住房公積金屬性爭論與制度定位問題的思考

呂翔

摘?要：住房公積金是我國重要的政策性住房金融制度，在緩解城鎮居民住房壓力方面發揮重要的作用。隨著社會經濟的快速發展和房地產行業環境的變化，住房公積金制度定位和屬性面臨新的挑戰。為探究住房公積金屬性與制度定位問題，結合當前市場經濟環境下住房公積金制度的運行現狀，分析屬性爭論和制度定位的困境，然后提出針對性的政策建議，以明晰制度定位為取向，以公平和效率的提升為抓手，進一步優化我國住房公積金制度運行。

關鍵詞：住房公積金;屬性爭論;制度定位

1.問題的提出

我國住房公積金制度最初目標在于解決房改缺錢問題，而隨著社會經濟發展和房地產市場化繁榮，住房公積金制度的目標轉而著力于提升居民構建房能力，體現對居民住房消費的支持。但隨著近兩年房地產市場環境的變化，以及金融市場的沖擊，住房公積金制度運行和發展面臨新的挑戰，需要體現其與公眾需求的匹配，這就需要對當前的住房公積金制度進行重新定位。隨著市場環境發生改變，住房公積金制度的合理性開始受到爭論，這使得住房公積金的屬性定位問題成為研究的重點。

2.公積金屬性爭論與制度定位困境

（1）公積金屬性爭論

住房公積金主要由職工繳納與單位繳納兩部分組成，對于職工繳納的部分，其所有權的法律屬性是確定的，但對于單位繳納的部分，在勞動法視角下存在爭論。對住房公積金屬性的爭論有兩種說法，一是工資屬性說，二是福利屬性。對于工資屬性說，隨著住房分配由實物分配向貨幣分配的成功轉換，說明其已完成了歷史使命，但目前依然強制性的繳交面臨合理性的質疑。然而在假定合理的情況下，對于普通居民，其住房工資并未完全納入貨幣工資中，但對于中高收入人群，強制性的企業繳納則意義不大，尤其對于私有企業而言，繳存基數與繳交率存在的非剛性特性，容易造成貧富分化。

對于福利屬性說，公積金的單位福利屬性在當前市場經濟體制下，已經與住房公積金制度的初衷出現矛盾，在計劃經濟體制下，單位繳納住房公積金實際上是國家責任的延伸，具有社會福利的影子，是單位解決職工住房問題的形式。但在目前市場經濟體制下，強制企業繳納住房公積金被視為職工的富力屬性，實際上是對制度歷史的自我否定。此外，如果將住房公積金定位于社會福利屬性，則更不利于公積金制度的存續，與不滿足社會保障通常意義上的法理基礎。

（2）公積金制度定位

一是制度擴面問題，雖然目前我國住房公積金覆蓋范圍在擴大，但新市民擴面效果不理想，尤其是農民工、進城務工等群體，公積金繳納存在問題和難度。二是政策性功能問題，從住房公積金制度的本之目的來看，是為保障基本的住房消費需求，但公積金繳納又具有工資屬性，工資水平越高，單位繳存越多，工資水平越低，單位繳存越少，這顯然違背了住房公積金制度的初衷。三是金融功能問題，當房地產市場環境發生變化時，住房公積金的金融功能應發揮“穩定器”的作用，而且公積金“公共屬性”特點不能妨礙“金融”功能發揮，同時“金融”功能發揮也不能違背“公共屬性”目標的實現，需要在兩者之間尋求平衡點。

3.住房公積金屬性與定位建議

（1）屬性定位原則

隨著社會經濟的發展，制度環境發生改變，這也使得住房公積金原有屬性面臨困境，這需要對公積金屬性進行重新定位。在當前經濟發展新形態下，住房公積金屬性定位問題的解決需要遵循以下原則：一是要有利于住房公積金制度的存續;二是要有利于住房公積金制度問題的改進，以最大限度促進住房公積金的“公平”與“效益”;三是要有利于平衡各方面的利益，滿足各方利益訴求，而且至少不損害制度參與者的利益;四是要有利于政府更好的解決居民的住房問題，真正發揮社會兜底作用。

（2）單位繳交住房公積金屬性定位

考慮到制度環境的變化而導致的單位繳納部分的住房公積金屬性定位存在爭論，需要結合實際和住房公積金制度在當今社會的主要目的，對公積金屬性的定位進行在探討。結合當前住房公積金制度在市場化機制背景下的運行實際，住房公積金應定位于基本住房工資。基本住房工資在保障居民基本住房權利上發揮作用，而這一特性決定了政府在“基本住房”方面的干預合理性。基于保障居民享有基本居住水平目的的住房公積金，是強制企業繳納的主要依據之一。住房公積金的基本住房工資屬性定位下，國家強制企業配繳的需求環境雖然發生了改變，但住房作為居民的基本生存需求具有外部性，住房作為生活必需品又具有跨期消費品特征，這使得公積金的強制繳存依然具有很強的現實意義。

（3）公積金繳交參數

對當前制度環境下的住房公積金屬性重新定位于基本住房工資后，這解決了公積金制度的公平性與強制性問題。但基本住房工資屬性對住房公積金的資金籌集帶來了影響，則需要對繳交參數進行重新設計。通過對公積金繳存基數與繳存率參數的分析，圍繞強制性、公平性與自主性的原則，既要保證居民基本住房保障，又要保證企業人才發展規劃，同時還要平衡行政與市場，基于此而設計一種“強制基礎上的企業繳交自主權”的“強制與自愿相結合”的模式，即單位繳納部分為強制部分，其他統一標準，為員工均等繳納，確定合理的企業繳交比例，自助繳納部分則為自愿繳納，實行彈性繳交模式，由企業結合實際自主決定，這既突出了公平性，有符合市場性。

（4）住房公積金制度定位舉措

從住房公積金屬性定位的分析來看，公平性與效率性是主要體現，基于這兩個特征，住房公積金制度定位的改革應針對公平性與效率性開展工作。一是要明確住房公積金制度改革中的核心定位，即擴大制度覆蓋面，而且要重點保護低收入群體的利益。二是針對住房公積金在居民住房消費中的突出作用，要將制度定位的重點放在“提升公積金金融功能、實現保值增值目標”上，強化住房公積金的住房保障功能。三是住房公積金制度的管理工作應著力加強，進一步改進管理模式，最終向住宅政策性機構轉變。

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