安徽省非農化非糧化現狀分析及對策建議*

安徽省國土空間規劃研究院 王進

我國是人口大國，總人口約占世界總人口的20%，我國耕地總面積約為1.219億公頃（三調公開數據），僅占世界耕地總面積的7%，人均耕地面積不僅低于世界平均水平，而且在亞洲范圍內我國的人均耕地面積也排名較低。中央農村工作會議指出，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局，由此可見，黨中央、國務院高度重視耕地保護工作，耕地保護事關糧食安全、生態安全和社會穩定。從黨中央、國務院到各地方黨委政府，上下一心，扎扎實實用“張牙齒”的耕地保護制度落實耕地的數量、質量和生態“三位一體”保護。耕地保護的本質目的是保障國家糧食安全、保障糧食生產能力[1]。2020年9月，國務院辦公廳引發了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號），隨后在11月又發布了《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發明電〔2020〕44號），兩則通知彰顯了黨中央、國務院要遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的態度和決心。

一、安徽省耕地變化情況

2014年9月，安徽省二次調查公布安徽省耕地總面積為590.71萬公頃，林地總面積為378.07萬公頃，水域及水利設施用地總面積為185.94萬公頃，城鎮村及工礦用地總面積為155.15萬公頃，園地總面積為35.62萬公頃，交通運輸用地總面積為30.57萬公頃，其他土地面積為17.27萬公頃，草地總面積為8.08萬公頃。在耕地面積中，水田面積為291.44萬公頃，占比49.3%；旱地面積為274.62萬公頃，占比46.5%；水澆地面積為24.64萬公頃，占比4.2%。

2022年1月，安徽省公布第三次國土調查主要數據，安徽省耕地總面積約為554.69萬公頃，其中水田面積為269.36萬公頃，占比48.56%，旱地面積為262.65萬公頃，占比47.35%，水澆地面積為22.69萬公頃，占比4.09%。從二調到三調，安徽省總體的耕地面積凈減少了36.02萬公頃，其中水田減少22.08萬公頃、旱地減少11.97萬公頃、水澆地減少1.95萬公頃（詳細對比見下表1）。安徽省耕地保有量全面減少，面臨著更加嚴峻的耕地保護局面（數據來源為第二次土地調查與第三次國土調查公開數據）。

表1 安徽省耕地變化情況（單位：萬公頃)

二、安徽省耕地“非農非糧化”原因分析

（一）非農化原因分析

1.非法建設占用

近幾年，自然資源部、南京督察局以及安徽省自然資源廳通報了省內一些地市存在的違規占用耕地植樹造林、超標準建設綠色通道、違規占用耕地建設大棚房、在耕地中違規建設農家樂及挖湖造景、違規擴大自然保護地、生態紅線壓占用永久基本農田、超范圍或超審批權限從事非農建設違規占用耕地等現象、以及部分地市、地方部門政績觀出現偏差，以建設生態文明、生態宜居的旗號開展河湖整治工程、水系景觀建設，大搞形象工程、面子工程、政績工程。還有部分地方干部重經濟發展、輕耕地保護，對耕地保護紅線、永久基本農田控制線和黨中央、國務院提出的生態優先、綠色發展為導向的高質量發展理解不深不透，未能扎緊耕地保護思想上的籬笆，例如蚌埠市單某違法占地堆放煤矸石、合肥市長豐縣清溪農創科技有限公司違法占地建設百花里生態農業示范基地等項目被自然資源部公開通報。

2.自然災害原因

我省轄區涵蓋長江、淮河兩大流域及皖南山區，生態較脆弱，近年來，因洪澇災害、水土流失等自然原因導致耕地水毀水淹變為未利用地等，例如桐城市2011-2016年間約700公頃耕地因水毀變成未利用地。

3.社會資本進入

國家和省級層面均鼓勵社會資本直接進入農業生產領域。然而社會資本其自身的逐利性，會在一定程度上影響農民的種植或者用地習慣，進而造成農村耕地和基本農田“非農化”。各縣級政府為優化農業資源配置，讓土地作為要素流動起來，針對農地的所有權、承包權和經營權進行三權分置，引導村民組織起來,成立土地股份合作社，通過土地流轉等方式實行土地規模化經營。為鼓勵土地流轉，一些地方還出臺相應的激勵政策，允許一些“非農化”項目，隨工商資本利用土地流轉方式獲得農業生產用地[2]。新型農業經營主體在農業生產時出于深加工和規模化效應的角度，必須配套建設相應的生產設施及加工廠房。一些新型農業經營主體無法獲得建設庫房、曬場、育苗和加工用房等建設用地指標，或者用地指標申請得不到及時批復，于是擅自改變土地用途，出現“非農化”用地現象。

（二）非糧化原因分析

1.退耕還林及生態保護紅線劃定

近年來，國家積極實施山區25度以上坡耕地退耕還林政策以及自然保護地核心保護區內的永久基本農田要納入生態退耕、有序退出，同時部分平原、丘陵地區占用耕地進行綠化造林和發展林果業，例如懷遠縣和碭山縣的果樹種植。

2.畜牧生產和水產養殖

隨著人民生活水平的提高，對肉禽蛋奶和水產品的需求不斷增加，需要占用一定的耕地用于畜牧生產、水產養殖、稻漁共養等。

3.農業特色產業扶貧及農業產業結構調整

近年來，個別地方政府對有關政策的片面理解助長“非糧化”。地方政府為促進地區經濟發展，在政策上鼓勵農地流轉“非糧化”種植。如規定流轉的土地“用于發展苗木花卉、畜禽和特種養殖等高效農業項目，并從財政上給予一定補貼”。

4.政策理解偏差、執行偏差

出于對鄉村振興戰略的片面理解，部分地市政府從地方經濟發展的比較優勢角度出發著力推動以特色經濟作物為主的現代農業產業的發展，有可能會加速推動耕地“非糧化”趨勢發展。近年來，安徽省農業農村部門深入推進貧困村（大別山集中連片貧困地區等）的農業產業結構調整，大力推廣市場前景好、農民經濟收入顯著增高、符合貧困村實際和種植習慣的特色主導產業，并擴大相應產業規模，配套完善產業發展基礎設施，建立了特色產業園區和新型農業經營主體，如金寨縣特色茶產業、碭山酥梨林果業，亳州中藥材等。

5.經濟利益驅動

經濟效益這根無形指揮棒，通過經濟收益傳導至農村居民中，進而使其承包的耕地或基本農田“非糧化”。隨著國家富強、人民富有，以及我國人均GDP的不斷增長，各種生活品種越來越豐富，人們的飲食結構越來越多樣化，對豬牛羊肉類、水/海產品、時令果蔬等農產品的多元化需求持續增長，市場需求進一步強化。加上對高效集約化農業項目的宣傳鼓勵，從現實的經濟效益看，糧食生產的收益顯著低于其他經濟作物收入，受經濟利益驅動，部分市縣耕地“非糧化”態勢持續增長，但增幅有所下降。受作物單價的影響，種植糧食與種植蔬菜、瓜果、樹木、花卉、藥材等相比，收入明顯偏低[2]。

6.耕地撂荒導致非糧化

耕地撂荒有多種情況：部分地市農民全家外出務工，家里的耕地無人管理；部分皖南地區是耕地地處偏僻、耕地塊零碎、耕地質量較差且收成低，因耕種艱難而棄耕；有的是耕地被征收后長時間沒有開發應用

三、現行管理政策分析

（一）法律支撐不足

非農非糧化的提法僅僅是政策層面，大多未涉及法律層面。僅有的提法是在修改《土地管理法實施條例》時，提出“非法占用永久基本農田發展林果業導致耕作層破壞和挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

（二）執法監察權無法保障

各市縣局的執法監察隊伍，并未被列入國家五大綜合執法隊伍中，不具備執法權，往往在發現非農非糧化問題時，要與其他部門聯合執法，處于被動和劣勢地位；

（三）地方政策導向差異

部分地市發展定位，與“非農化非糧化”政策不一致，如亳州市依托道地藥材主產區、飲片加工核心區和藥材集散地的比較優勢，發揮資源整合集聚的“乘數效應”，正在全力建設“世界中醫藥之都”。

四、較好的做法及成效

（一）太和縣“智慧國土”平臺

安徽阜陽是耕地大市，每年違法亂建相對突出，阜陽市在太和縣做了試點，與中國鐵塔合作建立了“智慧國土”高點監控預警綜合平臺，有效管控非農化、非糧化，該綜合監管平臺通過鐵塔+視頻終端+人工智能算法，可以實時對監控區域動土動工、施工機械入場等非農化、非糧化行為進行預警，為治理違法亂建提供了解決方案。

（二）安徽“田長辦”出臺多個措施

安徽省“田長辦”及時出臺多項“長牙齒”的硬措施，力求指導各地市落實最嚴格耕地保護制度。

（1）為堅決遏制耕地“非農化”，明確嚴禁占用永久基本農田的6種情形，包括發展林果業、挖塘養魚、挖湖造景、建設綠化帶和種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。

（2）為防止“非糧化”，劃定永久基本農田和一般耕地、高標準農田的種植范圍，即永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上必須全部用于糧食生產，除永久基本農田以外的一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。如有地市出現違規占用耕地及永久基本農田植樹造林等違法違規行為，省自然資源廳、省林業和草原局不予核實造林面積，同時不享受財政資金補助政策。

（3）扶持政策的重點向糧食種植主體傾斜。對于已經在永久基本農田和高標準農田種植林果、苗木、草皮和挖塘養魚的，要根據作物周期、生產現狀及對耕作層的影響程度，逐步恢復種糧或置換補充，并明確時間表，簽訂責任書。

五、對策建議

（一）壓實地方黨委、政府及相關部門責任

黨政同責，從制度層面將各地市黨委的領導責任落到實處并強化考核，從而激發和調動各級黨委、政府、自然資源部門對耕地保護、糧食生產的積極性和主動性，進一步壓實依法保護耕地的責任意識。省自然資源廳應將違規開展綠化造林、挖湖造景、非農建設以及耕地種樹栽樹、挖塘養魚或者是常年種植經濟作物等各類耕地“非農化”“非糧化”的行為納入對各地市的耕地保護責任目標考核內容，并加大相應分值。耕地保護責任目標考核不僅作為對市級政府、自然資源部門的考核項，同時應列入各地市黨委的考核項目[3]。通過與安徽省內各地市自然資源和規劃局的溝通，均反饋耕地保護“非農化”“非糧化”重擔雖然落在了自然資源部門，但是相關的工作職責并不限于自然資源部門，糧食安全也不限于農業部門，相關部門都應當積極參與進來，并且各級黨員領導干部必須以高度的責任感、使命感切實肩負起政治責任，統籌好經濟發展與耕地保護、農民增產增收與糧食安全，將耕地保護制度落到實處，形成雙贏局面，才能逐步減少或避免“非農化”“非糧化”的問題。

（二）積極落實“進出平衡”

安徽省自然資源應從落實耕地保護制度，嚴格耕地用途管制角度出發，進一步提高耕地“進出平衡”工作科學性、嚴肅性和可操作性，依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）等要求，嚴格管控一般耕地轉為其它農用地，并盡快出臺省級“進出平衡”落實方案。實施耕地“進出平衡”包括“耕地轉出”和“耕地轉進”兩個方面，“耕地轉出”是指除永久基本農田外的一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地；“耕地轉進”是指其他農用地及農業設施建設用地等地類轉為一般耕地。以縣級行政管轄范圍為單元，穩步推進耕地年度“進出平衡”

（三）建立“非糧化”復墾專項儲備基金

省自然資源廳應指導地方各級政府部門建立耕地“非糧化”復墾專項儲備基金制度，逐年足額預存復墾專項儲備基金。基金主要用于耕地“非食物化”種植以及特殊時期“非糧化”種植地塊的復墾，確保在一定的技術水平條件下耕地能夠短時間恢復“良田糧用”，保障我國糧食安全[5]。

（四）嚴控非糧化非農化并逐步恢復耕地屬性

自然資源、農業農村、林業等部門多方協商，根據各地方不同情況，在確保生態保護紅線的基礎上，將耕地可恢復屬性土地逐步恢復為耕地，同時按照政策文件要求，穩妥推進“將流失的耕地找回來”，避免“一刀切”等損害農民利益的做法。

（五）構建信息化耕地非農化非糧化防控體系

以第三次全國國土調查成果為基礎，鎖定耕地和永久基本農田地塊圖斑，綜合運用衛星遙感影像、鐵塔高清攝像頭等信息技術手段更加智能地識別耕地變化情況，結合實地巡查，構建信息技術智能防控為主、人工防控為輔的實時監測體系。

每季度開展一次耕地動態監測監管，研判耕地“非農非糧”問題變化趨勢，力爭做到發現問題早發現、早制止、零容忍、無新增[3]。嚴肅查處“非農非糧”行為，對發現的問題限期整改。

（六）切實加強日常執法監管

推動“田長制”落地，進一步完善省、市、縣、鄉、村五級監管網絡體系，切實發揮村級信息員和基層自然資源所/國土所作用，不斷加大日常巡查力度，充分發揮12336自然資源違法舉報電話和信訪微信平臺作用，暢通社會監督渠道，將執法監管從重事后查處轉變為重事前防范、事中制止，有效將違法行為“發現在初始、解決在萌芽”[4]。并根據問題情況及時開展各類專項整治行動，高效遏制和震懾非農化、非糧化亂象。

（七）嚴格執紀問責

對于事實形成永久性占用形成的無法恢復或恢復代價過大的耕地，責令相關責任主體補充耕地、補劃永久基本農田，或等量扣除該地用于耕地占補平衡的可補充耕地數量，如可扣除量不足，可以從上級庫中不足并凍結該地補充耕地指標，并依法追究相關責任人法律行政責任。