治理的效果產生影響。圍繞黨和國家工作大局來思考、謀劃、部署審計工作，充分發揮審計在推進國家治理體系和治理能力現代化中的職能作用，必須加強審計治理能力建設。

在市域社會治理語境下，審計治理能力主要可以概括為以下幾個方面。

（一）監督制約權力

主要是對公共資金、國有資產、國有資源的使用權、配置權和決策權等一切公共權力的監督和制約，避免公共權力和管理行為的隨意性，促進各類權力主體做到依法用權、秉公用權、為民用權、廉潔用權。

（二）預防懲治腐敗

在反腐敗治理過程中發揮專業優勢，從問題滋生的主要源頭到問題產生的關鍵環節，再到問題頻發的重點領域，做到及早識別、重點預防、精準揭露、有效懲治。

（三）防范化解風險

對已經顯現的問題或者苗頭性、傾向性問題以及系統性、區域性風險進行溯源和分析，查找薄弱環節，揭示矛盾隱患，為管理者提供重要信息和關鍵數據，為決策者提供科學建議和智力支持。

（四）確保政令暢通

通過持續跟蹤各項改革任務、政策措施的執行進度和實際效果，及時發現并矯正執行過程中的“折扣”與“偏差”，解決在宏觀調控和微觀治理中的“不作為、假作為、慢作為、亂作為”問題。

（五）推動民主法治

聚焦社會關注熱點和重大民生領域開展審計工作，回應社會關切點，解答公眾疑問;通過審計結果公示和信息公開，提高社會治理的透明度，落實民眾的知情權和參與權，構建“共建共治共享”的社會治理共同體。

三、“市域社會治理”中審計治理發揮的四類功能

“市域社會治理現代化”的要求使社會治理的主體也就是各級地方政府，其主要職能角色發生了深刻變化，在經濟社會活動中從“運動員”向“裁判員”轉型，在社會公共職能中從“管理員”向“服務員”轉型，同時社會發展目標也從“保持經濟增長”向“注重改善民生”轉變。由此，審計治理的目標從內部效益向社會效益轉變，審計治理的定位從“經濟警察”向“決策參謀”轉變，審計治理的重點從“查錯糾弊”向“宏觀管理”轉變，以更好地適應和融入國家治理、社會治理的各個環節。立足審計監督的制度優勢和獨特作用，發揮審計治理的“參謀”功能、“監督”功能、“體檢”功能以及“免疫”功能，推動相關職能部門不斷完善治理體系、增強治理能力，形成市域社會治理的最大效能。

（一）發揮“參謀”功能，服務市域社會治理大局

市域社會治理涉及維護社會穩定、發展社會經濟、協調社會關系、規范社會行為、解決社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險等多個方面。比如，蘇州市域社會治理重點關注促進就業優先、優化營商環境、生態環境保護、政府隱性債務化解、創新驅動發展、促進消費升級、打響“蘇州制造”和“江南文化”品牌、長三角一體化發展、市域統籌發展等各項政策措施落實情況，聚焦改革發展中的熱點、難點、堵點，緊盯社會民生中的大事、急事、難事。對疫情防控、污染防治、教育醫療、住房保障、金融風險、就業創業、減稅降費、鄉村振興、惠民助企等一系列政府關心、群眾關切、社會關注的事項開展審計，揭示其中的體制障礙、機制缺陷和制度漏洞，從完善和提升治理的角度提出行之有效的應對方案，站在參謀之位服務宏觀管理和領導決策，發揮審計的建設性作用。

（二）發揮“監督”功能，優化市域社會治理環境

領導干部作為我們黨治國理政的骨干力量，是營造治理環境、體現治理能力、達成治理目標的“關鍵少數”。一方面，通過審計監督遏制違反中央八項規定精神和“四風”問題，揭露和查處群眾身邊的“微腐敗”和“小官巨貪”，分析研判違規違紀違法問題的主要源頭、關鍵環節、重點領域，提出對策建議、完善制度規定，推動和形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制;另一方面，按照“三個區分開來”的原則，創新審計容錯糾錯免責機制，營造支持改革、鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，為一線的干事創業者“降壓”“減負”。通過有力度又不失溫度的審計監督，持續優化市域社會治理的整體環境。

（三）發揮“體檢”功能，提升市域社會治理效能

通過常態化的審計監督，持續加大對政策措施落實情況的跟蹤審計力度、對經濟社會運行中風險隱患的揭示和反映力度、對重大違法違紀問題的揭露和查處力度、對法律法規執行情況的審計力度、對權力運行的監督和制約力度、對財政資金使用的績效審計力度、對以民生為重點的社會建設情況的審計力度以及從體制機制制度層面揭示問題分析原因和提出建議的力度。對社會治理過程中的政策不落實、措施不銜接、項目不落地、執行有偏差等問題提出預警，精準揭示風險隱患，發揮審計“查病”“治病”“防病”的“經濟體檢”功能，保持市域經濟社會的健康和可持續發展。

（四）發揮“免疫”功能，完善市域社會治理體系

著眼于經濟社會健康運行和高質量發展，以高效的事中、事后監督揭示和清除組織內部存在的問題隱患是審計工作的首要職責，從體制機制上堵塞漏洞、掃除障礙、優化管理，以“治本”性舉措推動源頭治理，幫助組織內部構建起預防、抵御的“免疫系統”是審計的終極目標。利用審計監督關口的前移前置和對審計發現問題的跟蹤整改，形成社會治理的有效閉環。將審計成果運用到市域社會治理的多個層面多個維度，促進信息互通、實現資源共享、打破數據孤島，防止出現政出多門以及政策效應相互抵消的局面，更好地激發各類治理主體活力，最大限度地釋放社會治理潛能，構建與高質量推進市域治理現代化相適應的治理體系。

四、審計“善治”服務和推動市域社會治理“良治”的現實路徑

審計機關作為黨和國家監督體系的重要組成部分，應圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深入研究市域社會治理相關的政策背景、改革目標、重點舉措，把握審計治理優勢與市域社會治理效能之間的內在邏輯，通過構建審計資源統籌機制、審計監督貫通機制、審計成果運用機制和審計整改協作機制，以高質量的審計治理服務市域社會治理能力和治理體系現代化。

（一）構建審計資源統籌機制

一是堅持審計機關是政治機關和宏觀管理部門的整體定位，借助各級市委審計委員會的平臺，對涉及市域社會治理的審計工作統籌謀劃、總體布局、整體推進，積極構建上下級審計機關之間的縱向領導關系和各地各級審計機關之間的橫向協作關系，加強對市域范圍內審計資源的統籌調配，對全局性或行業性的重要政策、重點資金和重大項目組織全市審計力量集中攻堅，上下聯動、同步實施、分工協作、各司其職，充分發揮審計工作的整體性與宏觀性。二是在審計實施過程中，推進審計項目審計組織方式“兩統籌”，加強不同類型審計項目的統籌融合，探索實行融合式、嵌入式、“1+N”等審計項目組織方式，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，提高審計工作的系統性與協調性。

（二）構建審計監督貫通機制

一是按照“努力做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公權力行使到哪里，審計監督就跟進到哪里”的要求，進一步摸清市域范圍審計監督對象的底數，建立審計監督對象數據庫。按照崗位情況、重要程度、規模大小等要素分類確定審計重點和審計頻次，編制中長期審計全覆蓋規劃并與年度審計計劃之間進行有效銜接。二是按照“協同、協作、協力”的原則，優化內部審計和社會審計作用的機制和方式方法，發揮國家審計為主導、內部審計和社會審計為重要組成的“三輪驅動”作用，凝聚不同審計力量的監督合力。三是進一步加強審計監督與紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的貫通融合、協調協同，構建銜接順暢、保障有力、配合有效的大監督格局。

（三）構建審計成果運用機制

一是從“問責”“問效”“問績”三個維度，創新審計服務社會治理功能，提高發現問題的精度、剖析癥結的深度和風險研判的準度，及時總結、提煉和推廣破解體制性障礙、機制性梗阻的治理經驗，以“精品”審計成果為治理和決策提供有價值、有分量的參考依據。二是利用聯席會議和領導小組工作制度，及時移送違法違紀問題線索，推動強化追責問責力度，將審計成果有效運用到考核評價、任用獎懲、績效管理等領域。三是推動審計結果公示和審計信息公開，提高審計報告的透明度和審計文書的可讀性，向社會公眾講解審計政策、解讀報告內容，提高社會公眾的參與感和滿意度，體現審計成果的實用性和實效性。

（四）構建審計整改協作機制

審計整改一直被視為審計監督的“最后一公里”和“后半篇文章”，是提升監督成效、維護審計權威的重要抓手。一是積極構建和完善“聯合督辦”“審改聯動”“掛號銷號”“回頭看”等審計整改工作機制，及時跟進和督促審計發現問題的整改，對拖延整改、敷衍整改、虛假整改的要嚴肅追責問責，確保整改措施落到實處取得實效。二是加強與財政、發改、國資、環保等相關行政管理部門的溝通協調，及時反饋各領域存在的共性問題，督促嚴格監管、糾正偏差，完善體制機制，實現長效管理。三是借助審計系統“金審三期”工程建設，構建大數據審計中心和數據分析平臺，實現跨行業、跨部門、跨地域的比對分析，對審計發現問題分類統計、實時跟蹤，對屢審屢犯的問題線索重點關注、對歷史遺留和改革難點整體部署協同推進。

“十四五”時期是實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化新征程的起步階段，進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局對高質量的審計工作提出了更高要求，對審計工作在市域治理現代化中發揮建設性作用有了更高的期盼。審計工作應立足于審計治理的“五種能力”，積極發揮審計治理的“四類功能”，努力構建審計治理的“四項機制”，以審計“善治”推動和實現市域社會治理“良治”。

（作者單位：江蘇省蘇州市審計局，郵政編碼：215000，電子郵箱：1508686251@qq.com）

主要參考文獻

[1]劉家義.國家治理現代化進程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯[J].中國社會科學， 2015（9）：64-83

[2]劉家義.論國家治理與國家審計[J].中國社會科學， 2012（6）：60-72