行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的問(wèn)題與對(duì)策

麥麗華

【摘要】在財(cái)政部要求加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)工作的政策背景下，文章結(jié)合實(shí)際工作對(duì)行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固難的現(xiàn)象進(jìn)行分析，總結(jié)其產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】在建工程；固定資產(chǎn)；長(zhǎng)期掛賬；在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)

【中圖分類號(hào)】F274

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)增加公共支出，特別是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，經(jīng)過(guò)幾十年的投資建設(shè)，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施整體面貌煥然一新。然而由于種種原因，大量已投入使用的資產(chǎn)未能及時(shí)轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)，甚至有些資產(chǎn)實(shí)物已被清理報(bào)廢，卻依然作為在建工程掛在賬上。在建工程長(zhǎng)期掛賬容易導(dǎo)致已完工工程長(zhǎng)期閑置，造成資源浪費(fèi)，影響資產(chǎn)確認(rèn)計(jì)量的及時(shí)性、真實(shí)性，降低會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性，在一定程度上容易滋生腐敗現(xiàn)象，影響政府固定資產(chǎn)配置和使用效率。

針對(duì)上述問(wèn)題，2019年1月財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》（財(cái)建〔2019〕1號(hào)）要求積極推動(dòng)長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作，并提出將長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固情況納入中央基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作進(jìn)度報(bào)告和年度資產(chǎn)報(bào)告[1]。

一、在建工程轉(zhuǎn)固難的成因分析

行政事業(yè)單位項(xiàng)目的建設(shè)資金基本來(lái)自政府財(cái)政，政府根據(jù)轄區(qū)職能分工，委托專門建設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)建設(shè)工作，如由建設(shè)局及下屬各事業(yè)單位承建城市道路、排水照明、景觀綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公大樓等房建類項(xiàng)目，建設(shè)機(jī)構(gòu)待項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算后再將資產(chǎn)移交給使用或管養(yǎng)單位[2]，因此，固定資產(chǎn)建設(shè)和使用、維護(hù)管養(yǎng)單位通常不一致，導(dǎo)致在建工程轉(zhuǎn)固難，具體有以下五個(gè)方面的原因。

（一）無(wú)法明確接收單位

實(shí)務(wù)中，同一項(xiàng)資產(chǎn)涉及多個(gè)使用和管養(yǎng)單位的現(xiàn)象比比皆是，如一條城市交通道路，其路面、綠化景觀、通信管道、排水照明等管養(yǎng)涉及市政、園林、信息等多個(gè)單位，但建設(shè)時(shí)通常采用施工總承包方式完成，對(duì)在建工程進(jìn)行整體核算，很難按接管單位拆分資產(chǎn)成本，導(dǎo)致無(wú)法明確接收單位，造成在建工程長(zhǎng)期掛賬。又如建設(shè)一棟政府辦公大樓提供給多家單位辦公，接收單位需由政府部門綜合權(quán)衡、與使用和管養(yǎng)單位進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間多方協(xié)調(diào)才能確定，造成在建工程無(wú)法及時(shí)轉(zhuǎn)固。

（二）轉(zhuǎn)固金額難以確定

1.總承包工程項(xiàng)目

建設(shè)部門出于對(duì)工期和建設(shè)管理的考慮，往往在工程招標(biāo)上采用施工總承包方式，即將一項(xiàng)工程不同部分打包委托一家具有多項(xiàng)資質(zhì)的企業(yè)建設(shè)，這樣既能簡(jiǎn)化招投標(biāo)手續(xù)，又能協(xié)同施工，有效縮短工期，同時(shí)還在一定程度上節(jié)約財(cái)政資金。但采用這種方式，會(huì)造成在建工程成本核算不夠細(xì)化，臺(tái)賬不夠清晰，無(wú)法對(duì)同一資產(chǎn)不同單元進(jìn)行賬務(wù)拆分。

2.代建制項(xiàng)目

部分采用代建制的項(xiàng)目存在以撥代支，重復(fù)、分散核算的問(wèn)題，造成在建工程成本虛增、難以歸集。例如某城市建設(shè)地鐵交通軌道，按照市發(fā)改部門部署，需各區(qū)按比例出資，同時(shí)明確各區(qū)按出資比例享有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)。各區(qū)財(cái)政局按照文件要求向地鐵公司支付資金時(shí)，以撥代支，相應(yīng)確認(rèn)“在建工程”，地鐵公司支付施工單位工程款時(shí)，同時(shí)確認(rèn)“在建工程”，造成在建工程成本重復(fù)核算虛增。又如存在一些項(xiàng)目前期規(guī)劃、可研、勘察、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工等往往由多家單位負(fù)責(zé)，造成在建工程核算分散，成本難以歸集確定，長(zhǎng)期掛賬。

3.征拆、土地平整項(xiàng)目

征拆、土地平整工程目前缺乏轉(zhuǎn)固統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，此類項(xiàng)目轉(zhuǎn)固是目前基建項(xiàng)目轉(zhuǎn)固的難點(diǎn)，制約因素有三：第一缺乏相關(guān)政策法規(guī)指導(dǎo)；第二業(yè)界對(duì)此類項(xiàng)目資產(chǎn)屬性暫無(wú)明確界定（屬于固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)或公共基礎(chǔ)設(shè)施等）；第三轉(zhuǎn)固金額難以確定，目前相關(guān)部門對(duì)此類資產(chǎn)轉(zhuǎn)固價(jià)值確定還處于探索階段[3]。按目前政策，對(duì)此類資產(chǎn)的價(jià)值計(jì)量和分?jǐn)偣ぷ麟y以開(kāi)展。

（三）轉(zhuǎn)固工程資料不完整

政府投資建設(shè)項(xiàng)目涉及到的環(huán)節(jié)有前期規(guī)劃、可研、概算、預(yù)算、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、驗(yàn)收、結(jié)算、移交、產(chǎn)權(quán)登記等幾十個(gè)，涉及到的工程資料十分龐雜，有些項(xiàng)目因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)、經(jīng)手人員多次變更、資料保管不規(guī)范等原因，造成工程資料缺失，無(wú)法正常辦理項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算和產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)，從而影響轉(zhuǎn)固，導(dǎo)致在建工程長(zhǎng)期掛賬。

（四）業(yè)財(cái)融合不到位，實(shí)物移交和賬務(wù)處理不同步

實(shí)務(wù)中工程建設(shè)進(jìn)度與工程竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)度往往不一致，很多工程已經(jīng)順利辦理了竣工驗(yàn)收和實(shí)物移交，但由于工程變更簽證、合同結(jié)算、財(cái)政評(píng)審等進(jìn)度滯后，導(dǎo)致工程無(wú)法及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，造成實(shí)物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)移交不同步，在建工程長(zhǎng)期掛賬，影響轉(zhuǎn)固進(jìn)度，且業(yè)務(wù)人員普遍缺乏基本財(cái)務(wù)知識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度及轉(zhuǎn)固政策不了解、不熟悉，導(dǎo)致信息、資料傳遞滯后，如工程竣工驗(yàn)收資料、決算批復(fù)等遲遲未傳遞給財(cái)務(wù)部門，無(wú)法同步完成實(shí)物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)移交，導(dǎo)致移交單位和接收單位賬實(shí)不符，雙方財(cái)務(wù)報(bào)表都無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確反映國(guó)有資產(chǎn)交付使用情況。

（五）相關(guān)單位拒絕接收

由于早期政府投資建設(shè)的項(xiàng)目普遍存在“重建設(shè)、輕結(jié)算”“重實(shí)質(zhì)、輕形式”，導(dǎo)致較多歷史工程未能及時(shí)按要求辦理竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)，取得財(cái)政部門竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)。雖然目前財(cái)政部印發(fā)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第4號(hào)》提出已交付使用但尚未辦理竣工財(cái)務(wù)決算項(xiàng)目以估計(jì)價(jià)值入賬，但不少單位未能及時(shí)領(lǐng)會(huì)政策要求，依舊以項(xiàng)目未辦理竣工財(cái)務(wù)決算為由，拒絕接收資產(chǎn)。同時(shí)部分資產(chǎn)已投入使用多年，資產(chǎn)性狀、面貌、功能早已發(fā)生較大改變，有些資產(chǎn)實(shí)物早已被報(bào)廢、處置，加上機(jī)構(gòu)改革、資產(chǎn)管養(yǎng)單位更迭等因素，目前指定的接收單位通常以上述原因?yàn)橛赏铺隆⒕芙^接收資產(chǎn)，造成轉(zhuǎn)固工作無(wú)法順利進(jìn)行。

二、解決在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題的對(duì)策建議

行政事業(yè)單位工程項(xiàng)目投資金額較大，建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及單位多、專業(yè)和管理范圍廣，因此轉(zhuǎn)固工作千頭萬(wàn)緒、復(fù)雜異常。筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為應(yīng)多頭并進(jìn)，系統(tǒng)解決上述問(wèn)題。

（一）政府財(cái)政部門層面

財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施綜合管理。行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固工作的落實(shí)和成效離不開(kāi)各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)密部署和精準(zhǔn)施策。

1.要不斷加強(qiáng)對(duì)2019年1月財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》（財(cái)建〔2019〕1號(hào)）、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第4號(hào)》、《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）等政策和制度文件的宣貫工作，使各行政事業(yè)單位充分意識(shí)到在建工程轉(zhuǎn)固工作的重要性、緊迫性，統(tǒng)一思想，為轉(zhuǎn)固工作奠定基礎(chǔ)。

2.結(jié)合財(cái)政部文件精神，盡快厘清轄區(qū)內(nèi)各行政單位在建工程在庫(kù)情況、現(xiàn)狀，建立在建工程轉(zhuǎn)固臺(tái)賬，布置工作任務(wù)，同時(shí)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上制訂相關(guān)工作指引、實(shí)施細(xì)則，并及時(shí)印發(fā)給各行政事業(yè)單位。

3.盡快明確資產(chǎn)接收單位，及時(shí)通知建設(shè)機(jī)構(gòu)辦理資產(chǎn)移交轉(zhuǎn)固工作。同時(shí)與發(fā)改部門開(kāi)展積極有效的溝通聯(lián)動(dòng)，在項(xiàng)目立項(xiàng)前明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)單位或管養(yǎng)單位。

4.明確責(zé)任，建立在建工程轉(zhuǎn)固績(jī)效考核制度。明確各行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)固責(zé)任，壓實(shí)、強(qiáng)化各行政事業(yè)單位“在轉(zhuǎn)固”績(jī)效管理責(zé)任，實(shí)施績(jī)效激勵(lì)約束，建立績(jī)效評(píng)價(jià)與單位人員薪酬掛鉤機(jī)制，做到“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，同時(shí)定期通報(bào)績(jī)效考核結(jié)果。

（二）建設(shè)機(jī)構(gòu)層面

建設(shè)機(jī)構(gòu)作為工程建設(shè)、核算、決算、移交主體，在在建工程轉(zhuǎn)固工作中處于主導(dǎo)地位，建設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)固工作成效的好壞，直接決定了轄區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)固工作的成效。建設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)做好以下工作，爭(zhēng)取轉(zhuǎn)固工作取得最大成效。

1.全面厘清單位在建工程在庫(kù)情況，按照“在建”“已決算待轉(zhuǎn)固”“未決算待轉(zhuǎn)固”等標(biāo)準(zhǔn)分類，備注項(xiàng)目未決算、未轉(zhuǎn)固原因，形成一套完整、清晰的在建工程臺(tái)賬。同時(shí)針對(duì)單位轉(zhuǎn)固存在的問(wèn)題，制定切實(shí)可行的工作方案，明確轉(zhuǎn)固工作責(zé)任部門和責(zé)任人。

2.建立完善單位基建管理和相關(guān)內(nèi)控制度，建立、完善基建項(xiàng)目議事、決策、審核、招標(biāo)、資金管理、合同管理、財(cái)務(wù)核算、工程變更簽證、結(jié)算、決算、移交轉(zhuǎn)固、檔案管理等機(jī)制，為項(xiàng)目全生命周期保駕護(hù)航。

3.加快辦理項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)的竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告是項(xiàng)目投資成本和投資效果的權(quán)威文件，也是辦理資產(chǎn)移交、轉(zhuǎn)固，最終確立資產(chǎn)價(jià)值的依據(jù)。《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）要求工程完工投入使用后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編制竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況需要延長(zhǎng)的，中小型項(xiàng)目不得超過(guò)2個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過(guò)6個(gè)月。從表面上看，竣工財(cái)務(wù)決算只是財(cái)務(wù)核算的問(wèn)題，資產(chǎn)由“在建工程”科目挪至本單位或外單位“固定資產(chǎn)”（或公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、無(wú)形資產(chǎn)）科目核算，但從審計(jì)角度來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)的管理和價(jià)值核定不僅在資產(chǎn)管理上是重要環(huán)節(jié)，而且體現(xiàn)了政府最終投資成果[4]。因此要順利徹底地完成在建工程轉(zhuǎn)固工作，需要單位各部門通力協(xié)作，共同完成項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作。

4.加強(qiáng)對(duì)基建業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，提高基建項(xiàng)目業(yè)財(cái)融合水平。行政事業(yè)單位一般分工明確，業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員任職要求的專業(yè)水平差別很大，一般也難以實(shí)行輪崗制度，所以業(yè)務(wù)人員不懂財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)在單位屬于正常現(xiàn)象。為了同步提升單位基建項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理水平，對(duì)基建業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員開(kāi)展“交叉培訓(xùn)”是有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，由財(cái)務(wù)部門定期對(duì)基建業(yè)務(wù)人員開(kāi)展內(nèi)部培訓(xùn)，使業(yè)務(wù)人員熟悉在建工程轉(zhuǎn)固財(cái)務(wù)處理流程和相關(guān)資料，可以有效提高在建工程轉(zhuǎn)固效率。基建部門也可定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行基建業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，如工程建設(shè)流程、重點(diǎn)、難點(diǎn)等[3]，可以有效降低溝通成本，促進(jìn)在建工程轉(zhuǎn)固工作順利高效落實(shí)。同時(shí)建議財(cái)務(wù)人員積極參與和指導(dǎo)基建合同簽訂工作，保證合同信息完整、規(guī)范，建立財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員定期對(duì)賬制度，為工程成本核算、結(jié)算、債權(quán)債務(wù)清理工作提供保障。切實(shí)把每一個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)固工作落到實(shí)處，將在建工程轉(zhuǎn)固工作納入常態(tài)化管理。

（三）接收單位層面

接收單位要主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握在建工程轉(zhuǎn)固政策，正確認(rèn)識(shí)在建工程轉(zhuǎn)固工作重要性、必要性、緊迫性，熟悉在建工程轉(zhuǎn)固流程，服從財(cái)政和有關(guān)部門安排，在接收資產(chǎn)實(shí)物的同時(shí)辦理資產(chǎn)賬務(wù)接收工作，避免工作出現(xiàn)脫節(jié)，全力配合財(cái)政部門和建設(shè)機(jī)構(gòu)落實(shí)在建工程轉(zhuǎn)固工作。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，加快落實(shí)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作離不開(kāi)財(cái)政部門、建設(shè)機(jī)構(gòu)、接收單位各方積極聯(lián)動(dòng)、通力合作，只有確保行政事業(yè)單位在建工程及時(shí)轉(zhuǎn)固，才能使政府投資成果更好落地，造福于民，真正發(fā)揮財(cái)政投資促民生、促發(fā)展的作用。

主要參考文獻(xiàn)：

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