《中華人民共和國科學技術進步法》新趨向及其對北京科技立法的啟示

王涵 伊彤

摘? 要：新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》在立法宗旨、立法定位和立法規制范圍等方面都有了深刻變化，對于新形勢下北京推進國際科技創新中心立法具有重要借鑒意義。文章在系統總結此次法律修訂的新定位、規制內容和制度創新點的基礎上，分析研究了北京科技立法的必要性，并重點針對北京推進國際科技創新中心立法擬解決問題，提出了具有針對性的建議。

關鍵詞：《科學技術進步法》;思路;制度創新;北京立法;啟示

中圖分類號：D922.1;F124.3 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.06.08

《中華人民共和國科學技術進步法》（簡稱《科學技術進步法》）于1993年頒布施行，2007年第一次修訂，時隔14年后于2021年12月24日再度修訂通過，自2022年1月1日起施行。《科學技術進步法》是新形勢下創新驅動發展戰略和科技強國戰略的法治保障，是我國科技自立自強高質量發展的重要制度支撐。目前，北京正加快推進國際科技創新中心建設，分析研究《科學技術進步法》立法思路和制度創新，對北京進一步研究加快構建綜合性科技立法的思路和制度設計具有重要借鑒意義。

一、《科學技術進步法》總體思路和規制內容

（一）立法宗旨

《科學技術進步法》的修訂是貫徹落實黨中央關于科技創新決策部署的重要舉措，也是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的客觀要求。《科學技術進步法》的新宗旨不僅明確了要發揮科學技術第一生產力的作用，還著重強調了發揮創新第一動力的作用。《科學技術進步法》中使用“創新”的表述從1993年的2處、2007年修訂后的30處，增加為現在的103處，這反映了立法重點從“科學、技術”延展到“科學、技術和創新”，科技從“服務經濟社會發展”轉向“支撐和引領經濟社會發展”的變化。

（二）立法定位

科學的立法定位是搭建立法框架與設計立法制度的前提條件。立法定位對于法的結構確定起著引導作用，為法的具體制度設計提供法理上的判斷依據。[1]《科學技術進步法》作為我國科技領域的基礎性立法，在科技創新法律體系建設中具有綱領性作用，為保障和促進科學技術健康發展、支撐和引領經濟社會發展等作出總體性指導和前瞻性制度規定。

《科學技術進步法》堅持戰略導向、問題導向、需求導向和改革導向相結合，將“布局最完整的創新鏈條、支持最廣泛的創新主體、優化協同開放的創新區域、營造持續高效的創新制度環境”等立法思路貫穿在制度設計之中，全面構建適應新時代發展需求的科技創新治理架構。《科學技術進步法》聚焦“四個面向”，把科技自立自強作為發展戰略支撐，正確處理好市場和政府的關系，明確發揮市場對創新要素配置的決定性作用，發揮政府在協調創新活動、激發創新主體動力、優化創新資源配置、銜接創新環節、促進創新生態優化方面的積極作用，打破制約創新的各種制度壁壘。

（三）規制內容

《科學技術進步法》由1993年制定、2007年第一次修訂的8章75條增加為如今的12章117條，經歷了從重點關注“科技自身發展”到“科技促進經濟發展”，再到“全面創新驅動全面發展”的3個階段[2]，從創新鏈條到創新主體，從創新區域到創新治理環境重構了新的法律框架，為我國科技創新治理體系和治理能力現代化提供法律保障。

2021年12月24日，再度修訂通過的《科學技術進步法》新增了《基礎研究》《區域科技創新》《國際科學技術合作》《監督管理》4章。其中，《基礎研究》章節置于《總則》之后，處于具體制度的首要位置，突出了基礎研究在科技創新中的法定優先地位。《區域科技創新》《國際科學技術合作》兩章，在科技資源區域空間布局、國際合作統籌等方面進行了明確規定。《監督管理》專章，則首次在立法中明確了科技監督管理的基本制度。

二、《科學技術進步法》的制度創新點

（一）針對科技創新鏈條原始和前沿創新源頭供給能力，強調關鍵核心技術攻關舉國體制組織路徑

《科學技術進步法》新增《基礎研究》專章，從規劃部署、資金投入、知識體系、人才隊伍、基地建設等方面創制法律制度，實現基礎研究制度保障法定化，特別提出加強新興和戰略產業等領域基礎研究，建立穩定支持投入、資源配置以及相適應的評價體系和激勵機制。同時，還在《應用研究與成果轉化》一章中提出“建立和完善科研攻關協調機制”，并對“關鍵核心技術攻關舉國體制”作出規定，強調“組織實施體現國家戰略需求的科學技術重大任務，系統布局具有前瞻性、戰略性的科學技術重大項目，超前部署關鍵核心技術研發”。

（二）明確國家科技戰略力量組織構成，支持新型研發機構發展

《科學技術進步法》首次提出國家戰略科技力量的組成包括國家實驗室、國家科學技術研究開發機構、高水平研究型大學、科技領軍企業，以及國家戰略科技力量“在關鍵領域和重點方向上發揮戰略支撐引領作用和重大原始創新效能”的重要使命;明確提出支持發展新型研究開發機構，“完善投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發展模式”。

（三）堅持“以人為本”整體視角，激勵與減負并重激發科研人員創新活力

《科學技術進步法》秉承“人才是第一資源”的理念，從完善創新人才和團隊的培養、發現、引進、使用、流動、評價機制等方面作出制度安排;特別強調為青年科學技術人員成長創造環境和條件，以及完善女性科技人員培養、評價和激勵機制等;針對科研管理中關于項目申報、材料報送、經費報銷、科研評價等問題，明確規定完善科技人員管理制度，簡化管理流程，并通過立法將前期探索的“突出創新價值、能力、貢獻導向”的分類評價制度改革舉措予以固化;設置盡職免責條款，首次在國家立法中明確“原始記錄等能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目的科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，予以免責”。

（四）明確財政科技經費增幅應高于財政經常性收入增幅，擴大財政性資金使用范圍

《科學技術進步法》明確規定：“國家逐步提高科學技術經費投入的總體水平;國家財政用于科學技術經費的增長幅度，應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。全社會科學技術研究開發經費應當占國內生產總值適當的比例，并逐步提高。”同時，將財政性資金使用范圍拓展至“前沿交叉學科研究”“關系生態環境和人民生命健康的科學技術研究開發和成果的應用、推廣”“科學技術人員的培養、吸引和使用”等方向和領域。

（五）統籌科技資源區域空間布局，明確要求中央創新資源要與地方發展需求緊密銜接

在新增的《區域科技創新》專章中，《科學技術進步法》首次提出“推動中央科學技術資源與地方發展需求緊密銜接，采取多種方式支持區域科技創新”，提出“國家支持有條件的地方建設科技創新中心和綜合性科學中心，發揮輻射帶動、深化創新改革和參與全球科技合作作用”，同時也明確鼓勵地方積極探索區域科技創新模式，因地制宜選擇具有區域特色的科技創新發展路徑。

（六）首次將科研誠信、財政績效管理、科技倫理等監管規則寫入法律，形成信任與監督相輔相成的監管格局

在新增的《監督管理》專章中，《科學技術進步法》明確提出，加強科技法治化建設，形成包括科技決策、科技資金績效管理、科技計劃項目管理、科技資源管理、科技倫理治理、科研誠信、科技統計調查和創新調查、科技報告、科技保密、科技安全與失范風險等科技監督管理基本制度，首次將科研誠信記錄、財政科技資金績效管理制度、設立國家科技倫理委員會和禁止學術論文等的買賣、代寫、代投等監管規則寫入法律。

總之，此次《科學技術進步法》的修訂，既全面繼承和固化了近些年來我國在科技創新領域進行的改革探索和實踐，又為我國推進實施重大科技創新戰略任務、實現建設世界科技強國的戰略目標提供了制度保障。

三、北京推動科技立法的必要性

北京推進科技立法意義重大，不但是深入貫徹國家創新驅動發展戰略、落實細化《科學技術進步法》的制度要求，也是北京立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，完善科技創新中心建設法治體系、固化改革成功經驗、提升政府治理能力的現實需求。

（一）從國家對北京的功能定位看，北京缺乏一部全面貫徹落實黨中央決策部署的科技立法

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視科技創新工作，對實施創新驅動發展戰略、加快科技創新提出一系列新思想新論斷新要求。2014年2月，習近平總書記視察北京，明確了北京作為科技創新中心的城市戰略定位。2020年10月，黨的十九屆五中全會擘畫“十四五”時期以及2035年遠景目標時，明確提出支持北京等區域形成國際科技創新中心。2021年9月，習近平總書記在中央人才工作會議上提出，加快建設世界重要人才中心和創新高地，明確可以在北京等地建設高水平人才高地。這是黨中央作出的重大戰略決策，是在科技強國建設中賦予北京的重大責任。

2020年11月28日至29日召開的中國共產黨北京市第十二屆委員會第十五次全體會議，明確提出“以建設國際科技創新中心為新引擎”，這就意味著北京將深入貫徹習近平總書記關于對北京科技創新的重要論述，落實黨中央的重大決策部署，“面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”，深入實施創新驅動發展戰略，推動北京高質量發展，這些都需要一部綜合性的科技立法進行系統、全面的落實和制度性回應，以便更好地引領和促進科技創新中心建設發展。

（二）從立法體系完整性方面看，北京市缺乏一部綜合性科技立法

從科技法理論來看，科技法大致包括以科學技術活動為調整對象的科技部門法、以科學技術領域或科學技術事業為調整范圍的科技行業法。從調整內容來看，科技法需要調整解決科研自由與法律規制關系、科技管理中政府與市場作用關系問題、科技活動中國家與社會場域關系問題等[3]，這明確了科技法調整的是包括科技管理、科技協作、科技權益等科學技術活動中的社會關系[4]。

雖然北京市目前已形成由《北京市科學技術普及條例》《北京市技術市場條例》《北京市實驗動物管理條例》《北京經濟技術開發區條例》《中關村國家自主創新示范區條例》《北京市專利保護和促進條例》《北京市促進中小企業發展條例》《北京市促進科技成果轉化條例》《北京市優化營商環境條例》9部地方性法規，《北京市科學技術獎勵辦法》《北京市自然科學基金管理辦法》《北京市展會知識產權保護辦法》《北京市人民政府關于實施〈北京經濟技術開發區條例〉辦法》4部政府規章，以及若干規范性文件組成的科技政策法規體系。但現有科技政策法規體系多以具體的科學技術管理活動為法律調整對象，在基礎性、綜合性、體現以科技創新為核心的全面創新的地方性科技法規領域還是空白，面對國際科技創新中心建設的法治保障需求還有差距，一系列機制體制問題需要通過立法解決，中央與地方、政府與市場、國內與國際、改革與發展等各種協調關系以及創新主體多樣化的社會關系更需要通過立法予以明確。

（三）從政府治理能力提升方面看，北京急需一部固化提升本市科技創新中心建設和改革成功經驗的科技立法

從內容上講，政府治理包括建設法治政府與服務型政府[5]、對經濟和市場活動、社會公共事務的管理。政府治理大都以公共政策作為治理工具，在公共政策運行的基礎上，形成相關法律和制度，從而實現制度治理和政府法治[6]。一般來說，立法和政策存在效力、對象、適用范圍、權威性等功能性差別。政策具備回應性、變通性，但穩定性差，主觀性強。法律具備穩定性、滯后性、可預期性。[7]

多年來，北京推進科技創新中心建設多是政策先行，持續推動中關村示范區改革先行先試，支持中國（北京）自由貿易試驗區與“三城一區”、中關村示范區聯動發展;支持基礎研究和重大科技基礎設施建設，對自由探索類、目標導向類項目制定分類管理制度;設立科技創新基金，引導社會資本投資高端“硬技術”創新、前端原始創新和“高精尖”產業，完善科技創新基金退出機制;完善京津冀科技合作機制，促進各類創新要素合理流動和高效集聚。這些重大創新措施為北京科技創新立法積累了成熟、行之有效的制度運行經驗，有必要從立法制度層面予以固化，構建符合科技創新特點的行為規范體系和科技創新治理體系，以法治提升政府行政效能、激發各類主體活力，為創新主體提供穩定的制度保障。

四、對北京科技立法的啟示

加快研究出臺科技創新領域基本性法規，既是北京貫徹落實新修訂的《科學技術進步法》的具體舉措，也能從地方立法層面有力保障北京國際科技創新中心建設。

（一）建立基礎研究經費優先保障和增長機制，強化使命導向和有組織的科研方式，加快提升創新源頭供給能力

基礎研究是整個科技創新的總源頭，基礎研究能力和產出是我國科研的短板。長期以來，由于科技領域注重跟隨式發展模式，偏重應用和產業化，原始創新自主布局方面體系不健全，基礎研究從選題到資源配置、評價、好奇心驅動等機制尚需完善。底層基礎技術瓶頸突出，“卡脖子”技術和顛覆性技術的研究布局仍需進一步完善。

建議在北京市層面，以立法保障科技源頭供給能力提升。一方面建立基礎研究經費優先保障和持續增長機制，賦予自然科學基金法律地位，明確自然科學基金支持基礎研究和科學前沿探索的主要功能定位[8]，大力支持使命導向、有組織的科研和面向前沿的跨學科交叉研究團隊，促進更多高質量科技成果產出。另一方面開展“關鍵核心技術攻關舉國體制”和新技術新產業發展的前瞻性立法探索，推進產業鏈供應鏈“強鏈、補鏈、固鏈”，促進高質量發展。

（二）進一步賦權國家實驗室和新型研發機構，強化戰略科技力量培育

截至2022年5月，北京已有3家國家實驗室掛牌成立，下一步亟須明確資金支持、人才引進培育、管理運行等機制，并在地方立法中予以支持和保障。北京先后支持建設了北京量子信息科學研究院、北京腦科學與類腦研究中心、北京智源人工智能研究院等一批前沿新型研發機構，出臺了《北京市支持建設世界一流新型研發機構實施辦法（試行）》，在政府放權、財政資金支持與使用、績效評價、知識產權和固定資產管理5個方面實現重大突破，亟待在立法中予以固化提升。

建議在北京市層面，一方面要落實和細化《科學技術進步法》相關規定，明確國家實驗室穩定支持機制和運行管理機制，支持開展戰略性、關鍵性重大科技任務研究。另一方面要固化提升成熟有效的經驗做法，支持新型研發機構面向制約國家發展全局和長遠利益的重大科技問題開展研究，并進一步加快體制機制創新，在機構設置、人員聘用、經費使用、績效考核等方面更多為研發機構賦權、賦能。

（三）完善近悅遠來、智慧充分涌流的創新環境，加快建設戰略人才力量

目前，北京缺少國際頂尖人才和創新團隊，科技前沿和關鍵領域高層次人才匱乏，人才國際化程度亟待提高，人才隊伍結構仍需優化，人才發展環境有待進一步完善[9]。國際頂尖科學家明顯不足，尚未形成從戰略科學家到領域頂尖人才、青年科技精英的創新人才梯隊。京外生源高校畢業生選擇在京就業的比例呈小幅度下降趨勢。外籍人才占北京人才總量不足1%，與國際大都市一般應達到的15%～20%相差很大。分類科學、適合不同行業特點、工作職能、不同梯隊層級要求的考核評價體系有待進一步優化，有利于成才和發揮才干的環境還需要進一步完善。

建議在北京市層面，以激發調動科技人才創新創造活力為著力點，加快建設戰略人才力量。一是固化科技人才引進制度，面向緊缺急需的人才、全球頂尖科學家及其創新團隊、戰略科學家、科技領軍人才等。二是發現和全方位培養、用好青年人才。建立早期發現和跟蹤培養機制，擴大青年項目支持規模，在重大科技攻關實踐中培育鍛煉人才，支持國家實驗室、新型研發機構“擇優滾動支持”重點領域青年人才。三是創新海外頂尖人才管理機制，深化用人主體人才管理制度改革，賦予用人主體在編制使用、崗位評聘、科研經費管理等方面更大自主權。四是建立健全以創新能力、質量、貢獻、績效為導向的科技人才分類分級資質認定標準和評價體系，構建科學規范、開放包容、運行高效的人才發展治理體系。

（四）提高政府對科學技術財政投入比例，拓寬支持方向和使用范圍，強化財政投入的引導帶動作用

盡管北京重視科技創新，不斷加大科技投入，但隨著經濟下行壓力增大，加之教育、醫療、養老、就業等各類支出的擠壓，導致科技創新投入增速下降，科技創新難以擁有充足的資金保障。同時，按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》規定“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”[10]，需要在立法中妥善處理政策銜接問題。

要滿足財政對科技創新的有力支持和保障，建議在北京市層面，一方面要明確逐年加大財政科技投入，財政用于科學技術經費的增長幅度應不少于上一年度，并保持一定比例增長。鼓勵、引導社會資金投入，推動全社會科技研發經費持續穩定增長。另一方面要明確財政科技投入方向，重點支持基礎研究，前沿交叉學科研究，重大共性關鍵技術研究，社會公益性技術研究，科技成果轉化，科技人才培養、吸引和使用等科技創新活動。

（五）優化調整空間格局與協同推進機制，解決“小散弱”問題，推動中關村率先建成世界領先科技園區

多年來，中關村科技園區建設發展取得了重大成就，但也存在園區與城市融合發展不完善、與“三城一區”定位未能協同、空間規模普遍較小和產業園分散、協同聯動發展不足、缺乏專業化團隊和市場化平臺、面向企業和科研人員服務不夠精準、央地間和市區間統籌協調機制有待優化等問題，亟須在立法中予以保障。

建議在北京市層面，以立法保障促進世界領先的科技園區建設，一方面要明確構建科技園區與城市融合發展的宜居宜業創新環境，推動中關村示范區空間布局調整，將地塊分散、不適宜發展高精尖產業的地塊調整出示范區范圍，支持打造規模化的標桿型產業園區。另一方面要支持在資源配置模式、運營服務平臺、國際開放合作和配套服務等方面加快體制機制創新，明確央地和市區統籌協調與分類指導的管理體制機制。

（六）完善北京科技監督管理格局，處理好激勵與約束、信任與監督、放權松綁與守住底線的關系

科技創新日益呈現高度復雜性和不確定性，特別是新技術的突破性進展和顛覆性應用，可能對經濟發展、社會倫理和安全等問題帶來重大影響和沖擊。例如，對于2020年發生的“基因編輯嬰兒”事件，執法機構在現有科技立法下處于無法可依的尷尬境地，最終采用“非法行醫”的理由對此踐踏科技活動倫理底線的行為采取規制。[11]基因編輯技術發展使基因定位和精確修改基因成為現實，需要在附屬性科技立法中將濫用科學技術并且威脅整體人類安全的公共風險作為規制的重點。[12]另外，無人駕駛、人體再生、人的“機器人化”等將會對傳統法律主體以及相關權利、義務和責任等的界定提出前所未有的挑戰，一些領域需要對現有規則進行修正，甚至制定新的法律規則。近年來，北京在科研倫理治理、科研誠信建設、新技術新產品包容審慎監管等工作機制、制度規范、監督懲戒等方面取得了一定進展，但仍存在短板和薄弱環節，亟須通過立法進一步強化保障。建議在北京市層面固化現有的做法和經驗，加強科研誠信建設和管理，推動構建科技倫理體系，加強對新興技術領域技術研發與應用的倫理風險和科技安全評估。

基金項目：本文系北京市科學技術委員會政府購買服務項目“國際科技創新中心立法前期工作支撐”研究成果。

作者簡介：王涵，女，1976年生，博士，副研究員，研究方向：科技立法與科技創新政策。伊彤（通信作者），女，1967年生，碩士，研究員，研究方向：科技創新戰略、科技政策與管理。

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The New Trend of The? Science and Technology Progress Law of the People’s Republic of China and Its Enlightenment to Beijing’s Science and Technology Legislation

Wang? Han? ?Yi? Tong

（Institute of Innovation for Development，Beijing Academy of Science and Technology，Beijing，100089）

Abstract：The newly revised The Science and Technology Progress Law of The people's Republic of China has undergone profound changes in the legislative purpose，legislative orientation and scope of legislative regulation，which is of great significance for Beijing to promote the legislation of the international science and technology innovation center under the new situation. This paper systematically summarizes the new positioning and institutional innovation of the law revision，analyzes the necessity of science and technology legislation in Beijing，and puts forward targeted suggestions for the problems to be solved in promoting the legislation of the international science and technology innovation center in Beijing.

Key words：The Science and Technology Progress Law;Legislative ideas;Institutional innovation;Beijing's legislation;Enlightenment