行政執法監督檢查的完善

摘要：行政執法是行政機關依法履行職責、管理經濟社會事務的重要方式。改革開放四十年來，我國行政執法能力和水平顯著提高，但執法中不嚴格、不規范、不作為等問題會經常發生，因此與建成法治政府的目標還有一定的差距。行政執法檢察監督方式是行政執法檢察監督的具體實現途徑。因此優化我國行政執法檢察監督方式，加強對行政執法行為的監督，最大限度發揮檢察監督職能，對于我國法治政府建設具有重要意義。

關鍵詞：行政執法;監督檢查

一、行政執法檢查監督的概念

對于行政執法檢察監督的概念，目前學者大概有以下三種觀點：一種認為只包括行政公益訴訟;第二種認為其等同于一般監督，檢察機關依法可以對各級國家機關的決議、措施以及國家機關工作人員行政行為的合法性進行法律監督;第三種認為是指檢察機關依法對行政主體實施的違反行政法律法規的抽象或具體行政行為進行的法律監督。湛中樂教授認為應當從廣義的范疇去理解行政檢察，將其定位為“檢察機關對公共行政的監督活動”，不應僅限于在行政訴訟過程中對行政機關進行監督，還應當包括對一般行政機關及其工作人員行政執法行為的監督，以及對特定行政機關（如監獄、看守所等機關）及其工作人員的監督。

行政執法檢察監督的概念應包括三個方面：一是檢察院在履行職責中發現行政機關及其工作人員違法行使職權或者不行使職權，通過檢察建議等措施督促其依法履職或糾正違法行為法律監督活動。對于涉嫌犯罪的，將線索移交紀委監委機關處理。二是監督侵害公民人身、財產權益的行政強制措施;三是提起行政公益訴訟。

二、行政執法檢察監督的必要性

行政機關作為我國的執法機關，其執法水平的高低關系到公共利益的具體實現。我國歷來重視對行政執法活動的監督，但是現有的內外監督方式都尋在著局限，行政機關為了單位利益或濫用職權而損害公共利益的現象屢見不鮮，這就需要對其進行監督。構建一套完整的行政執法檢察監督制度，對于維護客觀法律秩序，充分發揮檢察監察機關法律監督職能具有重大的作用。行政機關掌握大量的社會資源，擁有國家強力，并被賦予行政征收、行政強制、行政處罰等嚴厲手段來處理人民的內部矛盾。但行政機關并非是理想化條件下的中始終代表公共利益，公正行使權力。近年來，在城市管理中有關部門聘用不合格的人員進行執法活動的現象也是頻頻發生，行政權的不當運用給相對人權益造成了難以彌補的損害，同時這些現象也降低了人民群眾對政府的信任度，這對民生問題的解決和法治政府的建設是十分不利的。

三、行政執法監督檢查中存在的問題

（一）行政執法檢察監督方式的立法滯后

從我國法律規定的內容上來看，雖然《憲法》規定了檢察機關為法律監督機關，但是法律賦予檢察機關的法律監督權的內容只是一些原則性規定，具體內容有十分限，對法律監督的事項、程序等內容缺乏明確的規定和具體的內容，這就給給檢察機關實施法律監督帶來了不確定性，導致行政執法的檢察監督方式混亂。在實踐中為了解決這一問題，一些地方發出檢察建議，還有的提出糾正意見，有的發出督促履職意見。但是加上傳統上我國司法實踐的歷史，檢察監督的范圍多圍繞以訴訟為核心，各地行政執法檢察監督工作很多是為了應付上級的考核而進行，監督效果大打折扣。隨著2017年行政訴訟法修改，檢察機關可以提起行政公益訴訟正式被寫入行政訴訟法。但是這只是原則性規定，卻沒有規定具體的監督程序、監督范圍。結合整個訴訟法律制度設計，檢察機關如何監督、監督什么并沒有體現。《國家賠償法》中沒有涉及檢察機關監督行政機關的問題。由此可見，我國檢察機關行政執法監督方式缺少立法上的支持，立法針對的主要內容集中在訴訟領域，對于行政執法方面很少涉及，無法滿足實踐中的需要。

（二）行政執法檢察監督的監督力量不強

實踐中，行政執法檢察監督工作大多由民行檢察部門負責，民行檢察部門通常主要負責監督民事、行政審判工作和對生效的錯誤判決、裁定進行抗訴，這些業務在檢察院內部工作中通常是不受重視的，通常情況下民行部門只配備1-2人負責日常工作，投入的人力、物力和財力也是極其有限的。雖然在檢察改革背景下強調對行政權進行制約和監督，許多檢察機關也探索出一些對行政執法活動的有效經驗，但其監督的力度與構建這一制度所期望達到的預期效果尚存在很大的差距，這與當前檢察機關監督力量不強有很大的關系。

（三）行政執法檢察監督的范圍不明確

行政執法檢察監督的范圍應當如何界定，理論界對這一問題尚存在很大的分歧，主要觀點表現如下：1.檢察權對行政執法應當進行全面監督，行政執法的范圍就是檢察監督的范圍;2.將所有具體行政行為納入檢察監督范圍缺乏現實的必要性和可行性，從行政權最易濫用的角度，將行政強制、行政許可和行政處罰作為監督的重點;3.行政執法檢察監督范圍應限制于無具體行政相對人起訴，但國家、公共利益或者不特定公民、法人、其他組織合法權益受到損害的情形。還有學者建議將行政執法檢察監督的范圍以列舉的形式表明。究竟行政執法檢察監督的范圍應當界定在何種范圍之內，目前關于這一方面的研究則缺乏權威學者進行深入地論證分析。監督范圍的不明確，直接影響到行政執法檢察監督實踐活動深入開展，也影響到這一制度在規范行政權有效運行的實效性。因此，進一步研究明確行政執法檢察監督的范圍從理論上和實務上都顯得尤為迫切。

四、行政執法檢查監督的完善路徑

（一）行政執法檢察監督方式的立法確認

只有給予行政執法檢察院監督方式法律規定上的支持，才能充分發揮檢察監督職能的作用，因此應當在立法上明確規定各種監督方式，包括各種監督方式的監督范圍、程序及保障措施等內容。一是對《行政訴訟法》、《檢察院組織法》進行進一步修改，保障監督方式的立法供給，從立法上確認行政執法檢察監督制度的合法性。其次，推動制定《人民檢察院行政執法檢察監督規則》，對行政執法檢察監督的監督范圍、原則、管轄、案件受理、職權職責等內容。最后，在制定行政執法檢察監督規則的基礎上制定工作實施細則，對機構設置、運行機制、隊伍建設、保障機制等進行進一步細化規定。

（二）規范檢察機關行政執法檢察監督辦案

首先，檢察機關應當在內部成立專門機構負責行政執法檢察監督工作，制定工作細則，明確行政執法監督中心性質、任務和受案范圍。其次，檢察機關要構建多元化案件來源機制，拓寬案件來源渠道。實踐中，行政公益訴訟存在案件線索來源渠道狹窄，線索發現難的問題。目前的案件線索來源有檢察機關在履行職責中發現的線索，公民或社會組織、媒體等控告、舉報的線索，線索少。如果單單依靠現有的線索來源，對于龐大的行政執法活動進行監督無疑是杯水車薪。檢察機關應采取有效措施，積極拓展案件線索來源。

結論

隨著我國法治政府的建設不斷深化，行政機關執法行為不斷規范，依法行政水平不斷提升，我國在堅持依法行政方面取得了長足的進步，但客觀上行政機關執法違法行為在現實中普遍存在，包括行政機關違法作為和不作為，這導致政府公信力的下降，不利于我國法治政府的建設。加強對行政執法行為的監督，以監督為途徑更好促進行政機關依法行政具有十分重大的意義，從長遠看，也是建設法治政府的基本要求和題中之意。

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作者簡介：張一土（1997——），男，山西運城人，西北政法大學法治學院碩士研究生。研究方向：法學理論。