中韓食品安全監管問題比較研究

王 玲，何玉鳳，魏晨晨

引言

食品安全不僅關系著人民的身體健康，更關系著國家經濟的平穩發展以及社會的和諧穩定。我國食品市場近來發生了一系列食品安全事件，消費者提出了“還能吃什么”的疑問，反映了消費者對于食品安全監管的質疑。 基于我國食品市場的現狀，我國政府也加大了監管力度，逐步補充完善相關法律法規及鑒定標準等。 從1995 年頒布的?食品衛生法?到2009 年?食品安全法?的出臺，從“食品衛生”到“食品安全”的概念演變，充分反映了我國在食品市場不僅關注立法理念，也在逐步重視監管模式、監管定位。 2009 年?食品安全法?的頒布也使得我國食品安全監管逐步完善，其在確立食品召回制度、提高消費者索賠標準、建立統一食品安全標準、限制食品添加劑以及確立事前安全評價等方面進行了詳細的規定[1]。2015 年重新修訂?食品安全法?，此次修訂較好地完善了我國關于食品安全的法律法規體系，有關食品安全的法律條款數量大大增加，由最初的104 條增加至154 條。 而且此次修訂對于監管體制的完善、刑事責任的規定、特殊食品的監管等內容均作出了詳細的規定。 2018 年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修正了?食品安全法?，推進了國家機構的“大部制改革”。同年，我國組建國家市場監督管理總局負責全國食品市場監督管理的綜合協調工作；同時將食品與藥品的監管分割開來，使食品監管與藥品監管逐漸步入科學的管理軌道，使得我國對于食品安全的監管更加規范。

但法律的日益完善并未完全杜絕食品安全事故的發生，一方面，由于我國食品安全監管的法律體系目前還不完善，鑒定標準也相對落后；另一方面，食品安全監管主體對于食品市場的監管仍然存在一定的監管重疊、監管空白領域，不同監管部門之間溝通機制不完善，導致食品安全事故發生后不同監管部門之間相互推卸責任，而且某些監管部門也未很好地調動食品市場主體的積極性進行社會共治[2]。 針對以上情況，韓國在食品安全監管領域取得的成果值得我們在一定程度上參考。 首先，韓國通過總結在WTO 中積累的食品安全監管方面的經驗，在國內形成了完善的法律體系及相關標準、準則。 當下韓國在食品安全方面有50 多部食品安全技術法規、1 000 多項安全衛生標準以及750 多項質量與包裝標準，較為完善的法律體系使得其對食品市場的監管有法可依[3]。 為了更好地實施相關食品安全法律法規，韓國還頒布了與法律法規配套的實施細則及其實施令，使得食品安全立法得以落實。 其次，在執法方面，韓國具有較為完備的執法體系設置。 例如，韓國采用“類別監管為主，分段監管為輔”的監管模式以及中央、省、市、郡多級管理體制，其完善的監管體制、明確的分工，一方面，可以對全國范圍內的食品市場進行更好的監管；另一方面，也可以讓中央監管機構專注于制定食品安全監管政策、協調各行政部門之間的工作，及時處理食品安全事故。 最后，在社會共治方面，韓國通過鼓勵參與立法、建立食品安全征信制度、提高獎勵金額、完善信息公開，以及通過立法保障其他主體知情權等方式，很好地調動了食品市場消費者、企業以及行業協會的積極性。 基于上述現狀，本文擬通過對中韓食品安全監管問題進行比較研究，為完善我國食品安全的法律制度、加強對食品市場的行政監管、實現我國食品安全的社會共治提供一定的借鑒。

一、中韓食品安全監管在立法、執法、社會共治方面的比較

(一)中韓食品安全監管在立法方面的比較

1962 年，韓國出臺了?食品衛生法?，此后對其進行了45 次修訂。 韓國政府不斷對食品市場相關法律法規及鑒定標準等進行修訂、完善，以適應市場中出現的新情況。 且韓國對于食品安全的立法較中國早很多，為了使頒布的法律取得更好的實施效果，韓國政府出臺了與之配套的實施細則，形成了較全面、高效、系統的食品安全法律制度體系[4]。 例如，韓國政府為了更好地落實?食品衛生法?，通過頒布?食品衛生法實施令?和?食品衛生法實施規則?為其實施規定了詳細的程序及標準[4]。 韓國關于食品安全的技術法規有50多部，隨著食品市場的不斷發展、新的食品安全事件的涌現，韓國在對舊法進行修訂的同時，也不斷根據食品市場出現的新情況制定新的法律。 針對各國政府一直關注的轉基因食品安全問題，韓國及時頒布?轉基因食品標識基準?，為國內轉基因食品安全問題提供了法律指導，這既避免了無法可依的現象，也避免了法律與時代脫節的現象[5]。 不僅法律法規的制定體現了韓國食品監管領域的高效與前瞻性，質量安全標準同樣也體現了這一點。

在食品市場的立法方面，我國于1995 年10月30 日頒布了?食品衛生法?，從此結束了食品安全監管領域立法空白的局面，2009 年2 月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了?食品安全法?，使得我國食品市場有了與之相適應的法律文件。 ?食品安全法?在經過2015 年的修訂和2018 年的修正之后，我國食品安全監管的效果逐步提升。 為了使?食品安全法?得到更有效的落實，2019 年3 月26 日國務院第四十二次常務會議修訂通過了?食品安全法實施條例?，針對我國一直以來的食品安全違法成本低、處罰與問責不到位的情況，此次修訂針對我國食品市場的現狀規定了落實“四個最嚴要求”:最嚴謹標準、最嚴格監管、最嚴厲處罰、最嚴肅問責。 在原產地環境、農產品投入、生產、加工、銷售、儲存、運輸、消費等環節進行嚴格落實，以完善我國對食品市場的監管。 針對我國食品安全違法成本低的現狀，該條例規定了處罰到人制度以及行政執法與公安系統強制執行措施的相互銜接制度。 我國食品安全從最初的立法空缺，到法律以及實施條例的逐步完善，說明了我國依法治國進程的推進，也反映了依法治國對于食品市場的積極影響[6]。 如圖1 所示，自2014 年以來，我國的食品安全監督抽檢合格率由94.70%到2021 年97.31%，其逐年穩步的提高充分印證了我國近幾年食品安全監管取得的成果。 然而，隨著食品市場的不斷發展以及新興食品安全問題的不斷出現，我國立法領域仍然存在一定程度空白，食品市場的相關行業標準、鑒定準則等也未與國際同步，仍需要進一步完善。

圖1 我國食品安全監督抽檢合格率

(二)中韓食品安全監管在執法方面的比較

在食品安全監管方面，韓國也曾經存在監管重疊、溝通障礙以及互相推卸責任等情況，為解決該問題，其通過設立食品安全政策委員會作為協調機構，形成了多元化的監管體系。 為提高行政效率，避免行政執法重疊與行政執法的空白等情況的出現，韓國政府在2013 年對行政機構進行了改革，將食品醫藥品安全廳升格為食品醫藥品安全處，其下設7 局、45 科，該機構直屬于總理管轄，以便于更好地協調各機構工作、推進食品市場政策的落實，形成了在食品安全政策委員會協調下，食品醫藥品安全處、國立農產品質量管理院、農畜產品相關機構等共同協作的監管體系，實現了對農業、加工業、運輸業、貯藏業、銷售業等的完整監管鏈條[7]。 韓國采用了類別監管為主、分段監管為輔的監管模式，設立中央、省、市、郡多級管理體制，并在各地設垂直管理機構對食品市場進行監管，推進相關政策落實。 當下，韓國在食品安全政策委員會的協調下，由農業部負責對農產品生產、貯藏、流通領域的食品安全進行管理以及安全檢疫等工作；海洋漁業部主要負責食品市場中水產品的質量安全和安全檢疫等工作；食品藥品安全管理廳主要負責農產品的加工以及藥品市場流通環節中的質量安全等工作。 通過明確的分工以及協調，在提高行政機構效率、避免行政監管重疊的同時，也可以使作為中央監管機構的食品安全政策委員會免于瑣碎具體事務，而專注于對食品市場進行宏觀調控、落實政策、防范重大食品安全事故的出現等，從大局上維護食品市場的穩定，促進食品市場更好發展。

2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院機構改革方案，由國家市場監督管理總局承擔國務院食品安全委員會的具體工作，負責我國食品安全監督管理的綜合協調，這一舉措使得我國食品安全監管體制更加完善。我國食品市場的監管也形成了涵蓋農業、加工業、運輸業、貯藏業、銷售業等完整的監管鏈條。 但在具體監管的過程中，各部門銜接以及協作上仍然存在一定問題，不同部門依據不同的法律進行執法的情況依然存在，導致食品安全隱患，尤其生產加工環節安全隱患較為突出。 首先，當下我國仍存在行政執法重疊導致對食品安全犯罪處罰程度較輕、食品安全行政執法與刑事司法間存在脫節以及地方保護主義觀念深厚等問題。 對地方政績的考察雖然逐漸擺脫了以經濟發展為唯一指標，但是經濟效益仍然占主導地位，進而可能導致地方政府為了保證當地的稅收，對當地的違法食品企業開綠燈，助長不法食品企業的不正之風[8]；其次，政府的“以罰代管”行為，也未能有效阻止違法企業及時地懸崖勒馬。 隨著國家市場監督管理總局的成立，各行政機構間的相互協調有了很大的改善，但是行政部門仍然存在對市場等多頭分段管理、執法重疊等問題。

韓國對食品市場監管逐步完善的經驗對完善我國食品安全監管具有一定的參考意義。 在食品市場的監督上我國也施行國家市場監督管理總局統一監管并協調各行政機構間的相關工作，但當下仍然存在行政機構相互推卸責任以及“以罰代管”等情況。 韓國通過立法對食品市場的重復監管以及共同執法的情況進行了詳細的規定，使得行政機關在食品安全執法過程中有法可依，同時也解決了執法重疊以及不同行政機關溝通障礙等問題。 所以我國應當針對當下存在的食品安全監管重疊等問題進行全面的法律規制，改善我國食品安全監管的現狀、提高監管質量。

(三)中韓食品安全監管在社會共治方面的比較

在實現食品安全的社會共治方面，韓國政府很好地調動了國內研究機構、高校、企業、消費者、行業組織的積極性，讓公眾科學地了解食品安全問題的存在原因及解決辦法，鼓勵公眾積極參與社會共治，完善對食品市場的監管[9]。

在調動食品市場最大的主體——消費者參與食品安全共治的積極性方面:一是韓國政府為了解決消費者參與食品市場社會共治中信息不對稱的問題，建立了農產品信息網站，及時公布食品市場的相關信息，供消費者查閱、了解。 而且對于在食品市場出現的食品安全問題以及解決的進展情況，韓國政府相關部門也會在其官方網站及時更新。 二是在立法過程中積極鼓勵消費者參與，增加消費者的參與感，一定程度上提高了消費者日后積極參與食品市場社會共治的積極性；同時，設立了專門的舉報電話以及網站，并且為舉報者提供了豐厚的獎金報酬(最高達100 萬韓元)[10]。

韓國政府認為，在食品市場企業是第一責任人，也是食品市場監管的最重要主體之一，調動其對于食品市場的積極性，對于提高產品質量、實現食品市場的穩定運轉具有積極的作用。 韓國政府鼓勵企業積極參與立法，建立企業食品安全征信制度，并完善食品安全征信網站。 一方面，對于安全質量有問題的企業通過征信網站進行公示，使不法企業暴露在公眾的視野下，在更好地督促其改進的同時，也通過其信譽受到的不良影響而增加其違法犯罪成本，使其不敢再犯；另一方面，征信制度的建立也可以對信譽良好的食品企業在網站進行公示，可以對企業形成良好的廣告效應，通過征信網站對企業的食品安全質量做最好的“證明”，既節約了企業的廣告費用，又提高了消費者對企業的信任程度，也使得食品企業更愿意提高其食品質量、更愿意將企業的食品安全信息共享，積極參與食品安全的社會共治。 同時，韓國政府也積極調動在政府與企業、消費者間發揮橋梁作用的行業協會、民間組織的力量參與食品安全的社會共治。 行業協會與民間組織通過參與立法，制定與完善相關的鑒定標準等準則并推進其落實，協助政府更好地對市場進行監督。

韓國政府在立法時對信息公開進行了明確的規定。 其通過立法確保企業、消費者等主體的知情權，鼓勵各個主體積極參與食品市場安全共治，韓國?食品安全法?第24 條第二款規定，相關中央行政機關負責人在制定食品安全政策時，應向經營者、消費者等利害當事人提供相關政策信息。明確的法律規定為韓國食品市場的信息透明提供了很好的保障，從法律上保障了食品市場消費者、企業等主體的知情權，調動了消費者、企業等主體參與食品安全社會共治的積極性。

當下，隨著經濟的迅速發展、科學技術的不斷進步，我國食品市場也在不斷適應變化，有關食品安全的立法不斷完善，但是并未完全杜絕食品安全事故的發生。 例如，我國基于單一監管模式，針對日益復雜的食品安全問題，出現了監管不周的情況。 尤其面對我國中小企業眾多的現狀，政府很難對所有中小企業一一監管。 政府單一監管所帶來的成本高昂、監管資源緊張等問題也逐漸涌現。 在我國，作為食品市場主體之一的企業，是控制食品質量安全最重要的參與者，但基于我國國情，企業一直以被監管者的身份被動地接受監管，未發揮其在食品安全監管方面的作用；食品市場的另一主體——消費者基于維權信息不透明、維權成本高昂以及維權渠道不完善等因素，導致其參與食品安全共治的動力不足，在食品安全監管中參與度低。 同時，我國也存在很多行業協會，但是其并未在食品安全監管方面積極發力，其自身在運行過程中也存在諸多問題，我國也未制定行之有效的規章制度對其進行指導與約束，導致其未能很好地發揮作為政府與企業、消費者之間橋梁的作用[11]。

二、韓國食品安全監管經驗對我國的參考價值

(一)完善我國食品安全監管立法

近年來，我國食品安全監管市場的法律體系得到了很大的完善，食品安全監管市場開始走上了真正意義上的有法可依的法治道路，但是食品安全法律體系仍有不斷完善的空間。 具體有以下幾個方面。

1.建立完善的食品安全法律法規體系，使食品安全監管做到有法可依

隨著我國食品安全法律體系的不斷完善，國內關于食品安全的立法不斷增多。 基于此，應及時對現有法律進行整合，建立門類齊全、結構嚴密、內在協調的食品安全法律體系[12]。 隨著科技與經濟的不斷發展，食品市場也不斷涌現出新的產品種類。 為了適應食品種類的不斷更迭，法律條文也應與時俱進、及時更新，確保食品市場的監管有法可依。 各地方人大也應出臺相關的地方性法律法規，以指導、落實地方性食品市場監管的行政執法，有效落實?食品安全法?的具體規定。

2.及時補充、更新我國的食品安全標準

當下經濟全球化與區域經濟一體化是全球經濟發展的趨勢，食品市場也不斷涌現出新技術、新產品，必須不斷完善食品安全標準，才能更好地維護食品市場的秩序。 同時，轉基因技術與食品添加劑等技術的發展，為食品市場帶來了極大的不確定因素，為了消除不確定性因素，必須及時進行立法規制，及時完善相關鑒定標準等準則。

3.促進食品質量安全法規、標準國際化，建立與國際接軌的食品安全法律法規體系[13]

隨著世界經濟一體化和國際貿易的發展，一些國家的食品質量安全法規、標準逐漸得到其他國家的認可，不同國家傾向于達成統一的食品質量安全法規、標準，這在經濟高度一體化的地區表現得尤為明顯。 因此，我國食品質量安全法規、標準應盡快與國際接軌，使我國食品質量安全法規、標準和世界先進的法規、標準保持同步，以促進我國食品安全立法的國際化發展。

(二)完善我國食品安全監管執法

2018 年，我國重新修正了?食品安全法?，并組建了國家市場監督管理總局，負責食品市場的監管、協調等工作。 食品安全監管在不斷完善，但是行政執法重疊、執法效率較低、發生食品安全事故后各部門相互推卸責任的情況仍然存在，基于此，食品安全監管執法條文仍需要繼續完善。 應當明確各行政部門的執法依據，避免各部門依據不同的法律進行執法；明確各行政部門在執法重疊領域的聯合執法準則，防止重疊執法以及出現食品安全事故后相互推卸責任的情況，更好地指導食品安全的共同行政執法。 具體有以下幾個方面。

1.劃定、明確各行政機構的監管范圍，細化監管的具體措施

食品市場的監管涉及“從農田到餐桌”各個領域，涉及對農業、加工業、運輸業、貯藏業、銷售業完整的監管鏈條，在實際行政監管過程中很容易出現重疊監管的情況。 據此應當制定重疊監管聯合執法的規定，詳細制定聯合執法細則，防止行政部門在重疊執法領域不作為，造成行政監管空白，進而發生食品安全事故后相互推卸責任的情況。 同時，應當細化分工領域以及具體職責，明確規定行政機構的監管事宜，避免行政執法的空白與重復。

2.樹立事前預防為主的監管理念

食品安全事故頻發與我國在食品市場“以罰代管”的執法方式有一定關系，對此行政部門應當對食品安全的事前預防以及事后處理做出明確的規定。 要改變事后監管為主的態度，樹立以“事前預防為主，事后處罰為輔”的監管理念并完善事前預防的行政執法細則，通過不定時的抽檢、完善食品備案登記、關鍵環節設置食品安全員等方式進行具體落實；同時要加大處罰力度，增加企業違法犯罪的成本，使企業不敢輕易逾越法律的紅線[14]。

3.加大對于流動攤販、小作坊等食品安全的監管力度

隨著經濟的發展以及我國城市化進程的推進，流動攤販的數量增長迅速，為食品市場帶來了更多的不穩定性因素。 由于其數量多、流動性大、覆蓋范圍廣的特點，必須加大對其監管力度。 通過設立小規模商販登記機構、規定其原料的進貨渠道、對其不定期檢查等來完善監管。 設置罰款、責令停產停業、吊銷營業執照、行政拘留、刑事處罰等嚴密而具體的處罰方式，加大處罰力度，通過增加其違法成本使其不敢逾越法律的紅線。 建立流動商販征信制度，在處罰不良商販的同時在征信網站公布其相關信息。 對于違法情節嚴重、不及時改正的商家可以強制其退出食品市場，同時對于信用良好的流動商販對其在網站進行公示，通過獎懲結合的方式對商家進行監管。

(三)完善我國食品安全社會共治

1.引導輿論機構、新聞媒體發揮積極作用

通過其消息渠道的多樣性、傳播的廣泛性、報道的及時性，為我國實現食品安全共治貢獻力量。輿論監督機構與新聞媒體對于食品市場是一把雙刃劍:一方面，其可以及時地披露食品市場的不法行為，防止危害后果的擴大；另一方面，某些輿論機構、新聞媒體為博關注而故意夸大事實的行為對食品市場的穩定與信譽帶來了威脅。 所以對于這樣的輿論機構、新聞媒體，政府要對其不法行為完善處罰措施，通過完善行業規則規范其虛假披露的行為，避免其為博熱度、吸引觀眾眼球而故意夸大事實、扭曲事實。 對輿論機構與新聞媒體要加強引導，通過其對信息傳播的及時性、公正性、公開性，完善對食品市場的監管，推進食品安全共治的實現。

2.調動消費者參與食品安全共治的積極性

在食品市場，消費者一直處于弱勢地位，信息的不透明、維權成本高、維權渠道不完善等特點導致我國消費者參與食品安全共治的積極性低[15]。所以為了調動消費者參與食品安全共治的積極性，首先，要解決食品市場的信息不對稱問題，對此，政府要完善信息獲取渠道，建立專門的信息獲取網站及時地將食品信息發布在網站上，以便公眾知曉。 借鑒韓國行政機關及時將食品安全事件及其后續的處理事宜在官方網站公布的做法，使得消費者實時地掌握食品安全信息。 其次，在立法時鼓勵消費者參與立法，提高其參與感，通過其積極參與立法，使我國食品安全法律得到進一步完善。 借鑒韓國經驗，我國在制定食品安全政策時，向企業、消費者、行業協會等有利害關系的當事人提供政策的相關信息，通過立法保障，調動其參與食品安全共治的積極性。 最后，基于消費者維權成本較高、維權回報低的現狀，必須加大消費者參與食品安全監管的獎勵力度，提高消費者舉報食品違法等情況的獎勵金額，為消費者設立專門的消費者舉報熱線[15]。

3.提高企業參與食品安全共治的積極性

我國長久以來實行單一的監管模式，企業一直處于被動監管的位置，并沒有主動地參與食品安全共治，所以調動企業參與食品安全的社會共治是一項雙贏政策。 調動企業參與食品安全的社會共治，使企業轉變自身定位，將其市場被監管者的定位轉變為市場監管主體之一的定位。 在完善立法時，要引導企業積極參與、獻言獻策:一方面，通過企業的參與使我國食品市場的法律制度更加完善；另一方面，使其對食品市場更有參與感，提高參與食品市場社會共治的積極性。

4.完善行業協會、民間組織參與社會共治的工作機制

在韓國等食品市場治理理論完善的國家，大多已將行業協會、民間組織參與食品安全共治作為一種理論共識，并認為食品市場中應當有政府的有效監管及第三方專業機構的介入[16]。 我國在調動行業協會、民間組織的積極性上，首先，政府要給予行業協會、民間組織參與食品安全共治的空間，改變一直以來單一監管的監管理念，授予其制定行業規范、檢查食品安全狀況等權利，發揮行業協會和民間組織在食品安全監管中的作用；其次，國家在完善食品市場的相關立法時，要引導行業協會、民間組織積極參與，鼓勵其積極行使提案權與建議權以完善我國立法，通過行業協會在食品市場中的獨立地位，監督企業等主體的落實；再次，完善行業協會運行過程中的行業準則，規定具體職能范圍與具體權限，使行業協會、民間組織在一個適當的運行空間，通過明確的行業規則與職能權限，積極參與社會共治，引領消費者、企業參與食品安全的社會共治[16]。

三、結語

近年來，我國食品安全問題受到的重視程度不斷提升，在歷年的3·15 晚會中，曝光了許多食品安全方面的隱患。 為了確保人們能吃到干凈、衛生、健康的食品，我國在立法、監督方面投入了大量的人力、物力。 從2019 至2021 年這三年的食品安全抽查合格情況來看，合格率一直穩定在97.30%以上，綜合治理取得了明顯的效果。 雖然取得了較為理想的成績，但是在監管立法、監督執法、社會共治等方面依然存在各種各樣的問題。針對以上三個方面出現的問題和不足，我們提出了相應的改進建議:針對食品安全監管立法不足的問題，從完善食品安全法律法規體系著手，更新食品安全標準，并對現有法律進行整合，完善食品安全法律體系。 針對食品安全監管執法不力的情況，劃定、明確各行政機構的監管范圍，細化監管措施；樹立事前預防為主的監管理念；加大對于流動攤販、小作坊等食品安全的監管力度。 針對食品安全社會共治不足問題，充分發揮輿論機構、新聞媒體等的宣傳和引導作用；調動消費者和企業參與食品安全共治的積極性，發揮行業協會、民間組織的作用，形成社會共治的工作新局面。