公共管理視域下的公安機關社會治理路徑探究

房麗　張楠　羅娟麗

摘? 要：人們已經意識到公安機關在社會治理實踐中的重要性，但由于我國研究起步晚、相關條件不太成熟且理論研究方面也比較薄弱，加之公安機關社會治理的相關研究成果也比較分散和龐雜，缺乏深入的系統化研究，因此，尋求適合我國國情的公安機關社會治理模式仍然是在探索當中。本文從公共管理視域出發，對公安機關社會治理路徑進行探究。

關鍵詞：公共管理;公安機關;社會治理

中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2022）06-00-03】

公共管理是強調以政府為核心的公共組織，通過整合各類社會資源，充分運用政治、法律、行政和經濟等多種手段，對與公共利益實現有關的社會事務進行有效管理的過程[1]。公共管理的最終目的是實現社會公平和正義，促進社會和諧穩定以及快速發展，使全社會成員共享社會發展成果，其本質是服務社會和公眾。服務型政府對公共管理的核心要求，就是通過公共管理實現社會公平公正、社會公共利益的最大化以及實現公共資源的有效供給和最優化配置。

一、公共管理背景下的社會治理模式的轉變

公共管理是隨著人類社會發展，在20世紀后期所提出的一種新型社會治理模式。我國從20世紀90年代開始，提倡在社會管理、民主監督、公共服務等方面有機結合。在國家治理中，開始更加強調政府、社會組織、社會公眾三者的協作互動，共同在公共事務管理中發揮作用。公安機關作為政府部門的重要組成部分，具有行政執法和刑事司法的雙重屬性，其在社會治理過程中扮演著重要角色。作為政府在實施社會治理中的重要執行者，它是維護社會公平與穩定、在處突防暴等事件中快速反應的利劍，在全社會公共管理中具有舉足輕重的作用。

管理與治理雖然只是一字之差，但是有著本質上的不同。管理側重于控制，而治理則側重于服務。從社會管理到社會治理的發展變化，代表著國家在社會治理體系上的創新。建設兼有公平與高效的服務型政府，是我國現階段政府職能轉變的重要內容。公安機關作為政府社會治理能力體系中的一個重要組成部分，其社會治理能力也逐漸走向規范化和現代化。

二、公安機關社會治理過程的路徑研究理論基礎

（一）目標管理法引入公眾評價，提升公安隊伍正規化建設

我國自改革開放以后開始引入目標管理法。目標管理法是美國管理學家彼得·德魯克提出，強調組織中上級和下級共同制定目標，并定期檢查目標進展情況，以此來進行獎懲的管理方法。目標管理法最開始運用于企業，自1986年公安機關開始引入目標管理法至今，已經經歷了崗位責任制、目標管理、績效評估三個階段。在績效評估階段，第三方評價占據著極其重要的位置。通過第三方評估能夠更加公正客觀地了解社會公眾安全需求的滿意度，這也是我國公安機關不斷進行的探索和嘗試。較有影響力的中國社會調查所、北京社會經濟研究所、零點研究咨詢集團都曾參與過第三方調查評價。早在2003年中國居民生活質量調查中，就涉及社會治安安全感的調查，主要通過網絡調查、問卷調查、公眾代表座談會等方式，其中公眾安全感和滿意度就是調查的重要內容，該調查對公安機關的績效評估及反饋起到了很好的效果。

（二）全面質量管理理論導入公安執法，實現公安執法質量的持續改進

全面質量管理理論起源于美國，日本企業將其發揚光大。其應用于公安機關，主要來源于公共管理學和新公共服務理論。全面質量管理理論不僅強調產品質量，還注重服務質量的提升。該理論為公安機關加強執法管理、推進執法規范化，提供了新的思路和視角。公安機關將ISO9000等質量管理體系導入公安機關組織內部，從加強執法規范化、提高社會公眾安全感和滿意度、建立公安機關管理內部持續創新機制、全面質量管理質量保證體系等方面，全面推進公安機關社會治理水平的標準化和規范化。例如，2009年8月起，四川省德陽市公安局將ISO9000質量管理體系引入執法工作。自ISO9000執法信息系統建立以來，德陽市公安局執法質量考評案件優秀率、合格率分別提高了30.5%和12.6%[2]?？梢钥闯觯尜|量管理理論運用到執法工作中能夠提升執法規范化和保障執法質量的持續改進。

（三）社區警務理論帶來了對警務改革的新探索

社區警務理論是20世紀70年代西方發達國家警務改革的新模式，是對傳統警務模式“重打擊，輕防范”的質疑和反思。社區警務理論認為警察維護社會治安的重點在于預防，引導、組織社會成員參與社會治安治理，建立和諧的警民關系，才能減少影響社會治安的諸多問題、矛盾和消極因素，為社區公眾營造良好的社會治安環境，提供高效的公共安全服務，從源頭上最大限度地預防、控制和減少犯罪。發達國家在社區警務方面進行過許多探索和嘗試，比如英國的鄰里守望制度、日本的交番與駐在所制、澳大利亞的社區反饋機制、新加坡的社區安全與治安計劃等。目前，我國社區警務建設也取得了一定成效。社區警務室的建立，密切了警民關系，實現了群防群治，維護了社區和整個社會的安全和穩定。

（四）治安防控主體多元論下的治理型警務改革

在公共物品中，治安服務屬于準公共物品。因此，在社會治安領域可推行治安服務的市場化?；谛鹿补芾砝碚?，治安防控主體多元化是未來治安防控體系發展的必然趨勢，要充分發揮政府、市場、社會等多方面主體的力量共同開展治安防控。服務型公安機關的建設，需要建立多樣化公民參與社會治安的途徑，由國家正式授權的公安機關與多元化的警務活動主體通過協商、合作、參與來共同維護社會秩序，保障公共安全的行為活動[3]。

三、公安機關社會治理路徑探究

（一）轉變理念，積極構建黨政主導、公安參與的社會治理格局

服務型社會治理強調治理主體多元化、治理手段復合化，從而達到治理目的的價值化，即政府、社會組織、公民個人共同參與社會治理、共同協作、協商互助、共享社會治理成果。作為政府重要組成部分的公安機關，也必須樹立服務的理念，加強公安隊伍的正規化建設，有效回應社會公眾需求，加強回應性制度建設，提升人民群眾的安全感和滿意度。公安機關應當明晰自身的職責定位，以政府、社會組織、公民個人為管理主體，有效整合社會各項資源，發揮管理主體的積極作用，不斷推動建立由黨委主導、政府領導和負責，社會組織為中介、基層組織為基礎、公民個人廣泛參與的社會治理新格局。

（二）逐步強化多元社會、專業公安的管理職能

隨著我國社會經濟快速發展，政府獨立承擔社會治理任務的難度越來越大。在社會治理過程中，政府更多扮演的是“守夜人”角色，因此，需要積極推動社會管理主體向多元化轉變。公安機關的基本任務是預防和打擊違法犯罪，維持治安秩序。一方面，為快速響應和滿足社會公眾的警務需求，將被動警務工作轉變為主動警務工作，公安機關應當充分利用社會資源管理各項社會公共事務，依靠社區社會化力量的參與進行警務工作。比如，北京市形成以“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網友”“豐臺勸導隊”等為代表的多元化社會治理主力，加強公眾參與，推進警民共治，加強群防群治，有效緩解公安機關的社會治安壓力。這樣能夠使警力下沉，大大緩解警力不足，實現警力無增長改善。另一方面，基層公安機關承擔了較多非警務類警情，科學合理進行警情分流，由專業人做專業事，實現公安主體從非警務活動中的合理退出，集中精力專注于公安隊伍職能的實現，從而形成專業化公安格局。

（三）以社會治安防控為核心，加強重點路徑建設

建設服務型政府和現代警務制度變革的過程中，社會治理創新已經成為公安機關提高社會治安防控能力的重要推動因素。公安機關社會治理的核心內容和目標應是有效維護社會治安秩序，保障人民群眾的生命財產安全，加強社會治安的綜合防控。

第一，建立現代化立體社會治安防控體系。根據社會控制理論和系統工程方法，公安機關應當以大數據為信息和研判基礎，建立全領域、全時空巡邏防控的日常勤務方式，以刑偵防控為核心，形成統一指揮、快速反應、建立防范、打擊、管理、控制、服務等于一體的多功能綜合警務網絡體系[4]。同時，以公安機關為主，結合政府、組織和公民個人不同層次的力量，以群防群治為基礎，建立“人防+物防+技防+自防”四者相結合的警民聯防現代化立體治安防控網絡。

第二，加強社會面的控制和治理。建立健全社會治安綜合防控體系，構建輻射全社會的信息化防控布局，還需要在社會治安管理層面做好以下幾方面工作：一是創新公安機關警務機制，提高管理和服務效能。二是做好外來流動人口的精細化管理和服務，對重點人員、高危人群排查、研判機制等的建立。三是對特殊人群，做好幫教管理與管控服務工作。四是做好突出社會治安問題的解決治理工作，開展專項整治活動，對嚴重影響人民群眾安全感和滿意度的刑事案件要予以嚴厲打擊，對新型犯罪手段要積極應對，堅決遏制惡性刑事案件的發生。

第三，建立健全警務管理信息化機制。信息革命影響著政府變革，而警務變革也是因信息革命使公安機關作出的必然選擇?；ヂ摼W、大數據不斷推動著警務模式的變革，使數字化精細管理成為現實。警務管理信息化建設是公安機關科技強警的重要方面，可從以下幾方面著手：一是運用多種信息化手段，建立服務與管理相結合的信息化綜合治理模式。二是規范網絡信息化管理，打造掌控社情輿論的信息化網監格局。三是創新信息化情報工作，提升情報信息的動態掌控水平。公安機關應當開發建設貼近實際的警務信息化系統，積極服務于實戰需求。

第四，提高應急管理快速反應能力。進入21世紀后，各種危機事件的頻發，意味著人類社會進入了一個高度復雜性和高度不確定性的時代。而既有的治理模式在社會治理方面存在著治理能力不足的問題，因此，許多問題往往以危機事件的形式表現出來。公共管理的出現[1]，是為了解決現有社會治理體系的治理能力不足問題。而應急管理快速反應能力，是對公安機關應急管理能力的高要求。它包括各類突發事件的監測監控，是一項關鍵的動態系統工程。公安機關除了需要配合各級地方政府做好應急管理處置工作外，還應該在應急預案、快速反應、善后處置等方面積極發揮作用，提高應急管理工作能力和水平。特別是在治安災害事故、群體性事件、大型活動安全管理方面，一旦出現突發問題，需要快速啟動應急管理快速反應機制，級別不同，響應機制也有所不同。

（四）多種媒體渠道塑造公安機關良好形象

新聞媒體與警務活動有密切關聯。公安機關的新聞往往是新聞媒體和網絡媒體關注的焦點。同時，新聞媒體又是公安機關與社會公眾之間溝通的重要橋梁和紐帶，是公安機關傳遞信息和發布聲音最重要的平臺[4]。隨著微博和微信的廣泛普及，微視頻的“普眾化”，“三微一端”成為當下政務發布和服務的新渠道或重心，因此，公安機關要善于利用新技術、新媒介搭建警民聯系新平臺。在新媒體時代，公安機關要充分利用新興媒體發揮在社會輿論宣傳引導、社會監督和輔助社會管控等方面的重要作用，通過“三微一端”（微博、微信、微視頻+客戶端）進行宣傳引導，特別是在涉警輿情方面，要凸顯公安機關在社會治安綜合管理、突發事件處置等方面的正面形象和力量，通過新聞媒體和社會公眾達成良性互動，提升政府部門的公信力。

（五）微警務下的公眾參與社會治理的模式創新

微警務是公安機關職能在網絡空間上的延伸和拓展，是指公安機關或民警通過微博、微信、微視頻等信息化交流和載體工具，在網絡上開展的微管理、微執法、微管控、微服務等一系列警務活動。微警務需要具備三個基本要素：以公安機關或警察個人為主體;以公共安全領域管理為主要內容;以網絡信息化交流為手段開展警務活動為主要方式。微警務是公安機關職能有效延伸，也是公眾參與社會治安治理、警民共治的重要載體。

微警務模式的理論基礎是美國政治學家謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）提出來的公眾參與階梯理論。他認為公民參與社會治理由低到高可劃分為三個階段：第一階段是基于政府主導型的參與;第二階段為公民象征性的參與;第三階段為公民完全性的參與。結合我國國情，我國公眾參與，多數時間只停留在第一階段和第二階段，還沒有達到真正意義上的公眾參與。從部分地區微警務開通和運行來看，大大提升了公眾參與社會治理的熱情和主動性，給公安機關帶來顯著的社會治理效果。因此，要進一步完善和創新微警務機制和體制，將虛擬社會治理和實體社會治理兩者有效結合起來，從而拓寬公安機關互聯網社會治理的途徑和渠道。

四、結語

一方面，公安機關社會治理更注重公安工作的服務質量和服務效率，通過立體化、專業化、智能化、信息化、精準化等社會治理手段更好地樹立良好組織形象，積極參與共建共享共治的社會治理新格局。另一方面，公共管理視域更強調多元化主體的共同參與，公安機關應當進一步加強和創新群防群治的社會治理能力、聯動協作的應急處置能力，提高社會公眾的治安積極性。比如浙江諸暨楓橋經驗式派出所就是以民意為主導的具有代表性和典型性的社會治安治理模式。公安機關要綜合運用經濟、法律、科技、行政、思想教育等多種手段引導民眾參與社會治理，才能形成良性互動的警民關系，提高人民群眾的安全感、幸福感和滿意度，提升政府部門的公信力，實現公安機關社會治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1]張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010（3）：7-13.

[2]吳劍.公共服務視野下公安執法全面質量管理的構建[J].公安研究，2011（11）：56-61.

[3]許曉.國外治理型警務的經驗與啟示[J].上海公安高等?？茖W校學報，2017（3）：36-45.

[4]張學嵐.公安機關社會管理創新的理念與路徑[J].鐵道警官高等?？茖W校學報，2013（3）：95-98.

（責任編輯：董維）