溫州環保許可改革的正向影響與存在問題及改進建議

楊書月 曹高樂 楊紀量 林學敏

摘 要：溫州市針對污染源普查中發現的工業企業環評審批率低的問題，開展環保許可改革。溫州市下轄的瑞安，通過改革大幅提升環評審批率，大量新建污染防治設施，信訪投訴量下降，執法監管力度得到加強，但也存在環評質量不佳、監管覆蓋面難確保、政策不連續等問題。對此，該文提出加強中介機構監管、修正現狀環評瑕疵、加快執法數字化建設、制定深化改革政策等建議，為拓寬環評審批制度改革思路，豐富改革政策措施提供實踐經驗。

關鍵詞：環評改革 現狀環評 污染源普查 環保許可

中圖分類號：X820.3?? ?????文獻標識碼：A ??????????文章編號：1672-3791（2022）05（b）-0000-00作者簡介：楊書月（1973—），男，本科，高級工程師，研究方向為環境管理。

Positive Impact， Existing Problems and Improvement Suggestions of Environmental Protection License Reform in Wenzhou

YANG Shuyue?CAO Gaole?YANG Jiliang?LIN Xuemin

（1.Ruian Branch of Wenzhou Ecology Environment Bureau，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;2.Ruian Environmental Monitoring Station，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;3.Wenzhou Jieyuan Environmental Protection Technology Co.，LTD.，Wenzhou，Zhejiang Province，325400 China;4.Zhe Jiang RuiYang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China）

Abstract：Wenzhou carried out the reform of environmental protection license in view of the low approval rate of environmental impact assessment of industrial enterprises found in the general survey of pollution sources. Wenzhou Ruian has greatly increased the approval rate of environmental assessment through reform， built a large number of pollution prevention and control facilities， reduced the number of letters and complaints， and strengthened law enforcement and supervision. However， there are also problems such as poor quality of environmental assessment， difficult to ensure regulatory coverage and discontinuous policies. It proposes to strengthen the supervision of intermediaries， correct the defects of current environmental assessment， and speed up the construction of digital law enforcement， Formulate deepening reform policies and other suggestions to provide practical experience for broadening the reform ideas of EIA approval system and enriching reform policies and measures.

Key Words：Environmental impact assessment reform;?Current environmental impact assessment;?Census on pollution sources;?Environmental protection permit

我國的環境影響評價制度已經有三十多年歷史，已經成為環境治理的重要環節，但環評制度的有效性不足也是顯著的，亟待變革。近年來，生態環境部推進多項環評改革政策，優化行政審批體制，強化環境準入。最近幾年又推出了多項環評審批制度改革措施，特別是“放管服”改革力度空前，廣東等地因此取得較好的改革成效。但是改革的頂層設計和基層需求還是存在一定的差距，比如分類管理名錄難以滿足基層管理需求，很多體量小、類型新的小項目難以找到對應的要求。加之管理不到位等原因，導致很多地方的排污單位沒有辦理完整的環評審批手續。基于2017年數據的第二次全國污染源普查結果顯示，溫州市8.4萬家工業企業中有很多對象沒有的完整環評審批手續，游離于日常監管的企業非常多，也給之后開展的固定源排污許可全覆蓋帶來諸多難題，為此，當地組織開展環保行政許可改革。該文以溫州市下轄縣級市的瑞安市的環保許可改革實踐過程和結果為例，探討改革對環境改善的正向作用、存在問題，并提出改進建議，為拓寬環評審批制度改革思路，豐富改革政策措施提供實踐經驗。

1改革概述

1.1區域概況與改革背景

溫州及各縣（市、區）民營經濟發達，企業數量多，但規模普遍較小。以該文研究區域瑞安市為例，二污普工業源普查對象9?773家，集體與集體聯營企業6家，剩余的均為私營性質企業;從企業規模看，大型、中型企業合計占0.97%，小型企業占17.89%，微型企業占81.14%;從營收情況看，全年工業總產值1億元以上占1.22%。企業環保意識整體較弱，加之因工業用地少，企業數量多，廠房違規建設較多，或者因廠房緊挨民房而致衛生防護距離不足，導致二污普工業源中環評審批率極低。

1.2改革政策要點

2019年9月溫州市深改辦和生態環境局出臺《溫州市工業企業環保行政許可規范管理改革方案》（以下簡稱《方案》），推動環評審批制度改革。《方案》的政策特點非常明顯，在多方面比現有政策有較大突破。

1.2.1默認現狀，既往不咎

對《方案》頒布實施前已經投產的項目，允許其按現狀編制《現狀環境影響評估報告》（以下簡稱現狀環評）報備，不追究其未批先建和違反“三同時”制度的違法責任。同時，按現狀核定其主要污染物排放總量。

1.2.2突破導則，簡化內容

現狀環評文本無需嚴格按照環評技術導則編制，僅需列出項目基本情況、主要生產設備、污染防治設施、存在問題及整改措施清單等信息，內容比完整的環評報告表大幅縮減。

1.2.3允許承諾，容缺備案

對項目污染防治措施不具備達標排放能力，或者不符合現行環境功能區劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃的，可由業主承諾限期整改，或者承諾搬遷或調整的前提下現予備案。

2?改革帶來的正向影響

2.1 未批先建案件持續減少

改革期間全市關停企業2?718家，豁免企業156家，通過環評網上登記備案項目479個，獲得本次改革備案的7?771個，環評執行率大幅提升;基于改革成果如期完成排污許可證核發與排污許可登記工作，實現排污許可全覆蓋。因環保許可比例的提高，環境執法部門對環評未批先建和違反“三同時”制度的違法案件立案數量持續減少，案件數量從改革前2017年的274件逐年下降至2021年的10件，合計處罰金額從2017年的1?133萬元下降至2021年的206萬元。

2.2污染防治設施新增較多

該次改革獲得備案的項目中，需建廢水污染防治設施509個、占6.55%，需建廢氣污染防治設施3?701個、占47.62%，需建固廢（危廢）設施的4?987個、占64.17%，需建設或采取噪聲污染防治措施的565個、占7.27%。環評備案前，這些項目的污染防治設施絕大多數未建成或建設不完整，備案后按承諾陸續完成設施建設，廢水、廢氣委托有資質的機構進行了監測，危廢委托轉運處置，并相繼組織開展“三同時”驗收，對區域環境的影響程度顯著降低。

2.3信訪投訴量呈現下降趨勢

改革建成完善大批染防治設施，污染物排放減少，擾民問題得到有效疏導，涉水、涉氣信訪投訴量從2017年的485件、2?629件，下降至2021年的203件、956件，尤其涉氣信訪件從2020年的1?377件快速下降，與改革推進時間相吻合，同時與新增涉氣污染防治設施數量較多的情況相符。

2.4執法監管力度得到加強

2.4.1執法監管重點發生變化

項目環評未批先建和違反“三同時”制度的情形往往同時發生，一般也會同時立案。改革前的2017年，因未批先建與違反“三同時”制度而立案查處的案件數量占案件總數的86.7%，處罰金額占69.63%;到改革結束后的2021年，此類案件數量占比進一步減少至13.89%，處罰金額的占比也減少至29.49%，而對未按照規定使用污染防治設施、逃避監管方式排放大氣污染物等違法行為的查處情況持續增加，執法監管的重點從“手續有沒有”逐步轉變到污染防治是否到位，排放是否達標上來。

2.4.2執法監管方式逐漸正常化

當幾千家企業均未批先建和違反“三同時”制度時，容易出現檢查一家連帶查處多家的現象，此時這種震懾反而會束縛執法人員的正常執法監管行動，陷入法不責眾的怪圈。這次改革給執法監管人員松開了手腳，不會再面臨“查一家連一片”的困境，可以按正常流程上門檢查其污染防治措施是否到位、按證排污是否到位等，對輕微違法行為可按規范減輕處罰力度。

2.4.3執法監管基礎進一步鞏固

改革中加大了法律法規宣講，很多人因此了解到更多環保法制和基礎知識，也有很多人因為有了合法出路而比以往更加關注企業自身的環保工作，環保意識整體上得到提升，環保法治建設基礎得到提升。改革中，該市自行設計開發了輔助軟件，用于環評數據采集、環評報告審批、項目整改計劃管理、環評機構監管等，同時方便項目備案事后監管，為執法監管信息化建設打下基礎。

3?存在問題

3.1突擊式推進后，現狀環評的瑕疵逐漸暴露

改革過程有35家中介機構從事現狀環評編制業務，有的原本并非從事環評業務，有的機構其編寫人員并未在本地，人員能力素質參差不齊，一些環評內容存在瑕疵。環評隊伍能力不足，環評質量參差不齊的問題，在其他地方也普遍存在，需引起管理部門高度重視。

3.2管理對象數量激增后監管覆蓋面較難確保

改革前真正的監管對象數量大約三四百家，改革后數量激增了七千多家，執法人員人均監管對象一下子從約5家增至約135家，目前管理模式下，監管覆蓋面顯然難以確保。項目審批事后監管制度不健全、管理不到位問題也是其他地方需要解決的問題。

3.3政策不連續可能導致未批先建項目再次積累

改革所采取的很多政策在改革之后自動失效，比如改革對象無須進行廠房產權及合規性審查，改革后所有項目仍需審查，而存在兩證不全問題的項目仍然較多，很可能導致改革后又有很多項目被擋在環評審批門檻之外，難保不會出現未批先建項目的再次積累。

4改進建議

4.1加強中介機構監管

總結改革中對環評機構監管的經驗，建立中介機構能力與信譽評價機制，評價內容以環評文本編寫質量為主，綜合考慮調查過程，定期評價后向社會公開，切實提高行業自律，推動行業良性發展。

4.2分類完善環評內容

對現狀環評中的瑕疵進行分類，區分問題類型，屬于系數引用錯誤和其他不影響產排污變化的情形，支持企業通過項目“三同時”驗收予以解決;涉及產能或產排環節遺留的，根據實際情況和條件進行項目技改，重新編制技改環評后報。

4.3加快執法數字化建設

以改革中探索的信息化建設為基礎，加快推進環境執法數字化，通過加裝工況監測、自動監測設備，開發對應的輔助管理軟件，注重大數據應用，適當增加管理人員，切實提高監管效率，確保監管覆蓋面。

4.4延續和深化改革政策

深入研究延續改革政策的可行性，針對地方特有和掣肘環評審批制度改革的問題，制定深化改革的系統性、長期性政策，最大限度減少與環評無關的前置條件。

參考文獻

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